Autonomia regiunilor în concepţia Consiliului Europei şi în legislaţia României

István Haller

 

Cadrul constituţional românesc al autonomiei locale

Conform Constituţiei, România este un stat „unitar şi indivizibil” (art. 1 alin. 1), cu teritoriul organizat, „sub aspect administrativ, în comune, oraşe şi judeţe” (art. 3 alin. 3). „Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale şi pe cel al descentralizării serviciilor publice” (art. 119), existînd în acest sens:

a) consilii locale şi primari aleşi, „ca autorităţi administrative autonome”, care „rezolvă treburile publice din comune şi din oraşe” (art. 120 alin. 2);

b) consilii judeţene alese „pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean” (art. 121 alin. 1);

c) prefect numit de Guvern, ca „reprezentantul Guvernului pe plan local”, care „conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale” (art. 122 alin. 2), cu dreptul de a ataca „în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal” (art. 122 alin. 4).

Privind bugetele, impozitele şi taxele locale, Constituţia face trimitere la legislaţia care stabileşte limitele şi condiţiile lor (art. 137 alin. 4 şi art. 138 alin. 2).

Astfel Constituţia defineşte următoarea arhitectură a administraţiei publice locale: există două structuri alese, una la nivelul comunităţilor (comune, oraşe) şi una la nivelul judeţelor, iar o structură numită de Guvern la nivelul judeţelor, le supraveghează pe primele două. Nu se specifică nici acceptul, dar nici interdicţia formării altor structuri, grupări — fie în mod spontan, fie prin recunoaşterea unui statut oficial — la nivelul localităţilor sau/şi cel al judeţelor.¹

Autonomia în Legea administraţiei publice locale

Legea administraţiei publice locale² enunţă în primul articol autonomia administraţiei publice:

„Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiează pe principiile autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale şi consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit.

Autonomia priveşte atît organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, cît şi gestionarea, sub propria responsabilitate, a intereselor colectivităţilor pe care le reprezintă.

Aplicarea principiilor enunţate nu poate aduce atingere caracterului de stat naţional unitar al României.”

Unităţile administrativ-teritoriale sînt comunele, oraşele şi judeţele (art. 2), care au personalitate juridică (art. 4), iar autorităţile administraţiei publice „prin care se realizează autonomia locală” sînt consiliile locale — „ca autorităţi deliberative” — şi primarii — „ca autorităţi executive” (art. 5). În fiecare judeţ se alege un consiliu judeţean „care coordonează activitatea consiliilor locale” (art. 7), dar „în relaţiile dintre administraţia publică locală şi cea judeţeană nu există raporturi de subordonare” (art. 8). Prefectul, ca „reprezentantul Guvernului”, „coordonează şi supraveghează serviciile publice ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei centrale organizate în unităţile administrativ-teritoriale” (art. 11), totodată, el „poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, actele autorităţilor administraţiei publice locale, în cazul în care consideră că acestea sînt ilegale. Actul atacat este suspendat de drept.” (art. 12).

În acest prim capitol al legii — Dispoziţii generale — se poate observa o gravă  contradicţie care reflectă fie o incoerenţă, fie o duplicitate a legislatorului. Se recunoaşte principiul autonomiei locale, dar acest principiu nu poate afecta caracterul „naţional unitar” al României. Astfel autonomia poate fi invocată  în funcţie de o interpretare politică, şi nu una juridică.³ Consiliile locale nu sînt subordonate celor judeţene, dar activitatea lor este „coordonată” de acestea din urmă, în funcţie de interesele judeţelor.⁴ Deşi legea, într-o formulare similară celei din Constituţie, acordă prefecţilor dreptul de a supraveghea doar serviciile publice ale ministerelor şi administraţiei centrale, această supraveghere se extinde şi asupra autorităţilor administraţiei publice locale, aceştia avînd dreptul de a ataca în contencios administrativ actele lor, suspendînd şi întîrziind efectul acestora.

Mult disputata Ordonanţă de urgenţă pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale⁵ oferă o mai largă autonomie administraţiei publice locale.

