Europa postcomunistă
şi minorităţile naţionale

Minorităţile naţionale în Europa
postcomunistă: rolul normelor
internaţionale şi al integrării europene

Will Kymlicka

Din 1989 sîntem martorii unei tendinţe remarcabile de internaţionalizare a chestiunilor legate de drepturile minorităţilor în contextul european. Există în momentul de faţă o paletă largă de instituţii internaţionale – care include Organizaţia pentru Securitate şi Cooperare în Europa (OSCE), Consiliul Europei, Uniunea Europeană şi NATO – implicate activ în deciziile cu privire la relaţiile stat-minoritate. Aceste instituţii formulează standarde cu privire la felul în care ar trebui să îşi trateze statele minorităţile, monitorizează dacă statele respectă aceste standarde şi fac recomandări cu privire la modul de îmbunătăţire a relaţiilor statminoritate. De asemenea, ele oferă o paletă largă de recomandări internaţionale şi de recompense pentru ţările care respectă aceste standarde, impunînd în acelaşi timp penalităţi statelor care nu o fac. În vreme ce se presupune că aceste norme se aplică în principiu tuturor ţărilor europene, atît din vestul cît şi din estul continentului, atenţia acestor organizaţii s-a concentrat pînă acum aproape exclusiv asupra statelor postcomuniste din centrul şi din estul Europei.

Detaliile exacte ale modului în care aceste organizaţii internaţionale funcţionează – standardele lor, funcţiile de monitorizare, procedurile de raportare şi mecanismele de aplicare – au fost deja descrise.¹ şi chiar dacă multe din aceste instituţii sînt relativ noi, au existat unele încercări de evaluare a eficienţei mecanismelor specifice de protecţie a minorităţilor şi prevenire sau reducere a violenţelor etnice din Europa postcomunistă.²

În studiul de faţă, îmi propun să iau o oarecare distanţă şi să pun întrebări mai generale cu privire la această tendinţă de internaţionalizare a drepturilor minorităţilor. Proiectul însuşi de internaţionalizare a drepturilor minorităţilor presupune faptul că există „norme internaţionale” (sau cel puţin „standarde europene”) cu privire la drepturile minorităţilor naţionale. În realitate, totuşi, există dezacorduri importante legate de drepturile minorităţilor naţionale, atît între democraţiile occidentale însele cît şi între Europa de Vest şi cea de Est. În special, există dezacorduri profunde în legătură cu întrebarea dacă minorităţile naţionale au dreptul la autonomie sau autoguvernare teritorială.

Date fiind aceste dezacorduri, organizaţiile europene au încercat să evite să recurgă la un asemenea drept în formularea normelor lor internaţionale. În loc, ele s-au bazat din plin pe alte două idei, mai puţin controversate: (i) dreptul de a beneficia de propria cultură; şi (ii) dreptul la participare efectivă. Organizaţiile europene au sperat că, dacă aceste două drepturi vor fi respectate, nu vor fi necesare şi nici nu vor fi revendicate mai controversatele idei de autonomie şi autoguvernare.

Voi încerca, totuşi, să demonstrez că ideea autoguvernării, chiar dacă este contestată şi i se opune rezistenţă, nu poate fi lesne evitată. Ea adeseori reintră în dezbatere pe uşa din dos, chiar dacă în modalităţi ad hoc. Rezultatul este, cred, o serie de confuzii, ambiguităţi şi inconsecvenţe morale în aplicarea normelor internaţionale în Europa postcomunistă. Aceste ambiguităţi îşi au utilitatea pe termen scurt amînînd sau îngropînd în documente chestiuni dificile, dar cred că perspectivele pe termen lung pentru o reconciliere paşnică şi democratică cu naţionalismele minorităţilor din Europa postcomunistă presupun regîndirea naturii şi funcţiei normelor internaţionale cu privire la drepturile minorităţilor.

1. Internaţionalizarea drepturilor minorităţilor în Europa postcomunistă

După ce comunismul s-a prăbuşit în Europa Centrală şi de Est, în 1989, a izbucnit o serie de conflicte etnice violente. Privind retrospectiv, aceste conflicte violente s-au limitat în cea mai mare parte la regiunea Caucazului şi Balcanilor. Acest lucru nu era însă limpede la acea dată. La începutul anilor ’90, mulţi comentatori se temeau că tensiunile etnice vor scăpa de sub orice control în zone întinse ale Europei postcomuniste. De pildă, nu erau ieşite din comun previziunile de război civil între majoritatea slovacă şi minoritatea maghiară din Slovacia sau între majoritatea estonă şi minoritatea rusă din Estonia. Previziuni exagerat de optimiste despre înlocuirea rapidă a comunismului cu democraţia liberală au lăsat locul previziunilor exagerat de pesimiste despre înlocuirea comunismului cu războiul civil.

Confruntată cu aceste posibile tendinţe înfricoşătoare, democraţiile occidentale simţeau la începutul anilor ’90 că trebuie să facă ceva. Şi au hotărît, de fapt, să „internaţionalizeze” tratamentul minorităţilor naţionale în Europa postcomunistă. Ele au declarat, în cuvintele OSCE, în 1990, că statutul şi tratamentul minorităţilor naţionale „sînt chestiuni de interes internaţional legitim şi, ca atare, nu constituie exclusiv o afacere internă a statului respectiv”.

Comunitatea internaţională face adesea declaraţii pioase despre interesul său faţă de drepturile şi bunăstarea popoarelor din întreaga lume, fără să intenţioneze vreodată, cu adevărat, să întreprindă prea mult în legătură cu ele. În acest caz, însă, Occidentul şi-a susţinut cuvintele cu fapte. Cea mai importantă şi mai concretă acţiune a fost decizia Uniunii Europene şi a NATO din decembrie 1991 de a face din drepturile minorităţilor unul din cele patru criterii pe care trebuiau să le îndeplinească ţările candidate pentru a deveni membre ale acestor organizaţii. Întrucît majoritatea ţărilor postcomuniste considerau aderarea la UE şi NATO drept crucială pentru prosperitatea şi securitatea lor viitoare, orice „recomandări” făcute de Occident cu privire la drepturile minorităţilor au fost luate cît se poate de în serios. Drept urmare, drepturile minorităţilor au ajuns în centrul vieţii politice postcomuniste, o componentă de bază a procesului de „reintegrare în Europa”.

După ce au decis în 1990-91 că tratamentul minorităţilor în Europa postcomunistă era o chestiune de interes internaţional legitim, următorul pas l-a reprezentat crearea mecanismelor instituţionale care puteau monitoriza modul în care ţările postcomuniste îşi tratau minorităţile. De aceea, începînd din 1991, au fost create diferite organisme internaţionale cu mandatul de a monitoriza tratamentul minorităţilor şi de a recomanda schimbările necesare pentru respectarea standardelor europene privind drepturile minorităţilor. Un pas crucial în acest sens a fost înfiinţarea Oficiului Înaltului Comisar pentru Minorităţile Naţionale al OSCE (OSCE-OICMN) în 1993, aflat în legătură cu birourile misiunilor OSCE din mai multe ţări postcomuniste. Un alt pas important a avut loc în Consiliul Europei, care a înfiinţat o serie de organe consultative şi mecanisme de raportare ca parte a Convenţiei-cadru pentru protecţia minorităţilor naţionale (CCPMN), în 1995. Uniunea Europeană şi NATO nu au creat ele însele noi organe de monitorizare care să se concentreze anume asupra drepturilor minorităţilor,³ dar au pus în evidenţă limpede faptul că sprijină activitatea OSCE-OICMN şi a Consiliului Europei şi că aşteaptă din partea ţărilor candidate să coopereze cu acestea, ca şi condiţie de aderare.

Pe scurt, statele occidentale s-au angajat cu toată seriozitatea să internaţionalizeze drepturile minorităţilor, nu numai prin declaraţii oficiale ci şi printr-o reţea densă de instituţii europene. Este o întrebare interesantă cum şi de ce a apărut acest angajament. De fapt, UE arătase foarte puţin interes faţă de chestiunea drepturilor minorităţilor înainte de 1989 şi evitase în mod deliberat să includă orice referire la drepturile minorităţilor între principiile sale interne. Ţările occidentale nu arătaseră în mod tradiţional prea mult interes nici în protecţia minorităţilor altundeva în lume. Dimpotrivă, statele occidentale au sprijinit adesea guverne din Africa, Asia sau America Latină despre care se ştia că aveau o atitudine opresivă faţă de propriile minorităţi; le-au sprijinit pînă într-acolo încît le vînduseră echipament militar, ştiind că acesta urma a fi folosit împotriva grupurilor minoritare (de pildă, au vîndut arme Indoneziei pentru a reprima minorităţile din Aceh şi Timorul de Est, sau Guatemalei pentru a-i reprima pe maiaşi). Şi atunci, de ce a devenit Occidentul dintr-odată un susţinător al minorităţilor din Europa postcomunistă?

Consider că a existat o serie de motive. Un factor l-a reprezentat grija umanitară de a pune capăt suferinţelor minorităţilor confruntate cu persecuţia, violenţa colectivă şi epurarea etnică. Însă grija umanitară este rareori suficientă, ea însăşi, pentru a mobiliza guvernele occidentale. Un motiv mai egoist a fost convingerea că escaladarea violenţelor etnice va genera mari valuri de refugiaţi înspre Europa de Vest, cum s-a şi întîmplat în cazul Kosovo şi al Bosniei. De asemenea, războaiele civile creează adesea focare de anarhie care devin terenuri fertile pentru contrabanda cu arme şi droguri sau pentru alte forme de criminalitate şi extremism.

Un alt motiv, mai difuz, a fost sentimentul Occidentului că capacitatea ţărilor postcomuniste de a-şi administra diversitatea etnică era un test pentru maturitatea lor politică în general şi, prin aceasta, pentru gradul lor de pregătire în vederea „readerării la Europa”. În cuvintele secretarului general al Consiliului Europei, respectul pentru minorităţi este o măsură fundamentală a „progresului moral” al unei ţări.⁴ Capacitatea unei ţări de a-şi aduce deficitele sub pragul de 3% din PIB (unul din criteriile de aderare) poate fi importantă din punct de vedere economic, însă nu spune prea multe despre voinţa ţării de a-şi „găsi locul” în cadrul tradiţiilor şi instituţiilor europene.⁵

Pe scurt, din cauza unui amestec complex de motive umanitare, egoiste şi ideologice, drepturile minorităţilor au devenit „internaţionalizate” în Europa. Acceptarea monitorizării internaţionale şi aplicarea acestor norme a devenit un test al gradului de pregătire a unei ţări pentru intrarea în Europa. Îndeplinirea normelor internaţionale privind drepturile minorităţilor este considerată drept dovada că o ţară şi-a depăşit „străvechile uri etnice” şi „naţionalismele tribale”, şi este capabilă să se alăture unei Europe liberale şi cosmopolite „moderne”.

2. Definirea normelor europene cu privire la drepturile omului

Între 1990 şi 1993 s-a dezvoltat, aşadar, rapid un consens între toate organizaţiile occidentale majore potrivit căruia tratamentul aplicat minorităţilor naţionale de către ţările postcomuniste ar trebui să fie o chestiune de interes internaţional şi că ar trebui să existe mecanisme internaţionale care să monitorizeze respectarea de către fiecare ţară a normelor internaţionale referitoare la drepturile minorităţilor.

Totuşi, exista o problemă flagrantă a acestei abordări: şi anume, ea presupunea că există „norme internaţionale” sau „standarde internaţionale” referitoare la drepturile minorităţilor pe care să le respecte ţările postcomuniste. În realitate, nu existau astfel de standarde. Nu existau declaraţii sau convenţii oficiale care să enumere drepturile minorităţilor naţionale. Într-adevăr, însuşi termenul de „drepturile minorităţilor” sau „drepturile minorităţilor naţionale” era aproape cu totul necunoscut în Occident.

Discursul ţărilor occidentale diferă în mare măsură modul de abordare a diversităţii. Bunăoară, unele ţări (cum ar fi Franţa, Grecia, Turcia) pur şi simplu neagă faptul că au „minorităţi”.⁶ Alte ţări recunosc faptul că au „minorităţi”, însă au vederi deosebite în ce priveşte natura grupurilor cărorea se aplică acest termen. În unele ţări (cum ar fi Marea Britanie), termenul de „minorităţi” se referă, în general, la grupurile imigrante postbelice, provenite îndeobşte din Insulele Caraibe şi din Asia de Sud, iar nu la grupurile istorice ale galilor sau scoţienilor. În alte ţări occidentale (precum în cea mai mare parte a Europei postcomuniste), lucrurile stau tocmai pe dos: „minorităţile” se referă, îndeobşte, la grupurile istorice (cum ar fi slovenii din Austria), şi nu la imigranţii postbelici (cum ar fi turcii din Austria), care sînt în schimb descrişi drept „străini”.

Aşadar, termenul de „minoritate” are conotaţii diferite în lumea occidentală. În orice caz, în nici una din aceste ţări nu exista o referinţă larg răspîndită la principiile generale cu privire la „drepturile minorităţilor naţionale”. Să luăm în considerare dezbaterile despre scoţienii din Marea Britanie sau despre catalanii din Spania, sau despre slovenii din Austria. Aceste dezbateri nu erau formulate conform silogismului:

- toate minorităţile naţionale au dreptul X;

-    scoţienii/catalanii/slovenii sînt minorităţi naţionale;

-    deci, scoţienii/catalanii/slovenii au dreptul X.

Revendicările fiecărui grup naţional nu sînt deduse dintr-un principiu sau o teorie mai largă despre „minorităţile naţionale” în calitate de categorie care are drepturi. Dimpotrivă, drepturile fiecărui grup sînt dezbătute în termeni de aşezare istorică, construită în timp, prin care s-a ajuns la diferite compromisuri între comunităţi diferite.

În realitate, din cîte ştiu, termenul de „minoritate naţională” nu a avut nici un statut sau sens juridic în nici o ţară occidentală înainte de adoptarea Convenţieicadru, în 1995. Legislaţia nici unei ţări occidentale nu specifica, pînă atunci, care grupuri erau „minorităţi naţionale” şi ce drepturi decurgeau din acest statut. Nici o ţară occidentală nu avea un „Oficiu pentru Minorităţile Naţionale” sau o „Lege a minorităţilor naţionale”.

Pe scurt, nu exista nici un discurs occidental al „drepturilor minorităţilor naţionale” înainte de 1990, nici în ţările socotite separat, nici în Europa ca întreg. Dacă ai fi întrebat cetăţenii obişnuiţi sau elitele din Europa de Vest ce erau „drepturile minorităţilor naţionale”, ai fi primit, cel mai probabil, drept răspuns o privire lipsită de expresie. Aşadar, decizia de a internaţionaliza relaţiile statminoritate prin articularea unor „standarde europene de drepturile minorităţilor naţionale” a fost, într-un sens, o decizie remarcabilă. Nu este surprinzător că guvernele occidentale vroiau „să facă ceva” în legătură cu conflictul etnic din Europa postcomunistă, însă este surprinzător faptul că au ales să o facă într-un limbaj sau vocabular care este fundamental străin experienţei occidentale. După cum observa Chandler, ţările occidentale erau hotărîte să dezvolte standarde europene ca pe o modalitate de monitorizare a ţărilor postcomuniste, însă ele însele „nu aveau nici o concepţie despre modul în care să aplice asemenea politici în relaţie cu propriile lor minorităţi”.⁷

Cum sînt construite, aşadar, aceste norme internaţionale? Observatori cu o memorie mai lungă şi-au amintit că această chestiune fusese abordată mai devreme, în ultima mare perioadă de destrămări imperiale de după primul război mondial, ce au dus la „planul” Ligii Naţiunilor „de protecţia minorităţilor”. A apărut o miniindustrie care a examinat acest plan mai vechi şi care a încercat să tragă învăţăminte din succesele şi eşecurile sale pentru dezbaterile europene contemporane.⁸

Totuşi, planul de protecţie a minorităţilor al Ligii Naţiunilor era specific, nu generalizat. El implica tratate multilaterale ce garantau drepturi anume pentru minorităţi anume, în anumite ţări (învinse), în timp ce lăsa multe alte minorităţi neprotejate. El nu încerca să articuleze standarde generale sau norme internaţionale pe care ar fi putut să le revendice minorităţile naţionale. Acesta era într-adevăr un motiv pentru care ideea de drepturi ale minorităţilor a căzut în dizgraţie şi a dispărut în mare măsură din contextul juridic internaţional postbelic, înlocuită fiind de o nouă concentrare asupra „drepturilor omului”.

Totuşi, ideea de drepturile minorităţilor nu a dispărut cu totul din dreptul internaţional. Ea şi-a păstrat un punct de sprijin în unele din declaraţiile Naţiunilor Unite privitoare la drepturile omului. De fapt, existau două prevederi destul de diferite ale ONU care puteau fi considerate ca punînd bazele pentru normele internaţionale cu privire la drepturile minorităţilor naţionale. Prima prevedere, formulată încă în chiar Carta Naţiunilor Unite şi reafirmată în Articolul 1 al Convenţiei internaţionale cu privire la drepturile civile şi politice (CIDCP) din 1966, afirmă că toate „popoarele” au dreptul la „autodeterminare”, prin care ele pot să îşi „hotărască liber statutul lor politic”. Cea de-a doua prevedere, care se regăseşte în Articolul 27 al aceleiaşi Convenţii, afirmă că „membrii minorităţilor” au dreptul de „a se bucura de propria cultură… în comun cu alţi membri ai grupului lor”.⁹

Aceste două prevederi fac parte din dreptul internaţional cel puţin din 1966 şi au fost invocate de minorităţi din întreaga lume. Însă nici una, sub forma din CIDCP a ONU, nu este adecvată pentru contextul minorităţilor naţionale din Europa postcomunistă. Dacă simplificăm, putem spune că în cazul majorităţii minorităţilor naţionale Articolul 1 (în accepţia sa tradiţională) este prea dur, iar Articolul 27 (în accepţia sa tradiţională) este prea slab. Majoritatea minorităţilor naţionale au nevoie de o prevedere aflată între acestea două, iar evoluţiile recente din Europa cu privire la drepturile minorităţilor sînt tocmai o încercare de codificare a anumitor standarde situate între Articolele 1 şi 27.

Dreptul la autodeterminare din Articolul 1 este prea puternic, pentru că a fost interpretat în mod tradiţional ca incluzînd dreptul de formare a unui stat propriu. Tocmai din această cauză, aria sa a fost restrînsă drastic în dreptul internaţional. El a fost limitat la ceea ce se numeşte „teza apei mării”. Singurele „popoare” care au dreptul la independenţă sînt coloniile; minorităţile naţionale din cadrul unui stat învecinat teritorial nu au dreptul la independenţă. Ca atare, minorităţile interne nu sînt definite ca „popoare” distincte, cu drept propriu la autodeterminare, chiar dacă ele au fost supuse unor procese similare de cucerire teritorială şi colonizare ca şi coloniile.

Pentru minorităţile naţionale cărora li se refuză recunoaşterea ca „popoare” de către Articolul 1, singura opţiune rămasă a fost să recurgă la Articolul 27 al CIDCP. Însă acest articol este prea slab, deoarece „dreptul de a se bucura de propria cultură” este înţeles în mod tradiţional ca incluzînd mai degrabă doar drepturi negative de neamestec, decît drepturile pozitive de asistenţă, finanţare, autonomie sau statut de limbă oficială. În realitate, el reafirmă pur şi simplu că membrii minorităţilor naţionale trebuie să fie liberi să îşi exercite drepturile lor standard la libertatea de exprimare, libertatea de asociere, libertatea de întrunire şi libertatea de conştiinţă.

Inutil să mai spunem că este un spaţiu vast între drepturile Articolului 1, la un stat independent, şi drepturile din Articolul 27, la libertatea de expresie şi asociere culturală. Într-adevăr, aproape toate conflictele legate de minorităţile naţionale din Europa postcomunistă pivotează în jurul acestei zone de mijloc: de pildă, în jurul dreptului de a folosi o limbă minoritară în justiţie sau în administraţia locală; în jurul finanţării şcolilor, universităţilor şi presei minorităţilor; al gradului de autonomie locală sau regională; al garantării reprezentării politice a minorităţilor; al interzicerii politicilor de colonizare menite să satureze minorităţile în ţinuturile lor natale istorice cu colonizatori din rîndul grupului dominant ş.a.m.d. Aceste chestiuni sînt surse importante de conflict etnic şi de instabilitate politică în Europa postcomunistă, totuşi, dreptul internaţional, pînă de curînd, nu avea practic nimic de spus în legătură cu ele.

Ca urmare, minorităţile naţionale au fost vulnerabile în faţa unor nedreptăţi grave. Articolul 27 a contribuit la protecţia anumitor drepturi civile referitoare la expresia culturală, însă el nu a împiedicat statele să revoce finanţarea pentru şcolile în limbile minoritare sau să desfiinţeze forme tradiţionale de autonomie locală sau să încurajeze majoritarii să se bulucească în ţinuturile natale istorice ale minorităţilor Nici una din aceste politici, care pot fi catastrofale pentru minorităţile naţionale, nu încalcă dreptul la expresia culturală şi la asociere protejat de Articolul 27.¹⁰

Din aceste cauze precum şi din altele, este larg recunoscut faptul că avem nevoie de o nouă concepţie a drepturilor minorităţilor naţionale, care să poată umple golul căscat între Articolele 1 şi 27. Avem nevoie de o concepţie care să acorde minorităţilor naţionale drepturi şi o protecţie semnificativă (spre deosebire de Articolul 27), dar care să funcţioneze în cadrul statelor mai mari (spre deosebire de Articolul 1). Aceasta era misiunea pe care o aveau în faţă organismele europene în dezvoltarea unor „standarde europene privind drepturile minorităţilor”.

În vreme ce exista un larg consens că aceste standarde ar trebui să umple golul căscat între Articolele 1 şi 27, existau dezacorduri în ce priveşte punctul din care trebuia să se pornească. Ca să simplificăm, putem spune că unii actori vroiau să înceapă cu dreptul la autodeterminare al Articolului 1, însă să îl slăbească pentru a-l face compatibil cu integritatea teritorială a statelor. Aceasta ne conduce la diferitele modele de „autodeterminare internă”. Alţi actori vroiau să înceapă cu dreptul de a se bucura de propria cultură al Articolului 27, însă să îl întărească pentru a asigura o protecţie substanţială. Pînă în momentul de faţă, nici una dintre opţiuni nu s-a dovedit adecvată. Voi examina, în următoarele două secţiuni problemele cu care s-a confruntat fiecare opţiune.

3. Dreptul la autodeterminarea internă

În mod deloc surprinzător, majoritatea elitelor minorităţilor au preferat să înceapă cu o formă (slăbită) a dreptului la autodeterminare. La începutul anilor’90, mulţi intelectuali şi numeroase organizaţii politice care reprezentau minorităţi naţionale au făcut presiuni pentru recunoaşterea dreptului la autodeterminare internă, îndeobşte printr-o formă de autonomie teritorială (AT de aici încolo). Şi, pentru o scurtă perioadă, între 1990 şi 1993, au existat semne că această campanie ar putea reuşi. De pildă, chiar prima declaraţie de după căderea comunismului a unei organizaţii europene axate pe drepturile minorităţilor – declaraţia iniţială de la Copenhaga din 1990 a CSCE – făcea un efort pentru a sprijini autonomia teritorială (articolul 35):

„Statele participante remarcă eforturile făcute pentru protecţia şi pentru crearea condiţiilor pentru promovarea identităţii etnice, culturale, lingvistice şi religioase a anumitor minorităţi naţionale prin înfiinţarea, ca unul din posibilele mijloace pentru atingerea acestor obiective, de administraţii locale sau autonome adecvate, care să corespundă circumstanţelor istorice şi teritoriale ale unor asemenea minorităţi şi să fie în acord cu politicile statului în cauză.”

Acest paragraf nu recunoaşte „dreptul” la AT, însă îl recomandă ca pe o cale bună de conciliere cu minorităţile naţionale.

O susţinere încă şi mai puternică a AT a venit în 1993, în Recomandarea 1201 a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei. Aceasta conţinea o frază (articolul 11) care afirma că „în regiunile în care constituie majoritatea, persoanele aparţinînd unei minorităţi naţionale vor avea dreptul de a avea la dispoziţie autorităţi locale sau autonome adecvate sau de a avea un statut special, care să corespundă situaţiei istorice şi teritoriale specifice şi să fie în acord cu legislaţia internă a statului.”

Spre deosebire de declaraţia de la Copenhaga a CSCE, această Recomandare recunoaşte AT ca pe un „drept”. Desigur, recomandările parlamentare sînt doar atît: recomandări, nu documente juridice cu caracter de obligativitate. Totuşi, aceasta arată că la începutul anilor ’90 exista o mişcare în direcţia susţinerii unui principiu general, că justiţia cerea un fel sau altul de mecanism eficient de împărţire a puterii între majoritate şi minorităţile naţionale, menţionînd AT în mod particular ca un asemenea mecanism.

Multe organizaţii ale minorităţilor naţionale din Europa postcomunistă au considerat acest pasaj din Recomandarea 1201 drept o mare victorie. Organizaţiile etnice maghiare, în special, l-au considerat dovada că Europa le va sprijini revendicările de AT în Slovacia, România şi Serbia. Ei au presupus că această Recomandare va juca un rol central în CCPMN, care era în curs de redactare la acea vreme, şi că li se va cere ţărilor candidate la UE respectarea acestei Recomandări.

Această aşteptare era susţinută de faptul că autodeterminarea internă pentru minorităţile naţionale devenise în mod limpede curentul general dinăuntrul Occidentului însuşi. Practica autonomiei teritoriale pentru minorităţile naţionale mai mari, compacte teritorial, devenise practic universală în Occident. Într-adevăr, una din cele mai izbitoare evoluţii în relaţiile etnice din democraţiile occidentale din ultimul secol a reprezentat-o tendinţa de a crea subunităţi politice în care minorităţile naţionale formează o majoritate locală şi în care limba lor este recunoscută ca limbă oficială, cel puţin în regiunea lor autonomă şi, probabil, în întreaga ţară. La începutul secolului al douăzecilea, numai Elveţia şi Canada adoptaseră această combinaţie de autonomie teritorială şi statut de limbă oficială pentru grupuri naţionale substatale. De atunci însă, practic, toate democraţiile occidentale care conţin mişcări naţionaliste substatale destul de mari s-au orientat în această direcţie. Lista include adoptarea autonomiei pentru Insulele Åland (în care se vorbeşte suedeza), în Finlanda, după primul război mondial; autonomia Tirolului de Sud în Italia şi a Puerto Rico în Statele Unite, după cel de-al doilea război mondial; autonomia federală a Cataloniei şi a Ţării Başcilor în Spania, în anii ’70; a Flandrei în Belgia, în anii ’80; iar cel mai recent, a Scoţiei şi Ţării Galilor, în anii ’90.