Ordonanţa introduce un nou alineat la art. 1: „Autorităţile administraţiei publice centrale nu intervin în domeniile care nu ţin de competenţa lor exclusivă, decît dacă şi în măsura în care obiectivele acţiunii nu pot fi realizate de autorităţile administraţiei locale datorită dimensiunilor sau efectelor pe care ar urma să le producă.” Mai mult, „prefectul răspunde, conform legii, la cererea autorităţilor administraţiei publice locale, în cazul în care instanţa de contencios administrativ stabileşte că actul acestora a fost atacat în mod abuziv sau cu rea-credinţă” (art. 12 alin. 3). Aceaste completări aduse legii sînt menite să elimine intervenţiile nejustificate ale prefectului în exercitarea autonomiei locale.

Prin ordonanţă se elimină şi o serie de formulări vagi, improprii. Spre exemplu, conform legii, comunele, oraşele şi judeţele „au deplină capacitate, posedă un patrimoniu şi au iniţiativă în tot ce priveşte administrarea intereselor publice locale” (art. 4, s.n.), dar prin ordonanţă „ele au patrimoniu, un buget propriu şi hotărăsc în tot ceea ce priveşte administrarea intereselor publice locale” (s.n.).

Un alt element important al ordonanţei este recunoaşterea specificului etnic al unor regiuni, unde, conform prevederilor tratatelor internaţionale în domeniu, limba maternă a minorităţilor naţionale trebuie să fie folosită în comunicarea dintre cetăţeni şi autoritatea publică locală.

Reglementările legale în contextul Cartei europene a autonomiei locale

Carta europeană a autonomiei locale defineşte în art. 3 conceptul autonomiei locale ca fiind „dreptul şi capacitatea efectivă ale administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona [...] o parte importantă a treburilor publice” (s.n.).

Articolele 5-11 prevăd drepturile administraţiei publice locale: protecţia limitelor teritoriale (art. 5), formarea unei structuri administrative interne conform nevoilor specifice (art. 6), exercitarea liberă şi recompensată a mandatului de ales local (art. 7), limitarea controlului administrativ al activităţii autorităţilor administraţiei publice locale (art. 8), accesul la resurse financiare (art. 9), asocierea liberă a autorităţilor (art. 10), dreptul de a se adresa instanţelor judecătoreşti în scopul asigurării respectului principiilor de autonomie (art. 11).

Prin Legea 199/1997⁶, România a ratificat⁷ Carta europeană a autonomiei locale, cu următoarele specificări: se ratifică documentul „cu excepţia art. 7 paragraful 2” (art. 1) şi „România declară că prin noţiunea autoritate regională, prevăzută la art. 4 paragrafele 4 şi 5 din Carta europeană, se înţelege, potrivit legislaţiei sale în vigoare, autoritate judeţeană a administraţiei publice locale”.

Excepţia ridicată face imposibilă recompensarea materială a consilierilor,⁸ iar prin lege, noţiunea de regiune este echivalată cu cea de judeţ.⁹

Legea de ratificare a Cartei a fost urmată, după scurt timp, de Hotărîrea Guvernamentală nr. 761/1997¹⁰, al cărei articol unic stabileşte: „Departamentul Administraţie Publică Locală va îndeplini atribuţiile privind promovarea politicii de dezvoltare regională, pînă la adoptarea legii privind dezvoltarea regională în România, care va stabili cadrul instituţional, principiile, obiectivele şi instrumentele specifice politicii de dezvoltare regională în România.”

Legea privind dezvoltarea regională în România¹¹ înţelege prin regiuni de dezvoltare structuri formate din mai multe judeţe¹², şi consideră că aceste regiuni „nu sînt unităţi administrativ-teritoriale şi nu au personalitate juridică” (art. 4 alin. 2). În acest context, Carta europeană a autonomiei locale nu este aplicabilă acestor regiuni (Legea 199/1997 punînd sub semnul egalităţii regiunile — al căror statut este reglementat de Cartă — şi judeţele). Deşi regiunea de dezvoltare nu este unitate administrativ-teritorială şi nu are personalitate juridică (ceea ce are, la fel, efecte negative asupra aplicabilităţii Cartei), din considerente funcţionale, ea are nevoie de structuri regionale, cum este Consiliul pentru dezvoltare regională, „ca organ deliberativ” (art. 6 alin. 1), Agenţiile pentru dezvoltare regională, ca „organisme neguvernamentale¹³, nonprofit, de utilitate publică, cu personalitate juridică” (art. 7 alin 2). Aceste structuri regionale sînt subordonate structurilor naţionale: Consiliului Naţional pentru Dezvoltare Regională şi Agenţiei Naţionale pentru Dezvoltare Regională. Această ierarhizare a structurii, în mod evident, este contrară spiritului Cartei europene a autonomiei locale. În ce mod se va reuşi, în aceste condiţii, să se atingă obiectivele politicii de dezvoltare regională (prevăzute la art. 2 al Legii nr. 151), rămîne de văzut.