Dacă ne restrîngem atenţia la minorităţile naţionale mai mari şi compacte teritorial, această tendinţă este esenţial universală în Occident. Toate grupurile de peste 250.000 de persoane care şi-au demonstrat dorinţa de AT se bucură în prezent de ea în Occident, precum şi multe alte grupuri mai mici (precum minoritatea germană din Belgia).¹¹ Cel mai mare grup care s-a mobilizat fără succes pentru autonomie îl reprezintă corsicanii din Franţa (175.000 de persoane). Însă chiar şi în acest caz, s-a adoptat de curînd legislaţia în sensul acordării autonomiei Corsicii şi a fost doar o decizie a Curţii Constituţionale care a împiedicat implementarea sa. Şi Franţa, aşadar, cred, va adera în curînd la această tendinţă.

Mai mult, în vreme ce tendinţa spre autonomia teritorială a fost la origine controversată în fiecare din ţările care au adoptat-o, ea a devenit în curînd o parte adînc înrădăcinată a vieţii politice din aceste ţări. Este de neconceput că Spania sau Belgia sau Canada, de exemplu, ar putea vreodată reveni la un stat unitar şi monolingv. Şi nici nu duce nimeni o campanie pentru o astfel de revenire. Întradevăr, nici o democraţie occidentală care a adoptat autonomia teritorială şi bilingvismul oficial nu a revenit asupra acestei decizii. Aceasta este o dovadă, cred, că acest model de conciliere a minorităţilor naţionale mai mari/compacte este foarte reuşit în ce priveşte valorile liberal-democratice ale păcii, prosperităţii, drepturilor individuale şi democraţiei.¹²

Pe scurt, dacă există un asemenea lucru precum „standarde europene” pentru tratamentul minorităţilor naţionale mobilizate, o formă de autonomie internă ar părea să fie tocmai lucrul acela. Acesta este modelul pe care îl folosesc democraţiile occidentale astăzi în abordarea fenomenului grupurilor naţionaliste subnaţionale, iar minorităţile naţionale din Europa postcomunistă sînt îndreptăţite să spere că el va fi stabilit ca normă şi pentru ţările lor.

Bineînţeles, faptul că autonomia internă a devenit norma practică în Occident nu înseamnă că ea poate fi codificată ca normă generală în dreptul internaţional. După cum remarcam mai devreme, aceste practici occidentale nu au fost dezbătute în termeni de principii generale ale „drepturilor minorităţilor naţionale” şi nu este limpede în ce mod o normă a autonomiei interne ar putea fi formulată într-un fel generalizat. Totuşi, merită observat că tocmai această chestiune era dezbătută într-un asemenea context al dreptului internaţional: şi anume, drepturile populaţiilor băştinaşe. Proiectul Declaraţiei ONU cu privire la drepturile populaţiilor băştinaşe, înaintat în 1993, conţine cîteva articole ce afirmă principiul autodeterminării interne, incluzînd:

„Articolul 3: Popoarele băştinaşe au dreptul la autodeterminare. În virtutea acestui principiu, ele îşi determină liber statutul lor politic şi îşi urmăresc liber dezvoltarea lor economică, socială şi culturală.

Articolul 15: (Popoarele băştinaşe) au dreptul de a crea şi controla sistemele şi instituţiile lor de învăţămînt care să le asigure educaţia în propria lor limbă, într-o manieră corespunzătoare metodelor lor culturale de predare şi învăţare.

Articolul 26: Popoarele băştinaşe au dreptul de a deţine, dezvolta, controla şi folosi pămînturile şi teritoriile… pe care le-au deţinut sau ocupat, sau folosit în orice alt fel, în mod tradiţional. Acesta include dreptul la recunoaşterea deplină a legilor, tradiţiilor şi obiceiurilor, sistemelor de posesiune a pămîntului şi instituţiilor lor pentru dezvoltarea şi administrarea resurselor…

Articolul 31: Ca formă specifică de exercitare a dreptului lor la autodeterminare, popoarele băştinaşe au dreptul la autonomie sau autoguvernare în chestiuni legate de treburile lor interne…

Articolul 33: Popoarele băştinaşe au dreptul de a promova, dezvolta şi menţine structurile lor instituţionale şi obiceiurile, tradiţiile, procedurile şi practicile lor juridice specifice, în concordanţă cu standardele drepturilor omului recunoscute internaţional.”

Acest proiect de declaraţie este totuşi un proiect şi, de aceea, nu are caracter de obligativitate în dreptul internaţional.¹³ Însă ideea fundamentală că popoarele băştinaşe au dreptul la autodeterminare internă este acum larg susţinută de întreaga comunitate internaţională şi se reflectă în alte declaraţii internaţionale recente cu privire la drepturile băştinaşilor, inclusiv a Organizaţiei Statelor Americane şi a Organizaţiei Internaţionale a Muncii.

Aceasta demonstrează că nu există un motiv inerent din pricina căruia dreptul internaţional nu poate accepta ideea autodeterminării interne. Statutul minorităţilor naţionale în Europa postcomunistă nu este identic cu cel al popoarelor băştinaşe din cele două Americi sau Asia. Însă există cîteva similarităţi importante atît în istorie cît şi în aspiraţii şi multe din argumentele standard pentru recunoaşterea dreptului la autodeterminare internă pentru popoarele băştinaşe se aplică şi minorităţilor naţionale.¹⁴

Existau aşadar mai multe motive din cauza cărora minorităţile naţionale din statele postcomuniste puteau să spere rezonabil că o formă de autoguvernare internă ar putea fi codificată ca parte a „standardelor europene” în tratamentul minorităţilor naţionale. Această abordare este de fapt norma în cadrul Europei de Vest astăzi, ea a fost recunoscută ca un principiu valid în dreptul internaţional în ce priveşte popoarele băştinaşe şi a fost susţinută în declaraţii importante ale organizaţiilor europene, inclusiv în declaraţia CSCE în 1990 şi a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei din 1993.

Totuşi, din cîte se pare pînă la urmă, Recomandarea 1201 a Adunării reflectă culmea desăvîrşirii sprijinului pentru AT în cadrul organizaţiilor europene. De atunci, a avut loc o îndepărtare semnificativă de poziţia de susţinere a AT. Convenţia-cadru, adoptată la numai doi ani după Recomandarea 1201, evită orice referire la AT. Nu numai că AT nu este recunoscută ca „drept”, ea nici măcar nu este menţionată ca practică recomandată. AT nu apare în nici o declaraţie sau recomandare ulterioară a organizaţiilor europene, cum ar fi seriile de recomandări de la Haga, Oslo sau Lund adoptate de OSCE din 1996 pînă în 1999,¹⁵ sau în noua Constituţie a Uniunii Europene. Iar Comisia Europeană pentru Democraţie prin Lege a hotărît că minorităţile naţionale nu au dreptul la autodeterminare.¹⁶ În realitate, ideile de autodeterminare internă au dispărut din dezbaterea despre „standardele europene” privind drepturile minorităţilor.

Există o serie de motive pentru aceasta. În mod cert, ideea de autonomie s-a confruntat cu o opoziţie intensă din partea statelor postcomuniste. Ele s-au temut că recunoaşterea oricărei idei de autodeterminare internă sau autonomie a minorităţilor ar fi destabilizatoare. Guvernele s-au temut că acordarea AT unor grupuri ar conduce la probleme atît de „escaladare” cît şi de „proliferare”.¹⁷ Prima teamă este că grupurile cărora li s-ar acorda autodeterminare internă şi-ar escalada revendicările pînă la secesiunea completă. Cea din urmă teamă este că, oferită fiind autodeterminarea internă unui grup foarte zgomotos sau mobilizat, atunci şi alte grupuri, pînă atunci pasive, vor ieşi din expectativă şi vor revendica autonomia.

Desigur, tocmai aceste două temeri, ale escaladării şi proliferării, au fost prezente şi în Occident. Totuşi, statele occidentale, au dat curs autonomiei interne. Temerile escaladării şi proliferării s-au dovedit exagerate, cel puţin în contextul occidental.¹⁸ Totuşi, aceste temeri sînt exacerbate în multe ţări postcomuniste de faptul că minorităţile naţionale împărtăşesc adesea o identitate etnică sau naţională comună cu un stat învecinat, pe care îl pot considera de aceea ca „stat înrudit” sau „ţară-mamă” (de pildă, minoritatea etnică maghiară din Slovacia, faţă de Ungaria; minorităţile etnice ruse din statele baltice, faţă de Rusia). În asemenea cazuri, teama de escaladare nu constă atît de mult în faptul că minorităţile vor deveni secesioniste, ci mai degrabă că ele vor deveni iredentiste – adică, servind ca cea de-a cincea coloană, sprijinind eforturile statului înrudit învecinat pentu a anexa o parte sau întreaga ţară.¹⁹

Mai general, însăşi ideea recunoaşterii minorităţilor ca „naţiuni interne”, care să dispună de drepturile lor inerente la autoguvernare, constituie o provocare la adresa ideologiei majorităţii statelor postcomuniste. Aceste state aspiră să fie percepute ca state naţionale unitare, bazate mai degrabă pe o concepţie monolitică a suveranităţii populare decît ca uniuni sau federaţii a două sau mai multe popoare.²⁰

Dintr-o serie de motive, aşadar, revendicările de autodeterminare internă au întîmpinat o rezistenţă înverşunată în Europa postcomunistă. După cum remarca Înaltul comisar pentru minorităţi naţionale al OSCE, revendicările de AT întîmpină „rezistenţa maximă” din partea statelor din regiune. Orice încercare a organizaţiilor occidentale de a impune asemenea modele ar pretinde, de aceea, presiune maximă şi ar face relaţiile dintre Est şi Vest mult mai conflictuale şi mai costisitoare. De aceea, în opinia Înaltului comisar, este mai „pragmatică” concentrarea asupra unor forme mai modeste ale drepturilor minorităţilor.²¹

Mai mult, a existat de asemenea o opoziţie puternică şi faţă de ideea de a întări dreptul la AT pentru minorităţile din Vest, şi faţă de ideea existenţei unei monitorizări internaţionale a modului în care îşi tratează statele occidentale minorităţile. După cum am văzut, Franţa, Grecia şi Turcia s-au opus tradiţional înseşi ideii dreptului la autoguvernare a minorităţilor naţionale şi neagă, întradevăr, însăşi existenţa minorităţilor naţionale. Chiar şi acele ţări occidentale care acceptă principiul, nu vor neapărat ca legile şi politicile lor cu privire la minorităţile naţionale să fie supuse monitorizării internaţionale. Acest lucru este adevărat, de pildă, în ce priveşte Elveţia şi Statele Unite.²² Tratamentul minorităţilor naţionale în diferite ţări occidentale rămîne un subiect sensibil din punct de vedere politic şi multe ţări nu vor ca înţelegerile lor majoritate-minoritate, adesea rezultatul unor procese de negociere lungi şi dureroase, să fie redeschise de organismele internaţionale de monitorizare. Pe scurt, în vreme ce ele erau dispuse să insiste ca statele postcomuniste să fie monitorizate în ce priveşte tratamentul minorităţilor, ele nu vor să fie examinat propriul lor tratament aplicat minorităţilor.

Date fiind aceste obstacole, nu este surprinzător că eforturile de codificare a dreptului la autonomie sau autodeterminare internă pentru minorităţile naţionale nu au fost încununate de succes.

4. Dreptul de a se bucura de cultura proprie

Pe măsură ce susţinerea pentru recunoaşterea dreptului la autodeterminarea internă a scăzut, alternativa evidentă a fost dezvoltarea în locul său a principiului aflat la baza Articolului 27 al CIDCP – adică, a „dreptului de a se bucura de cultura proprie”. Prevederile Convenţiei-cadru din 1995 a Consiliului Europei şi ale Recomandărilor dintre 1996-1999 ale OSCE pot fi înţelese în acest sens. Ele au ca punct de pornire dreptul de a se bucura de cultura proprie, însă caută să îl întărească astfel încît să atragă după sine anumite drepturi şi o protecţie ferme.²³ Aceste drepturi ferme includ lucruri precum finanţarea publică a şcolilor elementare ale minorităţilor şi a presei minorităţilor sau dreptul de a-şi scrie numele de familie în propria limbă. În contextele în care minorităţile formează o majoritate locală, aceste drepturi ar mai putea include dreptul la inscripţionarea bilingvă a străzilor şi dreptul de a depune documente la autorităţile publice în limba minorităţii. Despre toate acestea se spune că dau posibilitatea membrilor minorităţilor să „se bucure de cultura proprie, să profeseze şi să îşi practice religia proprie sau să-şi folosească limba proprie”.

Chiar dacă este mai tare decît iniţialul Articol 27, această abordare este totuşi relativ slabă în drepturile pe care le acordă minorităţilor naţionale. În special, ea nu asigură nici o recunoaştere a dreptului la autoguvernare şi nici o garanţie a statutului de limbă oficială. Nu garantează nici că minorităţile pot urma învăţămîntul superior sau perfecţionarea profesională în propria limbă.

Mai general, nu există nimic nici în Convenţia-cadru şi nici în recomandările OSCE care să se constituie într-o provocare la adresa dorinelor statelor postcomuniste de a fi state naţionale unitare cu o unică limbă oficială. Statele pot respecta pe deplin aceste standarde şi totuşi să centralizeze puterea în asemenea mod încît toate deciziile să fie luate în foruri controlate de grupul naţional dominant. Ele pot, de asemenea, să îşi organizeze învăţămîntul superior, acreditarea profesională şi funcţiile politice în aşa fel încît membrii minorităţilor trebuie fie să se asimileze din punct de vedere lingvistic pentru a se bucura de succes profesional sau putere politică, fie să emigreze în statul înrudit. (Acest lucru este adeseori denumit „decapitare” a grupurilor minoritare: forţarea potenţialelor elite din comunităţile minoritare să îşi părăsească comunitatea pentru a putea să aibă acces la învăţămînt superior sau la succes profesional). Pe scurt, aceste norme nu împiedică politicile statelor, menite să lipsească de putere minorităţile şi să le decapiteze.

Tocmai de aceea, din perspectiva minorităţilor, dar şi a multor comentatori, aceste documente au iz de „paternalism şi simbolism”.²⁴ Dimpotrivă, majoritatea statelor postcomuniste au un sentiment de uşurare în legătură cu direcţia generală pe care o iau în momentul de faţă aceste norme. Ele au manifestat mult mai puţină rezistenţă faţă de Convenţia-cadru din 1995 şi recomandările din 1996-1999 ale OSCE decît faţă de mai timpuriile documente care susţineau AT. Statele postcomuniste cîrtesc în legătură cu standardele duble folosite în aplicarea acestor norme, însă nu le contestă validitatea fundamentală.²⁵ În acest sens, decizia de a baza standardele europene pe o versiune actualizată a Articolului 27, privind drepturile minorităţilor, de a se bucura de cultura proprie, s-a dovedit într-adevăr mai „pragmatică”.

Într-un alt sens, totuşi, această abordare s-a dovedit destul de ineficientă. Să ne amintim că punctul de pornire în dezvoltarea acestor norme a fost soluţionarea conflictelor etnice violente din Europa postcomunistă, precum cele din Kosovo, Bosnia, Croaţia, Macedonia, Georgia, Azerbaidjan, Moldova şi Cecenia. Nici unul din aceste conflicte nu orbita în jurul drepturilor (de tipul Articolului 27) de a se bucura de cultura proprie. Nu încălcarea acestor drepturi a reprezentat cauza conflictului etnic, iar respectarea acestor drepturi nu ar soluţiona aceste conflicte. Acelaşi lucru este adevărat şi în ce priveşte alte cazuri majore în care organizaţiile europene s-au temut de potenţiale violenţe, precum în cazul minorităţii maghiare din România şi Slovacia sau al minorităţii ruse din Ucraina.

În toate aceste cazuri, chestiunile în litigiu nu sînt cuprinse în Convenţiacadru sau în recomandările OSCE. Acestea sînt conflicte care implică grupuri mari, compacte teritorial, care şi-au manifestat capacitatea şi aspiraţia de a se guverna pe ele însele şi de a-şi administra propriile instituţii publice în propria limbă şi care au deţinut îndeobşte o formă de autoguvernare şi statut de limbă oficială în trecut. Ele s-au mobilizat pentru autonomia teritorială, statutul de limbă oficială, universităţi în limba minoritară şi împărţirea consociaţională a puterii. Nici unul din aceste grupuri nu ar fi satisfăcut cu drepturile limitate garantate de Convenţia-cadru sau de recomandările OSCE.

Faptul că aceste minorităţi naţionale nu sînt mulţumite cu aceste prevederi este socotit uneori drept dovada lipsei de liberalism a culturii lor politice sau a radicalismului liderilor lor. Merită însă remarcat că nici o minoritate naţională mai mare şi mobilizată politic din Occident nu ar fi nici ea satisfăcută. Nimeni nu poate presupune în mod serios că minorităţile naţionale din Catalonia, Flandra, Quebec, Berna, Tirolul de Sud, Insulele Åland sau Puerto Rico ar fi satisfăcute pur şi simplu cu şcoli elementare minoritare, dar nu şi cu universităţi în limba maternă; cu inscripţionarea bilingvă a străzilor, dar nu cu statutul de limbă oficială; sau cu administraţie locală, dar nu şi cu autonomie regională.

Aceasta nu vrea să însemne că nu există contexte în Europa postcomunistă în care normele Convenţiei-cadru sau ale OSCE nu ar asigura o bază realistă pentru relaţiile stat-minoritate. Cred că ele vor funcţiona bine în ţările care sînt esenţial omogene etnic – de pildă, în care grupul dominant formează 90-95% din populaţie – şi unde grupurile etnice minoritare sînt mici, dispersate şi aflate deja pe calea asimilării. Aceasta este situaţia, de exemplu, din Republica Cehă, Slovenia şi Ungaria. Nici una din minorităţile din aceste ţări nu este în realitate capabilă să exercite autonomie regională sau să susţină un grad înalt de realizare instituţională (să îşi susţină, de pildă, propriile universităţi) şi cea mai mare parte a lor înregistrează nivele crescute de asimilare lingvistică. Pentru aceste grupuri, normele Convenţiei-cadru şi ale OSCE asigură tot ce ar putea ele cere. Ele permit unor asemenea minorităţi mici, pe jumătate asimilate, să îşi negocieze integrarea în societatea dominantă cu un anumit grad de demnitate şi securitate. Le permit să „moară la datorie”.²⁶ În chip asemănător, este probabil ca normele Convenţieicadru şi ale OSCE să fie satisfăcătoare pentru minorităţile mici, dispersate şi parţial asimilate din alte ţări postcomuniste, cum ar fi vlahii din Macedonia sau armenii din România.

Problema, desigur, este aceea că aceste minorităţi nu au fost (şi nu sînt) cele implicate în conflicte etnice grave. Problema violenţei etnice şi a conflictului etnic cu potenţial destabilizator din Europa postcomunistă se limitează aproape exclusiv la grupurile care sînt capabile să exercite o formă de autoguvernare, să îşi susţină propriile instituţii publice şi care, de aceea, îi contestă statului controlul asupra instituţiilor publice.²⁷ Iar pentru aceste grupuri, normele Convenţiei-cadru şi ale OSCE sînt în mare măsură irelevante.

De aceea, pînă la urmă, noile standarde europene nu sînt cu adevărat foarte pragmatice. Dacă obiectivul este soluţionarea problemei conflictului etnic cu potenţial destabilizator, atunci avem nevoie de norme care să meargă de fapt la rădăcina acestor conflicte. Şi este improbabil ca vreo normă care porneşte de la genul de „drept de a se bucura de cultura proprie” al Articolului 27 să o facă.²⁸

5. O retragere din dreptul minorităţilor?

Se pare că nici una din cele două abordări în dezvoltarea standardelor europene privind drepturile minorităţilor – fie că se bazează pe dreptul la autodeterminare, fie pe dreptul de a se bucura de cultura proprie – nu a reuşit să elaboreze norme internaţionale semnificative şi eficiente. Chiar dacă autodeterminarea este interpretată într-o formă slăbită în comparaţie cu formularea iniţială din Articolul 1 al CIDCP, ea este totuşi prea puternică pentru a fi acceptată de multe dintre ţările postcomuniste. Şi chiar dacă dreptul de a se bucura de propria cultură este interpretat într-o formă întărită în comparaţie cu formularea sa iniţială din Articolul 27 al CIDCP, ea este totuşi prea slabă pentru a rezolva în realitate sursele conflictului etnic.

Dacă nici una din aceste opţiuni nu este fezabilă şi eficientă, care sînt alternativele? O opţiune o reprezintă abandonarea ideii de a dezvolta norme europene privind drepturile minorităţilor. Pînă la urmă, UE şi NATO au supravieţuit şi au înflorit mulţi ani la rînd fără să acorde vreo atenţie drepturilor minorităţilor.²⁹ De ce nu s-ar reveni asupra deciziei de a face din drepturile minorităţilor una din valorile de la baza ordinii europene?

Într-adevăr, s-ar putea susţine că decizia iniţială de la începutul anilor ’90 de a elabora asemenea norme s-a bazat pe previziunea eronată despre posibilitatea scăpării de sub control a conflictului etnic. A devenit de atunci limpede că violenţa etnică este un fenomen izolat în Europa postcomunistă şi că perspectivele violenţei în ţări ca Slovacia sau Estonia sînt practic zero pentru viitorul previzibil. Aşa că poate este inutil să se monitorizeze dacă aceste ţări îşi tratează minorităţile în concordanţă cu (aşa-zisele) norme europene.

Fără îndoială, s-ar putea ca observatorilor occidentali să nu le placă unele din politicile pe care aceste ţări le-ar adopta în cazul în care chestiunea minorităţilor ar fi lăsată în totalitate la latitudinea lor. Dar este improbabil ca aceste politici să ducă la violenţe şi instabilitate. Unele din aceste ţări ar putea face experimente cu politici asimilaţioniste dure, însă, în acest caz, aceste politici ar eşua aproape sigur şi, în cele din urmă, ar apărea consensul intern asupra unor politici mai liberale. Tocmai aceasta s-a întîmplat în Occident şi nu există nici un motiv să presupunem că nu s-ar întîmpla sau nu ar putea să se întîmple şi în Est. Mai mult, este mai probabil ca politicile liberale să fie percepute ca legitime, şi ca atare stabile, dacă sînt generate mai degrabă de aceste procese interne decît dacă sînt impuse din exterior.

Din aceste cauze, unii comentatori sugerează stoparea presiunii asupra ţărilor postcomuniste pentru a respecta normele internaţionale privind drepturile minorităţilor.³⁰ Aceasta nu ar împiedica neapărat toate formele de intervenţie ale Occidentului. După cum remarcam mai devreme, conflictele etnice pot submina pacea şi stabilitatea regională. Violenţa, fluxurile masive de refugiaţi şi contrabanda cu arme se pot propaga în ţările învecinate şi pot destabiliza întreaga regiune. Comunitatea internaţională are dreptul de a se proteja împotriva unor asemenea conflicte etnice potenţial destabilizatoare din Europa postcomunistă.

Totuşi, în măsura în care motivaţia reală a intervenţiei Occidentului este securitatea, atunci pesemne că relaţiile stat-minoritate ar trebui monitorizate, nu în ceea ce priveşte respectarea normelor internaţionale, ci în ceea ce priveşte potenţialele lor ameninţări la adresa păcii şi securităţii regionale. Monitorizarea ar trebui să ţintească la identificarea cazurilor în care statutul şi tratamentul minorităţilor ar putea duce la acest tip de efecte de propagare.

Şi într-adevăr, organizaţiile europene sînt angajate în acest tip de monitorizare a securităţii. Pe lîngă monitorizarea respectării normelor internaţionale, organizaţiile europene sînt angajate şi într-un proces paralel de monitorizare a ţărilor pentru potenţialele lor ameninţări la adresa securităţii regionale. Acest proces paralel este organizat în mare măsură prin OSCE, inclusiv prin funcţia Înaltului comisar pentru minorităţi naţionale. Într-adevăr, mandatul Înaltului comisar este definit explicit ca parte a pachetului de securitate al OSCE, iar misiunea lui este de a trage din timp semnale de alarmă în legătură cu potenţialele ameninţări la adresa securităţii şi de a face recomandări care să dezamorseze aceste ameninţări.³¹ Iar în spatele OSCE, desigur, se află NATO, cu mandatul său de securitate şi cu puterea de intervenţie militară dacă este nevoie, după cum am văzut în Bosnia şi Kosovo.

Pe scurt, avem două procese paralele de „internaţionalizare” a relaţiilor statminoritate: un proces monitorizează statele postcomuniste în legătură cu respectarea de către acestea a normelor generale de protecţie a minorităţilor (ceea ce numim „linia drepturilor legale”); iar cel de-al doilea proces monitorizează statele postcomuniste în legătură cu potenţialele lor ameninţări la adresa stabilităţii regionale („linia de securitate”).³²

Existenţa acestor linii paralele înseamnă că, chiar dacă respectarea normelor internaţionale nu ar mai fi monitorizată, statele occidentale ar putea totuşi interveni bazîndu-se pe consideraţii de securitate regională în cazurile în care se identifică riscuri de propagare. În realitate, linia de securitate a fost întotdeauna mai importantă decît linia drepturilor legale în decizia asupra intervenţiei reale în statele postcomuniste. Cele mai importante şi mai cunoscute cazuri de intervenţie a Occidentului în chestiuni referitoare la minorităţi din statele postcomuniste au funcţionat pe linia de securitate. Aceste intervenţii s-au bazat pe calcule privitoare la modul în care să se reinstaureze securitatea, iar nu la modul în care să susţină normele universale, precum cele ale Convenţiei-cadru.

Să examinăm modul în care organizaţiile occidentale au intervenit în cazurile majore de violenţă etnică în Europa postcomunistă: de pildă, în Moldova, Georgia, Azerbaidjan, Kosovo, Bosnia şi Macedonia. În fiecare din aceste cazuri, organizaţiile occidentale au făcut presiuni asupra statelor postcomuniste de a depăşi cu mult cerinţele Convenţiei-cadru. Ele au exercitat presiuni asupra statelor să accepte fie o formă de autonomie teritorială (în Moldova, Georgia, Azerbaidjan, Kosovo), fie o formă de împărţire consociaţională a puterii şi de statut de limbă oficială (în Macedonia şi Bosnia).

Pe scurt, în contextele în care organizaţiile occidentale chiar s-au confruntat cu conflicte etnice destabilizatoare, ele au recunoscut imediat că Convenţia-cadru este de prea puţin folos în rezolvarea conflictelor reale şi că se impune o formă de împărţire a puterii. Forma precisă a acestei împărţiri este determinată de o serie de factori contextuali, nu în ultimul rînd echilibrul militar real al puterii în rîndul facţiunilor beligerante. Întrucît motivaţia intervenţiei occidentale este protecţia securităţii regionale, este necesar ca recomandările Occidentului să se bazeze pe o evaluare exactă a potenţialului de ameninţare reală ridicat de către diferiţii actori.

Întrucît linia de securitate a făcut mare parte din munca reală de capacitare şi călăuzire a politicilor occidentale către Europa postcomunistă, pentru ce avem nevoie de linia drepturilor legale? Dacă, aşa cum am susţinut, nu există o cale fezabilă pentru a fundamenta normele internaţionale eficiente privind drepturile minorităţilor nici pe linia drepturilor legale, nici pe dreptul de a se bucura de cultura proprie, pentru ce să nu se renunţe la ideea liniei drepturilor legale şi, în acelaşi timp, să se păstreze capacitatea de intervenţie în Europa postcomunistă bazată pe consideraţii de securitate?

Bănuiesc că sînt unii lideri ai organizaţiilor occidentale care regretă înfiinţarea liniei drepturilor legale în 1990 şi care, poate, şi-ar dori să se retragă din ea. Totuşi, mă îndoiesc că acest lucru este posibil. După cum am menţionat mai devreme, ideea de drepturile minorităţilor a devenit de acum instituţionalizată la mai multe nivele diferite din Europa şi ar fi dificil de dislocat.

În plus, linia de securitate nu poate funcţiona fără baza unei linii de drepturi legale. De una singură, linia de securitate are o tendinţă perversă de a răsplăti intransigenţa statului şi beligeranţa minorităţii. Ea stimulează statul să inventeze sau să exagereze zvonurile manipulării minorităţii de către statul înrudit astfel încît să îşi consolideze pretenţia că minoritatea este neloaială şi să susţină că extinderea drepturilor minorităţii ar periclita securitatea statului. Ea stimulează totodată minoritatea să ameninţe cu violenţa sau pur şi simplu să preia puterea, deoarece acesta este singurul mod prin care nemulţumirile sale ar ajunge în atenţia organizaţiilor internaţionale care monitorizează ameninţările la adresa securităţii. Faptul pur şi simplu de a fi tratat nedrept nu este suficient pentru a atrage atenţia occidentală în cadrul liniei de securitate, dacă nu este susţinut de o ameninţare credibilă de a fi în stare să destabilizeze guverne şi regiuni.³³

Să luăm, de pildă, abordarea OSCE a autonomiei teritoriale. După cum am văzut, după recomandarea sa iniţială a AT în 1990, OSCE şi-a schimbat atitudinea în sensul descurajării AT şi a consiliat activ diferite minorităţi să renunţe la revendicările de autonomie, inclusiv pe maghiarii din Slovacia. Însă OSCE a susţinut autonomia în cîteva alte ţări, inclusiv Ucraina (pentru Crimeea), Moldova (pentru Găgăuzia şi Transnistria), Georgia (pentru Abhazia şi Osetia), Azerbaidjan (pentru Nagorno-Karabah) şi Serbia (pentru Kosovo). Cum se explică această diferenţă? OSCE spune că aceste din urmă cazuri sînt „excepţionale” sau „atipice”,³⁴ însă în măsura în care mă pot pronunţa, singura cale de a decide că ele sînt excepţionale este faptul că minorităţile au preluat puterea ilegal şi extraconstituţional, fără consimţămîntul statului.³⁵ În cazurile în care minorităţile au preluat puterea în acest fel, statul poate revoca autonomia doar trimiţînd armata şi începînd un război civil. Din motive evidente, OSCE descurajează această opţiune militară şi recomandă în loc ca statele să negocieze autonomia cu minoritatea şi să accepte o formă de federalism sau de consociaţionism care asigură recunoaşterea legală post-factum pentru realitatea de pe teren. De aceea Înaltul comisar pentru minorităţile naţionale a recomandat că ar fi periculos pentru Ucraina să încerce să desfiinţeze autonomia pe care au înfiinţat-o (ilegal) ruşii din Crimeea.³⁶

Dimpotrivă, ori de cîte ori o minoritate a urmărit autonomia teritorială prin mijloace paşnice şi democratice, în cadrul statului de drept, OSCE i s-a opus pe motiv că aceasta ar creşte tensiunile. Potrivit Înaltului comisar, date fiind temerile larg răspîndite din Europa postcomunistă în legătură cu lipsa de loaialitate şi secesiunea minorităţilor, orice discuţie despre crearea de noi aranjamente de autonomie teritorială duce negreşit la creşterea tensiunilor, mai cu seamă dacă minoritatea care revendică autonomia teritorială se află la graniţa cu statul înrudit. De aici, recomandarea Înaltului comisar ca maghiarii din Slovacia să nu facă presiuni pentru autonomie teritorială, date fiind temerile slovace în legătură cu iredentismul.³⁷

Pe scurt, abordarea care are în vedere securitatea recompensează intransigenţa ambelor părţi. Dacă minorităţile preiau puterea, OSCE le recompensează exercitînd presiuni asupra statului pentru a accepta o formă „excepţională” de autonomie; dacă majoritatea refuză pînă şi să discute propunerile de autonomie din partea unei minorităţi paşnice şi care respectă legea, OSCE o recompensează exercitînd presiuni asupra minorităţilor să fie mai „pragmatice”. E un fapt pervers din punctul de vedere al dreptăţii, dar pare să fie logica inevitabilă a abordării bazate pe securitate. Din perspectiva securităţii, poate fi într-adevăr corect ca acordarea autonomiei teritoriale unei minorităţi care respectă legea să crească tensiunile, în vreme ce sprijinirea autonomiei teritoriale după ce ea a fost instituită de către o minoritate beligerantă să scadă tensiunile.

În măsura în care aceasta este logica abordării bazate pe securitate, ea are efectul paradoxal de a submina securitatea. Securitatea pe termen lung presupune ca atît statele cît şi minorităţile să-şi modereze pretenţiile, să accepte negocierile democratice şi să urmărească compromisuri juste. Pe scurt, securitatea pe termen lung presupune ca relaţiile stat-minoritate să fie călăuzite de o concepţie de dreptate şi drepturi, nu de o politică a forţei. Iar aceasta, desigur, este ceea ce s-ar fi presupus să urmărească să promoveze linia drepturilor legale şi este totodată motivul pentru care ea trebuie să suplimenteze linia bazată pe securitate.

6. Dreptul la participare efectivă

Părem a fi prinşi într-o capcană. Organizaţiile europene şi-au luat un angajament ireversibil de a-şi dezvolta normele internaţionale privind minorităţile naţionale. Totuşi, încercările existente de dezvoltare a unor asemenea norme au fost fie prea tari (dacă s-au bazat pe normele autodeterminării), fie prea slabe (dacă s-au bazat pe dreptul de a se bucura de cultura proprie). Există oare o a treia abordare care poate umple golul dintre Articolele 1 şi 27, şi care poate asigura o ghidare mai principială pentru reglementarea acestui tip de revendicări care se află de fapt la baza cazurilor grave de conflict etnic în Europa postcomunistă?

O opţiune este invocarea principiului potrivit căruia membrii minorităţilor naţionale au dreptul să „participe efectiv” la treburile publice, mai cu seamă în chestiunile care se răsfrîng asupra lor. Această idee a „participării efective” era deja prezentă în Declaraţia de la Copenhaga din 1990. Într-adevăr, pe baza acestui principiu recomanda Declaraţia autonomia teritorială. Autonomia minorităţilor era susţinută ca un bun vehicul pentru realizarea participării efective. Declaraţiile mai recente au renunţat să se refere la autonomia internă, însă păstrează angajamentul faţă de participarea efectivă.³⁸ Într-adevăr, referirile la participarea efectivă devin din ce în ce mai proeminente. Bunăoară, ea constituie subiectul principal al majorităţii setului de Declaraţii recente ale OSCE (Recomandările de la Lund cu privire la participarea efectivă a minorităţilor naţionale, adoptate în 1999).

Această idee a dreptului la participarea efectivă este atrăgătoare dintr-o serie de motive. Cu certitudine, ea are o rezonanţă admirabil de democratică. În plus, ea evită conotaţiile simboliste ale dreptului de „a se bucura de propria cultură”.

Ea recunoaşte că minorităţile nu vor doar să îşi vorbească propria limbă şi să îşi practice religiile în viaţa privată, ci vor şi să participe ca egali în viaţa publică. Dreptul la participarea efectivă recunoaşte această dimensiune politică a aspiraţiilor minorităţilor, evitînd în acelaşi timp ideile „periculoase” şi „radicale” ale autodeterminării naţionale.³⁹

Principala cauză a popularităţii participării efective, totuşi, este faptul că ea este vagă, supusă unor multiple şi contradictorii interpretări şi, ca atare, poate fi susţinută de către oameni cu concepţii foarte diferite asupra relaţiilor statminoritate. În acest sens, aparentul consens privind importanţa participării efective maschează sau amînă dezacorduri profunde cu privire la ce înseamnă ea de fapt.

În interpretarea sa minimalistă, dreptul la participare efectivă înseamnă pur şi simplu faptul că minorităţile nu ar trebui să se confrunte cu discriminarea în exercitarea drepturilor lor politice standard de a vota, de a se implica în campanii de susţinere şi de a candida. Această interpretare minimalistă este invocată pentru a obliga Estonia şi Letonia să acorde cetăţenia etnicilor ruşi de pe teritoriul lor şi să le da posibilitatea de a vota şi de a candida, chiar dacă nu au fluenţă deplină în limba oficială.

Într-o interpretare oarecum mai robustă, participarea efectivă presupune nu numai ca membrii minorităţilor să poată alege şi să fie aleşi, ci ei chiar să aibă un anumit grad de reprezentare în legislativ. Aceasta nu înseamnă neapărat ca minorităţile să fie reprezentate direct proporţional cu proporţia lor din totalul populaţiei, însă o subreprezentare gravă ar fi considerată o problemă. Această interpretare este invocată pentru a interzice tentativele statelor de a modifica arbitrar limitele districtelor electorale astfel încît să îngreuneze alegerea reprezentanţilor minorităţilor. Ea mai poate fi invocată pentru a interzice tentativele statelor de a revizui pragurile necesare partidelor politice minoritare pentru a cîştiga locuri în sistemele electorale de reprezentare proporţională.

În Polonia, de exemplu, minoritatea germană alege în mod regulat deputaţi în parlament deoarece este scutită de la regula pragului general de 5%. De o politică similară beneficiază minoritatea daneză din Germania. Dimpotrivă, Grecia a ridicat pragul electoral anume pentru a împiedica posibilitatea alegerii de parlamentari turci.⁴⁰ S-ar putea foarte bine ca acest tip de manipulare să fie interzis în viitor.

Însă nici una din aceste două interpretări – concentrate asupra exercitării nedescriminatorii a drepturilor politice şi asupra reprezentării echitabile – nu ne duce la miezul problemei în majoritatea cazurilor de conflicte etnice grave. Chiar şi în cazurile în care minorităţile pot participa fără discriminare şi chiar şi în cele în care ele sînt reprezentate aproximativ proporţional cu populaţia lor, ele pot totuşi să fie perdanţi permanenţi în procesul democratic. Acest lucru e valabil mai cu seamă în contextele în care grupul dominant percepe minoritatea ca potenţial neloială şi ca urmare votează în bloc împotriva oricăror politici care conferă putere minorităţilor. (De notat opoziţia aproape universală în Slovacia faţă de autonomia regiunilor predominant maghiare sau opoziţia din Macedonia faţă de recunoaşterea albanezei ca limbă oficială.) În aceste contexte, poate să nu conteze dacă minorităţile îşi exercită votul sau aleg parlamentari proporţional cu numărul lor: voturile lor sînt totuşi întotdeauna întrecute în număr de cele ale membrilor grupului dominant. Decizia finală este aceeaşi, indiferent dacă minorităţile participă sau nu la luarea ei.

În înţelesul său literal, termenul de „participare efectivă” ar împiedica această situaţie în care minorităţile naţionale sînt minorităţi politice permanente. La urma urmei, participarea „efectivă” presupune ca participarea să aibă un efect – adică, participarea să schimbe rezultatul. Singura cale pentru a asigura că participarea minorităţilor este efectivă, în acest sens, este adoptarea de reglementări contramajoritare care presupun o formă de împărţire a puterii. Aceasta poate lua forma autonomiei interne sau a garanţiilor consociaţionale ale unei guvernări de coaliţie.

Putem numi aceasta drept interpretarea maximalistă a „dreptului la participarea efectivă” – una care presupune forme contra-majoritare de împărţire federală sau consociaţională a puterii. Aceasta este, evident, interpretarea pe care o sprijină multe organizaţii ale minorităţilor. Însă ea întîmpină o puternică rezistenţă din partea majorităţii statelor, estice sau vestice, tocmai din acelaşi motiv din care întîmpinau rezistenţă şi referinţele puţin mai timpurii la autodeterminarea internă (teama de escaladare, proliferare, iredentism etc). După ce au reuşit să blocheze mişcarea de codificare a dreptului la autonomie internă, statele nu au de gînd să accepte o interpretare a participării efective care deschide uşa din dos pentru autonomie. Acordul asupra dreptului la participare efectivă a fost posibil tocmai din cauză că el era văzut ca o alternativă şi nu un vehicul pentru autoguvernarea minorităţilor. Este de aceea probabil ca interpretarea participării efective să rămînă cantonată în nivelul nediscriminării şi reprezentării echitabile – adică, în nivelul care nu abordează sursele reale ale conflictului etnic.

Există o potenţială excepţie la această generalizare. Organizaţiile europene ar putea adopta o interpretare maximalistă a participării efective în cazurile în care există deja forme de împărţire a puterii. Este larg recunoscut faptul că încercările statelor de a desfiinţa forme preexistente de autonomie a minorităţilor sînt reţeta sigură a dezastrului (de pildă, Kosovo, Nagorno-Karabakh, Osetia etc). Organizaţiile europene ar dori de aceea să găsească o bază în dreptul internaţional pentru a împiedica statele să revoce forme preexistente de autonomie a minorităţilor. Norma participării efective este un candidat plauzibil: încercările de revocare a unor regimuri preexistente de autonomie poate fi percepută ca o încercare deliberată de a lipsi de putere minorităţile şi, ca atare, un refuz al dreptului lor la participare efectivă.

Această idee, că participarea efectivă protejează formele preexistente de autonomie şi de împărţire a puterii a fost dezvoltată de unii comentatori⁴¹ şi a fost implicit invocată de însăşi OSCE atunci cînd şi-a justificat recomandarea autonomiei teritoriale şi consociaţionalismului în ţări ca Georgia şi Moldova. Am spus mai devreme că aceste recomandări de împărţire a puterii au fost generate mai degrabă de „linia de securitate” decît de vreo interpretare a normelor legale internaţionale. Însă organizaţiile occidentale au ţinut să arate că aceste recomandări nu se reduceau la a fi doar un caz de recompensare a minorităţilor beligerante şi că exista o bază normativă pentru recomandările lor. Aserţiunea că desfiinţarea formelor preexistente de împărţire a puterii erodează participarea efectivă, asigură o bază principială pentru recomandările lor.

Dificultatea constă, desigur, în a explica de ce doar formele preexistente de autonomie teritorială protejează participarea efectivă. Dacă autonomia teritorială este necesară pentru a se asigura participarea efectivă a abhazilor din Georgia sau a armenilor din Azerbaidjan, cum de nu este ea necesară pentru maghiarii din Slovacia sau albanezii din Macedonia? Dacă desfiinţarea autonomiei preexistente lipseşte minorităţile de putere, cum de minorităţile ale căror revendicări de autonomie nu au fost nicicînd acceptate nu sînt şi ele lipsite de putere? (Viceversa, dacă instituţiile de împărţire a puterii nu sînt necesare pentru a asigura participarea efectivă a maghiarilor din Slovacia, cum de sînt ele necesare pentru armenii din Nagorno-Karabakh sau ruşii din Crimeea?).

Pare să nu existe o bază principială pentru privilegierea minorităţilor care se întîmplă să fi cîştigat sau să-şi fi impus autonomia la un moment dat în trecut. Tratamentul diferenţial al revendicărilor de autonomie ale minorităţilor poate fi explicat numai ca o concesie faţă de realpolitik. Din punct de vedere al considerentelor de prudenţă, este pur şi simplu mult mai periculos să le iei autonomia preexistentă minorităţilor care au luptat în trecut pentru cîştigarea ei decît să refuzi să acorzi noi autonomii minorităţilor care nu au demonstrat voinţa de a folosi violenţa în urmărirea autonomiei.

Pe scurt, interpretările „participării efective” care privilegiază autonomia preexistentă suferă de acelaşi neajuns ca şi linia de securitate: adică, ele recompensează minorităţile beligerante şi penalizează minorităţile paşnice şi care respectă legea. Ca şi linia de securitate, abordarea „participării efective”, în chipul în care este ea dezvoltată în prezent, este calibrată astfel încît să corespundă potenţialului de ameninţare a părţilor aflate în conflict. Minorităţile cu capacitatea şi voinţa de a destabiliza guverne şi regiuni pot obţine forme serioase de împărţire a puterii în numele participării efective; minorităţile care au renunţat la ameninţarea cu violenţa, nu.

Aceasta sugerează că abordarea participării efective mai degrabă perpetuează decît rezolvă problemele pe care le-am identificat în cazul celorlalte abordări. Dacă participarea efectivă este interpretată maximal, astfel încît să presupună împărţirea puterii, atunci ea este prea puternică pentru a fi acceptabilă pentru state şi este respinsă din aceeaşi cauză din care a fost respinsă abordarea autodeterminării interne. Dacă ea este interpretată minimal, astfel încît să cuprindă doar nediscriminarea şi reprezentarea echitabilă, atunci ea este prea slabă pentru a putea rezolva cu adevărat cazurile grave de conflicte etnice şi este ineficientă din aceeaşi cauză din care este ineficientă abordarea dreptului la cultură. Iar dacă examinăm în ce fel ideea participării efective a fost invocată de fapt în cazurile de conflict, vedem că, asemeni liniei de securitate, ea este fundamentată pe politica forţei, nu pe principii generale.

Putem susţine acelaşi lucru pe o altă cale. Cînd vorbim de participare efectivă, trebuie să întrebăm „participare la ce anume”? Din punctul de vedere al majorităţii statelor postcomuniste, membrii minorităţilor naţionale ar trebui să poată participa efectiv în instituţiile unui stat-naţiune unitar, cu o singură limbă oficială. Din punctul de vedere al multor organizaţii minoritare, membrii minorităţilor naţionale ar trebui să poată participa efectiv în instituţiile unui stat federal sau consociaţional multilingv şi multinaţional. Aceste concepţii diferite despre natura statului generează concepţii foarte diferite despre ce anume presupune participarea efectivă în cadrul statului. Comentatorii scriu uneori, ca şi cum principiul participării efective ar putea fi invocat pentru a rezolva aceste conflicte dintre state şi minorităţi cu privire la natura statului, însă, de fapt, trebuie să rezolvăm în primul rînd chestiunea naturii statului înainte ca să putem măcar aplica principiul participării efective. Iar pînă în momentul de faţă, acest conflict fundamental cu privire la natura statului a fost soluţionat în Europa postcomunistă prin forţă, nu în virtutea principiilor. În cazurile în care minorităţile şi-au impus autonomia, participarea efectivă este interpretată ca sprijinind împărţirea federală şi/sau consociaţională a puterii în cadrul unui stat multinaţional şi multilingv. În cazurile în care minorităţile nu au recurs la forţă, participarea efectivă este interpretată ca presupunînd doar participarea nediscriminatorie şi reprezentarea echitabilă în cadrul unui stat unitar, monolingv.

Susţinătorii ideii participării efective sugerează că ea poate asigura o formulă principială pentru soluţionarea conflictelor profunde cu privire la natura statului. Îmi pare totuşi că ideea participării efective subînţelege că această chestiune a fost deja soluţionată, fiind de aceea fie prea tare (dacă subînţelege că statele au acceptat ideea autodeterminării interne în cadrul unui stat multinaţional), fie prea slabă (dacă subînţelege că minorităţile au acceptat ideea unui stat unitar şi monolingv).

În pofida acestor limitări, pare limpede că organizaţiile europene consideră în prezent ideea participării efective ca fiind cea mai promiţătoare cale pentru dezvoltarea în continuare a normelor internaţionale cu privire la drepturile minorităţilor. Aşadar, sîntem aproape siguri că vom vedea interpretări noi, şi poate mai de succes, apărînd în viitor.

6. Concluzie

Am argumentat că încercările de dezvoltare a unor norme internaţionale privind drepturile minorităţilor în Europa, din 1990 încoace, s-au lovit de o serie de dileme. Apelurile la dreptul la autodeterminare internă s-au dovedit prea controversate; apelurile la dreptul de a se bucura de cultura proprie s-au dovedit prea slabe; iar apelurile la dreptul la participarea efectivă s-au dovedit prea vagi pentru a souluţiona în mod real vreunul din conflictele din Europa postcomunistă care au generat apelul la „internaţionalizarea” chestiunilor minorităţilor.

Acesta nu este un lucru neapărat rău. După cum am remarcat mai devreme, impulsul iniţial de a dezvolta aceste norme l-a reprezentat o vedere nefundat de pesimistă despre probabilitatea violenţei etnice, în Europa postcomunistă. Dacă violenţa este puţin probabilă, atunci de ce nu am lăsa ţările să ajungă la propriile soluţii cu privire la chestiunile etnice în ritmul lor propriu? Pînă la urmă, ţările occidentale au avut nevoie de multe decenii pentru a găsi soluţiile actuale pentru minorităţile naţionale, iar unii ar argumenta că succesul acestor soluţii se datorează faptului că ele au fost rezultatul mai degrabă al negocierilor interne treptate decît al impunerii lor prin presiune externă.

De fapt, presiunea internaţională chiar a jucat un rol important şi benefic în mai multe cazuri occidentale, chiar dacă acest lucru este acum adesea uitat. De exemplu, acordul de autonomie pentru Insulele Åland a fost o soluţie hotărîtă din exterior sub egida Ligii Naţiunilor, şi care a funcţionat totuşi foarte bine. Aderarea în 1955 a Germaniei la NATO a fost condiţionată de elaborarea unui acord reciproc cu Danemarca privind drepturile minorităţilor, un acord care este considerat acum ca un model al felului în care ţările-mamă pot activa constructiv prin relaţii bilaterale pentru a ajuta minorităţile din statele învecinate. A existat o puternică presiune internaţională asupra Italiei să acorde autonomie Tirolului de Sud, în 1972, considerat astăzi un exemplu de compromis de succes. În toate aceste cazuri, un anumit grad de presiune internaţională a fost necesar pentru iniţierea acordului,⁴³ deşi aceste acorduri au devenit de acum viabile pe plan intern (şi, într-adevăr, au fost adesea întărite sau lărgite ca urmare a procedurilor interne).⁴⁴

Ar fi de aceea inexact să sugerăm că statele occidentale s-au îndreptat „natural” sau inevitabil spre reconcilierea justă cu minorităţile naţionale fără presiuni internaţionale. În realitate, o combinaţie de presiune internaţională şi/sau violenţă internă a fost prezentă la un moment dat sau altul, în majoritatea cazurilor occidentale de autonomie.⁴⁵ Dată fiind această istorie, pare naiv să se presupună că ţările din Europa Centrală şi de Est se vor îndrepta inevitabil şi paşnic în direcţia unor drepturi semnificative ale minorităţilor prin propriile lor procese democratice interne. Ca şi în Occident, o oarecare presiune extraparlamentară – fie că este presiune internaţională şi/sau violenţă internă – poate fi necesară ţărilor comuniste pentru a lua în considerare într-adevăr împărţirea federală sau consociaţională a puterii. Totuşi, obiectivul oricărei presiuni internaţionale ar trebui să fie acela de a începe un proces care să se autosusţină intern (şi, la modul ideal, să se amelioreze intern).

În acest sens, poate că comunitatea internaţională ar trebui să îşi limiteze rolul în Europa postcomunistă la a se asigura că există respectul minim pentru drepturile omului şi libertatea politică pentru a crea un spaţiu democratic în care statele şi minorităţile să ajungă împreună la propriile soluţii. Proeminenţa crescîndă a ideii „participării efective” reflectă poate convingerea că intervenţia occidentală ar trebui să îşi propună mai degrabă să creeze condiţiile pentru ca societăţile postcomuniste să elaboreze pe cont propriu drepturile minorităţilor prin deliberări paşnice şi democratice decît să caute să impună un set canonic de drepturi ale minorităţilor, definite la nivel internaţional.

Poate că aceasta este direcţia în care ne îndreptăm. Şi poate că aceasta este tot la ce ne putem aştepta în mod rezonabil. Încercările de a formula principii generale de drept internaţional pentru a soluţiona conflictele profunde referitoare la autonomie, împărţirea puterii şi drepturile lingvistice poate că sînt pur şi simplu nerealiste.⁴⁶ De-a lungul timpului, am putea spera şi aştepta ca statele postcomuniste să urmeze curentul occidental al statelor multilingve şi multinaţionale, însă este inutil şi poate contraproductiv să încercăm să forţăm acest proces prin codificarea şi impunerea unor norme internaţionale de drepturi importante ale minorităţilor.

Totuşi, dacă aceasta este într-adevăr direcţia în care ne îndreptăm, este important ca standardele minime cerute statelor postcomuniste să fie prezentate ca atare, ca standarde minime. O problemă serioasă cu care ne confruntăm în momentul de faţă este, sînt convins, faptul că mulţi actori consideră Convenţiacadru şi alte norme internaţionale nu ca pragul minim, începînd de la care ar trebui negociate intern drepturile minorităţilor, ci mai degrabă ca prag maxim, dincolo de care minorităţile nu trebuie să încerce să treacă.

Există în realitate un efort concertat al tuturor statelor postcomuniste de a prezenta Convenţia-cadru şi recomandările OSCE ca limitele în cadrul cărora poate avea loc mobilizarea legitimă a minorităţilor. Orice lider sau organizaţie a unei minorităţi care cere un lucru aflat dincolo de ceea ce prevăd aceste documente este imediat etichetat ca „radical”. Aceste standarde internaţionale minime nu sînt tratate ca precondiţiile necesare negocierii democratice a formelor de împărţire a puterii şi de autoguvernare potrivită fiecărei ţări, ci mai degrabă se consideră ca eliminînd necesitatea adoptării (sau chiar a dezbaterii), formelor de împărţire a puterii şi de autonomie. Cînd organizaţiile minorităţilor pun problema unor drepturi semnificative ale minorităţilor, statele postcomuniste răspund „îndeplinim toate standardele internaţionale”, ca şi cum acest lucru ar soluţiona din start chestiunea felului în care statele ar trebui să îşi trateze minorităţile. Pretenţia că „îndeplinim toate standardele internaţionale” a devenit de fapt o mantră în rîndul statelor postcomuniste, luînd locul oricărei dezbateri reale despre modul în care să se răspundă de fapt revendicărilor minorităţilor referitoare la puteri, drepturi şi statut.

Din păcate, am convingerea că comunitatea internaţională este adesea complice la acest efort de a trata normele internaţionale mai degrabă ca pe pragul maxim decît ca pe cel minim şi de a-i stigmatiza pe liderii minorităţilor care îndrăznesc să ceară tipul de drepturi reale ale minorităţilor, de care se bucură minorităţile naţionale mai mari din Occident.⁴⁷ Dacă se dovedeşte imposibilă codificarea drepturilor reale ale minorităţilor în dreptul internaţional, trebuie ca măcar să facem limpede faptul că sărăcăcioasele prevederi codificate în prezent în instrumentele europene constituie punctul de pornire pentru dezbaterea democratică, nu cel de sosire.

Note:

1.  Vezi Gaetano Pentassuglia, The EU and the Protection of Minorities: The Case of Eastern Europe, în European Journal of International Law 12/1 (2001): 3-38; Pentassuglia, Minorities in International Law (Strasbourg: Council of Europe Publishing, 2003); Minority Rights Group, The Framework Convention for the Protection of National Minorities: A Guide (London: Minority Rights Group, 1999).

2.  John Packer, The OSCE and international guarantees of local self-government, în Local Self-Government, Territorial Integrity, and protection of minorities (Strasbourg: European Commission for Democracy Through Law, Council of Europe Publishing, 1996), pp. 250-72; Packer, Making International Law Matter in Preventing Ethnic Conflicts, în New York University Journal of International Law and Politics 32/3 (2000): 715-24; Jonathan Cohen, Conflict Prevention Instruments in the Organization for Security and Cooperation in Europe (The Hague: Netherlands Institute of International Relations, 1998); Gudmundur Alfredsson and Danilo Turk, International Mechanisms for the Monitoring and Protection of Minority Rights: Their Advantages, Disadvantages and Interrelationships, în Arie Bloed (ed.), Monitoring Human Rights in Europe: Comparing International Procedures and Mechanisms (Norwell: Kluwer, 1993), pp. 169-86; Kinga Gal, Bilateral Agreements in Central and Eastern Europe: A New Inter-State Framework for Minority Protection (Flensburg: European Centre for Minority Issues, Working Paper #4, 1999); Rob Zaagman, Conflict Prevention in the Baltic States: The OSCE High Commissioner on National Minorities in Estonia, Latvia and Lithuania (Flensburg: ECMI Monograph #1, European Centre for Minority Issues, 1999); Arie Bloed and P. Van Dijk (editori) Protection of Minority Rights Through Bilateral Treaties (The Hague: Kluwer, 1999).

3. UE a creat, într-adevăr, Centrul European de Monitorizare a Rasismului şi Xenofobiei în 1997, însă acesta se concentra cu precădere asupra grupurilor de imigranţi (iar nu asupra minorităţilor naţionale), şi mai cu seamă asupra statelor-membre din Occident, iar nu din Europa postcomunistă.

4. Citat în Adam Burgess, Critical Reflections on the Return of National Minority Rights to East/West European Affairs, în Karl Cordell (ed.), Ethnicity and Democratisation in the New Europe (London: Routledge, 1999), pp. 49-60.

5. Cazul Greciei a constituit probabil un avertisment în acest sens. Grecia are trăsăturile convenţionale ale unei democraţii liberale cu o economie de piaţă şi ar părea, ca atare, compatibilă cu UE. În realitate însă, majoritatea ţărilor occidentale europene sînt exasperate de modul în care cultura politică adesea neliberală şi xenofobă a Greciei a periclitat diferite proiecte ale Uniunii şi nici o ţară a UE nu a vrut să accepte aderarea unei duzini de ţări care ar acţiona în acelaşi chip. Palmaresul deficient al Greciei în ce priveşte drepturile minorităţilor este considerat adesea un simbol sau un idicator al culturii sale politice generale.

6. Rachel Brett, The Human Dimension of the CSCE and the CSCE Response to Minorities, în M.R. Lucas (ed.), The CSCE in the 1990s: Constructing European Security and Cooperation (Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 1993), pp.157-8. Pentru o discuţie detaliată a felului în care diferite ţări încearcă să nege existenţa minorităţilor, vezi Panayote Elias Dimitras, Recognition of Minorities in Europe: Protecting Rights and Dignity (London: Minority Rights Group, 2004).

7. David Chandler, The OSCE and the internationalisation of national minority rights, în Karl Cordell (ed.), Ethnicity and Democratisation in the New Europe (London: Routledge, 1999), p. 66.

8. Vezi Michael Burns, Disturbed Spirits: Minority Rights and the New World Orders, 1919 and the 1990s, în S.F. Wells and P Bailey-Smith (editori), New European Orders: 1919 and 1991, (Washington: Woodrow Wilson Center Press, 1996); Mark Cornwall, Minority Rights and Wrongs in Eastern Europe in the Twentieth Century, The Historian Vol. 50 (1996): 16-20; Alan Sharp, The Genie That Would Not Go Back Into the Bottle: National Self-Determination and the Legacy of the First World War and the Peace Settlement, în S. Dunn and T.G Fraser (editori), Europe and Ethnicity: The First World War and Contemporary Ethnic Conflict (London: Routledge, 1996).

9. Articolul 1: „Toate popoarele au dreptul la autodeterminare. În virtutea acestui drept, ele îşi hotărăsc liber statutul politic şi îşi urmăresc liber dezvoltarea economică, socială şi culturală”.

Articolul 27: „În statele în care există minorităţi etnice, religioase sau lingvistice, persoanelor aparţinînd acestor minorităţi nu li se va refuza dreptul, în comun cu alţi membri ai grupului lor, de a se bucura de cultura proprie, de a profesa şi practica religia proprie sau de a-şi folosi limba proprie”.

10.Pentru o dezvoltare mai amănunţită a felului în care principiile tradiţionale privind drepturile omului nu reuşesc să protejeze minorităţile naţionale de nedreptăţi grave, vezi volumul meu Politics in the Vernacular: Nationalism, Multiculturalism and Citizenship (Oxford: Oxford University Press, 2001), cap. 4. Deciziile CSCE de la Helsinki afirmau că statele „se vor abţine de la dislocarea persoanelor în scopul schimbării compoziţiei etnice a zonelor din cadrul teritoriului lor şi vor condamna toate încercările de dislocare cu forţa sau cu ameninţarea cu forţa” (Deciziile de la Helsinki 1992: VI 23 şi 27). Totuşi, interzicerea strămutării populaţiei (de pildă, purificarea etnică) nu împiedică politici de strămutare duse deliberat de către stat – de pildă, oferirea de stimulente financiare (precum loturi de pămînt gratuite sau taxe mai mici) persoanelor care se mută în ţinutul de baştină al unei minorităţi.

11.Mă concentrez aici asupra grupurilor care demonstrează dorinţa de autonomie teritorială, aşa cum se reflectă aceasta, de pildă, în nivele constant ridicate de sprijinire a politicienilor sau partidelor politice care duc o campanie pentru autonomia teritorială. Le putem numi pe acestea minorităţi naţionale „mobilizate”, întrucît membrii lor au demonstrat un sprijin constant pentru obiectivele tipic naţionaliste ale autonomiei şi drepturilor lingvistice oficiale. Apariţia unor asemenea minorităţi naţionale mobilizate este desigur rezultatul contestării politice. Minorităţile naţionale nu intră în lume cu o conştiinţă naţionalistă deplin formată: ele sînt construite de întreprinzători etnici şi elite etnice care caută să convingă suficienţi membri că are rost să se mobilizeze politic, ca minoritate naţională, pentru obiective naţionale. Acestea sînt cazurile în care aceste încercări de a genera o conştiinţă naţionalistă în rîndul membrilor unei comunităţi au eşuat. Un caz din Europa de Vest îl reprezintă frizii din Olanda. Din punct de vedere istoric, ei au tot atîta îndreptăţire de a fi o „naţiune” distinctă, ca orice grup etnonaţional din Europa. Totuşi, încercările elitelor frize de a convinge persoanele cu descendenţă friză sau persoanele care trăiesc în Frieslandul istoric că ar trebui să sprijine obiectivele politice naţionaliste, au eşuat în mod repetat. Acest fapt este desigur pe deplin acceptabil dintr-un punct de vedere liberal. Minorităţile naţionale pot avea dreptul de a se mobiliza pentru autonomia teritorială, însă cu siguranţă nu au datoria de a o face. Dacă sînt sau nu avansate pretenţii de autonomie teritorială este un lucru ce trebuie hotărît de dorinţele membrilor grupului, aşa cum se conturează şi sînt exprimate prin dezbaterea şi contestarea democratică liberă. Preocuparea mea aici este modul în care statele europene tratează grupurile care au demonstrat o dorinţă de autonomie teritorială – adică, în care liderii politici naţionalişti au reuşit într-o dezbatere liberă şi democratică să cîştige sprijinul majorităţii membrilor unui grup. Nu presupun că asemenea construcţii naţionaliste vor reuşi sau ar trebui să reuşească. Succesul lor trebuie explicat, iar nu pur şi simplu socotit ca un dat, aşa după cum eşecul naţionaliştilor din Friesland trebuie mai degrabă explicat decît socotit oarecum normal sau firesc. Proiectul meu în studiul de faţă nu este să explic succesul sau eşecul unor acţiuni anume de construcţie naţionalistă, ci mai degrabă să explic modul în care statele ar trebui să reacţioneze la cazurile de mobilizare reuşită, în care membrii grupurilor minoritare naţionale au arătat în mod constant nivele ridicate de sprijinire a obiectivelor naţionaliste. Acestea sînt cazurile care constituie „problema” la care organizaţiile europene căutau o soluţie prin adoptarea de norme internaţionale de drepturi ale minorităţilor.

12.Pentru o apărare a acestei afirmaţii, vezi studiul meu, Justice and Security in the Accommodation of Minority Nationalism, în Alain Dieckhoff (ed.), The Politics of Belonging: Nationalism, Liberalism and Pluralism (New York: Lexington, 2004), pp.127-54.

13.S. James Anaya, Indigenous Peoples in International Law (Oxford: Oxford University Press, 1996).

14. Într-adevăr, cel mai influent comentator pe marginea dreptului internaţional cu privire la drepturile băştinaşilor acceptă că şi alte grupuri naţionale ar trebui să aibă posibilitatea de a revendica drepturi de autodeterminare internă (Anaya, Indigenous Peoples). Pentru o discuţie detaliată pe marginea similitudinilor şi diferenţelor dintre popoarele băştinaşe şi minorităţile naţionale, vezi volumul meu Politics in the Vernacular, cap. 6. Merită remarcat faptul că organizaţii care reprezintă o minoritate naţională din Europa de Est – adică, tătarii din Crimeea – s-au autodefinit explicit ca „popor băştinaş” pentru a putea apela la prevederile dreptului internaţional.

15. Hague Recommendations on Education Rights of National Minorities (1996); Oslo Recommendations on Linguistic Rights of National Minorities (1998); Lund Recommendations on Effective Participation of National Minorities (1999).

16. European Commission for Democracy through Law, Opinion of the Venice Commission on the Interpretation of Article 11 of the draft protocol to the European Convention on Human Rights appended to Recommendation 1201 (Strasbourg: Council of Europe, 1996).

17. Claus Offe, „«Homogeneity» and Constitutional Democracy: Coping with Identity Conflicts with Group Rights”, Journal of Political Philosophy 6/2 (1998): 113-41; Offe, „Political Liberalism, Group Rights and the Politics of Fear and Trust”, Studies in East European Thought 53 (2001): 167-82.

18. Contest afirmaţia lui Offe potrivit căreia escaladarea şi proliferarea sînt pericole inerente ale autonomiei teritoriale – în The Impact of Group Rights on Fear and Trust: A Response to Offe, Hagar: International Social Science Review 3/1 (2002): 19-36.

19. Acesta este unul din factorii care contribuie la „securizarea” generală a relaţiilor statminoritate în Europa postcomunistă (detaliat în volumul Justice and Security). Este interesant de remarcat că, chiar şi atunci cînd minorităţile naţionale din Occident sînt legate prin etnicitate cu un stat vecin, ele nu iscă astăzi temeri legate de neloialitate sau securitate. Francezii din Elveţia sau Belgia nu sînt percepuţi ca o a cincea coloană pentru Franţa; flamanzii nu sînt percepuţi ca o a cincea coloană pentru Olanda. Chiar şi germanii din Belgia, care au colaborat istoric la agresiunea Germaniei împotriva Belgiei, nu mai sînt percepuţi astfel. Aceasta stă mărturie extraordinarului succes al UE şi NATO în „desecurizarea” relaţiilor etnice din Europa de Vest.

20. Acest lucru este valabil mai ales în cazul ţărilor influenţate de tradiţia iacobină precum România sau Turcia.

21. Max van der Stoel, Peace and Stability through Human and Minority Rights: Speeches by the OSCE High Commissioner on National Minorities (Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 1999), p. 111.

22. Chandler, OSCE, pp. 66-68; Stuart Ford, OSCE National Minority Rights in the United States: The Limits of Conflict Resolution, Suffolk Transnational Law Review 23/1 (1999): p. 49.

23. O abordare similară era în curs la ONU. Declaraţia ONU din 1992 cu privire la drepturile persoanelor aparţinînd minorităţilor naţionale sau etnice, religioase şi lingvistice a fost, în chip asemănător, o încercare de a extinde şi consolida Articolul 27.

24. Steven Wheatley, Minority Rights and Political Accommodation in the «New» Europe, European Law Review, Vol. 22 Supplement (1997), p. 40. Bunăoară, în vreme ce aceste norme dau adesea minorităţilor posibilitatea de a depune documente la autorităţile publice în propria limbă, ele nu cer ca răspunsul primit să fie tot în limba proprie.

25. Ţările postcomuniste consideră că ele sînt mult mai îndeaproape monitorizate în ce privseşte respectarea acestor norme decît sînt ţări occidentale, precum Franţa sau Grecia, şi că sînt crititicate pentru practici care trec neobservate în Occident (Steven Ratner, Does International Law Matter in Preventing Ethnic Conflicts?, în New York University Journal of International Law and Politics 32/3 (2000): 591-698; Cohen, Conflict Prevention.

26. Am preluat sintagma de la Ina Druviete (Linguistic Human Rights in the Baltic States, în International Journal of the Sociology of Language 127 (1997): 161-85), chiar dacă ea descria atitudinea Uniunii Sovietice faţă de limbile minoritare.

27. O posibilă excepţie la această generalizare o reprezintă romii. Unii comentatori fac speculaţii potrivit cărora chestiunile referitoare la romi ar putea deveni surse de violenţă şi instabilitate, chiar dacă romii nu şi-au manifestat interesul faţă de autonomia teritorială sau faţă de crearea unor instituţii publice proprii separate. Organizaţiile europene dedică de aceea mult timp şi efort în examinarea politicilor statelor faţă de romi. Totuşi, normele actuale ale CCPMN/ OSCE nu au fost gîndite pentru a aborda situaţia romilor. Într-adevăr, OSCE recomanda de curînd adoptarea unei Carte separate a drepturilor romani.

28. Nu există o cauză conceptuală sau filosofică pentru a nu se putea interpreta dreptul de a se bucura de cultura proprie într-o manieră mai tare, care să susţină revendicările de autonomie sau de statut de limbă oficială. Tocmai acest lucru l-au făcut diferiţi teoreticieni politici „naţionalişti liberali” în scrierile lor. Ideea dreptului la cultură este invocată de scriitori ca Yael Tamir şi Joseph Raz, ca bază a apărării dreptului la autodeterminarea naţională (Yael Tamir, Liberal Nationalism (Princeton: Princeton University Press, 1993); Avishai Margalit and Joseph Raz, National Self-Determination, în Journal of Philosophy 87/9 (1990): 439-61). Însă vorbind din punct de vedere politic, nu există nici o şansă ca o asemenea interpretare „naţionalistă” a dreptului la cultură să fie adoptată în dreptul internaţional. După cum am văzut, întreaga idee care se află la baza dreptului – din Articolul 27 – de a se bucura de cultura proprie a fost aceea de a oferi o alternativă la dreptul – din Articolul 1 – la autodeterminare naţională.

29.  Să ne amintim că, înainte de 1989, UE a permis în mod tacit Greciei să îşi persecute minorităţile şi că NATO, la rîndu-i, a permis Turciei să îşi persecute minorităţile (Judy Batt şi J. Amato, Minority Rights and EU Enlargement to the East (Florence: European University Institute, RSC Policy Paper #98/5, 1998).

30. În vreme ce guvernele occidentale deliberau dacă să intervină sau nu în Kosovo, un editorialist american a lansat o formulă devenită apoi faimoasă: „daţi o şansă războiului”. Războiul e un lucru rău, însă este important pentru ambele părţi să înveţe din proprie experienţă că nu pot învinge partea adversă şi să accepte astfel necesitatea de a se aşeza la masa negocierilor pentru a ajunge la un compromis. O versiune mai modestă a aceleiaşi idei este apărată de Adam Burgess. El susţine că ar trebui să „dăm o şansă asimilării” (Burgess, Critical Reflections). S-ar putea ca politicile asimilaţioniste din Europa postcomunistă să fie neplăcute şi s-ar putea ca ele să eşueze, însă este important pentru state (şi grupuri dominante) să îşi afle limitele capacităţilor lor precum şi puterea rezistenţei minorităţilor şi astfel să accepte necesitatea de a ajunge la o înţelegere cu minorităţile lor.

31. Martin Estebanez, The High Commissioner on National Minorities: Development of the Mandate, în Michael Bothe et al (editori), The OSCE in the Maintenance of Peace and Security, (The Hague:Kluwer, 1997): 123-65; Van der Stoel, Peace and Stability.

32. Pentru o discuţie mai detaliată a acestor două linii, vezi Will Kymlicka şi Magda Opalski, Can Liberal Pluralism Be Exported? Western Political Theory and Ethnic Relations in Eastern Europe (Oxford: Oxford University Press, 2001), pp. 369-86.

33. Chandler, „OSCE”, p. 68. Cf „Minorităţile nu ar trebui să fie confruntate cu situaţia în care comunitatea internaţională are în vedere interesele lor numai în caz de conflict. O astfel de abordare s-ar putea cu uşurinţă răzbuna şi ar putea genera mai multe conflicte decît rezolvă. O abordare obiectivă, imparţială şi nediscriminatoare faţă de minorităţi, care să implice aplicarea standardelor referitoare la toate minorităţile, trebuie să rămînă o parte importantă” (Alfredsson and Turk, International Mechanisms, pp. 176-7).

34. Zaagman, Conflict Prevention, p. 253 nota 84.

35. În toate aceste cazuri, cu excepţia Crimeii, minoritatea a preluat puterea prin insurecţie armată. În cazul Crimeii, statul ucrainean abia exista pe teritoriul respectiv, şi astfel ruşii nu au trebuit să pună mîna pe arme pentru a răsturna structura de stat existentă. Ei au ţinut pur şi simplu un referendum (ilegal) cu privire la autonomie, iar apoi au început să se guverneze ei înşişi.

36. Van der Stoel, Peace and Stability, p. 26; Packer, Autonomy within the OSCE: The Case of Crimea, în Markku Suksi (ed.) Autonomy: Applications and Implications (The Hague: Kluwer, 1998), pp. 295-316.

37. Van der Stoel, Peace and Stability, p. 25.

38. „Statele participante vor respecta dreptul persoanelor aparţinînd minorităţilor naţionale de participare efectivă la treburile publice, inclusiv de participare la treburile care privesc protecţia şi promovarea identităţii minorităţilor respective” (Declaraţia OSCE de la Copenhaga, 1990, Articolul 35). „Părţile vor crea condiţiile necesare pentru participarea efectivă a persoanelor aparţinînd minorităţilor naţionale la viaţa culturală, socială şi economică şi la treburile publice, mai cu seamă la cele care se răsfrîng asupra lor” (CCPMN, 1995, Articolul 15).

39. Walter Kemp, Applying the Nationality Principle: Handle with Care, în Journal on Ethnopolitics and Minority Issues in Europe, Issue 4, 2002.

40. Minority Rights Group, World Report on Minorities (London: Minority Rights Group, 1997), p.157.

41. Annelies Verstichel susţine că comisia consultativă care examinează conformitatea cu CCPMN a adoptat implicit o clauză de neretrocesiune cu privire la autonomie (Elaborating a Catalogue of Best Practices of Effective Participation of National Minorities, în European Year- book of Minorities Issues 2002/3). În acelaşi chip, Sian Lewis-Anthony susţine că jurisprudenţa referitoare la Articolul 3 al Primului Protocol al Cartei europene cu privire la drepturile omului poate fi extrapolată pentru a proteja formele existente de autonomie (Autonomy and the Council of Europe – With Special Reference to the Application of Article 3 of the First Protocol of the European Convention on Human Rights, în Markku Suksi (ed.), Autonomy: Applications and Implications (The Hague: Kluwer, 1998, pp. 317-42). La un nivel mai filosofic, Allen Buchanan susţinea că ar trebui să existe protecţie internaţională pentru formele existente de autonomie teritorială, însă neagă că ar trebui să existe norme care să susţină revendicările de autonomie teritorială ale grupurilor care nu o au încă (Justice, Legitimacy and Self-Determination, Oxford: Oxford University Press, 2004).

42. Pentru o viziune mai optimistă a potenţialului dreptului la participare efectivă de a depăşi acest impas, vezi Verstichel, Elaborating a Catalogue; şi raportul lui Marc Weller pregătit pentru conferinţa Filling the Frame: 5th Anniversary of the entry into force of the Framework Convention for the Protection of National Minorities (Strasbourg, Council of Europe, 30-31 October 2003).

43. Din contră, o serie de comentatori susţin că unele din conflictele mai dificile din Occident, precum Irlanda de Nord şi Cipru, nu pot fi soluţionate prin proceduri şi negocieri exclusiv interne şi că comunitatea internaţională trebuie să joace un rol mai activ. Vezi eseurile din Michael Keating şi John McGarry (editori), Minority Nationalism and the Changing International Order (Oxford: Oxford University Press, 2001).

44. Pentru o discuţie a unora din factorii care au contribuit ca aceste înţelegeri să capete susţinere şi durabilitate pe plan intern, vezi studiul meu Canadian Multiculturalism in Historical and Comparative Perspective, în Constitutional Forum 13/1 (2003): 1-8.

45. Rolul violenţei este evident în Irlanda de Nord, Ţara Bascilor, Cipru şi Corsica, însă au existat acte de violenţă de nivel mai scăzut şi în Quebec şi Tirolul de Sud (de pildă, instalarea de „bombe” pe proprietăţi ale statului, precum cutiile poştale şi stîlpii de electricitate). Faptul de a şti că unii membri ai minorităţii erau dispuşi să apeleze la violenţă, fără îndoială a fost în măsură să reţină atenţia statului. În cuvintele lui Deets, „În Europa, autonomia a rezultat din contexte istorice şi politice şi sînt cu mult mai uşor de discutat calculele politice şi dorinţa de a calma campaniile de instalare de bombe care au dus la decizii de autonomie decît să se indice o acceptare clară a principiilor justiţiei pentru minorităţi” (Liberal Pluralism: Does the West Have Any to Export?, în Journal on Ethnopolitics and Minority Issues in Europe, Issue 4, 2002).

46.  Totuşi, cazul popoarelor băştinaşe arată ce anume poate fi obţinut în aceste chestiuni prin dreptul internaţional în cazurile în care există voinţa politică.

47.  Sau aşa susţin în Can Liberal Pluralism be Exported?.

Traducere de Doina Baci

*

Will KYMLICKA, cercetător coordonator al Departamentului de Filosofie Politică din cadrul Queen’s University din Kingston, Canada. Autor al volumelor Liberalism, Community, and Culture (1989); Contemporary Political Philosophy (1990), Multicultural Citizenship (1995), căruia i s-a conferit Premiul Macpherson de către Asociaţia Canadiană de ştiinţe Politice şi Premiul Bunche de către Asociaţia Americană de ştiinţe Politice, Finding Our Way: Rethinking Ethnocultural Relations in Canada (1998) şi Politics in the Vernacular: Nationalism, Multiculturalism and Citizenship (2001); editor al volumelor Justice in Political Philosophy (1992) şi The Rights of Minority Cultures (OUP, 1995); coeditor al Ethnicity and Group Rights (1997), Citizenship in Diverse Societies (OUP, 2000), Alternative Conceptions of Civil Society (2001), Can Liberal Pluralism Be Exported? (2001) şi Language Rights and Political Theory (2003).

Will Kymlicka, National Minorities in Post-Communist Europe: The Role of International Norms and European Integration, studiu publicat cu permisiunea autorului.