Legea privind dezvoltarea regională în România prin art. 16, a dat naştere unui alt act legislativ: Ordonanţa de urgenţă privind regimul zonelor defavorizate¹³. Ordonanţa defineşte zona defavorizată ca o arie geografică „strict delimitată teritorial” (art. 1). Cum cartierul unui oraş este delimitat teritorial la fel ca şi, spre exemplu, Valea Jiului, zona defavorizată poate fi o structură mai mică decît localitatea, dar şi mai mare ca judeţul. Ea trebuie însă să facă parte dintr-o regiune de dezvoltare (art. 2).

Concluzii

Conform legislaţiei în vigoare, în România structura administrativă are două nivele: cel al localităţilor şi cel al judeţelor. Nici regiunilor — care reunesc mai multe judeţe —, nici zonelor defavorizate — care pot fi anumite părţi din structurile administrative — nu le sînt impuse aplicarea prevederilor Cartei europene a autonomiei locale, în sens strict juridic, deoarece ele nu au personalitate juridică; totodată, prin modul în care Carta a fost ratificată de România, ea se aplică doar autorităţilor locale şi celor judeţene.

Totuşi, în ce măsură respectă Legea privind dezvoltarea regională în România principiile Cartei europene a autonomiei locale? Tabelul de mai jos compară prevederile celor două documente:

Se observă trei mari diferenţe de principiu între cele două documente:

a) autonomia regiunilor nu este protejată faţă de autorităţile administrative centrale;

b) populaţia nu este consultată în stabilirea limitelor teritoriale şi în modificarea lor;

c) întreaga structură administrativă este definită de o serie de acte juridice, stabilirea acestei structuri nu revine regiunii.

Aceste trei diferenţe majore arată că, deşi Legea 151/1998 se referă la dezvoltarea regională, legiuitorii nu au reuşit să depăşească o mentalitate centralistă, fapt care va îngreuna mult atingerea scopurilor pentru care legea a fost elaborată. Dacă a fost elaborată în scopurile enunţate şi nu doar pentru a atrage fonduri PHARE...q

NOTE

1. Spre exemplu, Constituţia Spaniei (din 1978), care defineşte Spania ca „patria [...] indivizibilă a tuturor spaniolilor”, în acelaşi articol 2 „recunoaşte şi garantează dreptul la autonomie al naţionalităţilor şi regiunilor care o compun”, stipulînd: „se vor putea crea grupări de comune, diferite de provincie” (art. 141 alin. 3 — provinciile în Spania sînt unităţi aproximativ similare, din punct de vedere administrativ, cu judeţele din România). Pentru ca aceste grupări să primească un statut oficial şi să se autoguverneze ca şi comunităţi autonome, este prevăzută o procedură de autorizare (art. 143-147). Nu se admite federaţia comunităţilor autonome (art. 145 alin. 1). Atît competenţele comunităţilor autonome, cît şi competenţele statului sînt clar stabilite (art. 148 şi 149, cu 22 respectiv 32 de subpuncte).

2. Legea nr. 69 din 26 noiembrie 1991 a fost publicată în Monitorul oficial nr. 238 din 28 noiembrie 1991.

3. Împotriva unor acte considerate ilegale ale primarului din Cluj, Gheorghe Funar, Guvernul nu a intervenit, considerînd că nu poate încălca principiul autonomiei locale, dar fostul ministru de interne, Gavril Dejeu, a interzis modificarea denumirii unor străzi în judeţul Harghita şi Covasna, caz în care s-a dat uitării acestui principiu.

4. Pe baza unor legi se poate clarifica în mare măsură modul în care legislatorii interpretează relaţiile dintre diferitele autorităţi ale administraţiei publice. Spre exemplu, Legea pentru reglementarea situaţiei juridice a unor imobile cu destinaţie de locuinţe, trecute în proprietatea statului (Legea nr. 112 din 25 noiembrie 1995, publicată în Monitorul oficial nr. 279 din 29 noiembrie 1995) stabileşte următoarele atribuţii: consiliile locale „propun constituirea comisiilor speciale învestite cu competenţa de a primi cererile şi a verifica actele” (s.n.) depuse de cetăţeni, dar „consiliile se numesc din ordinul prefectului” (art. 16, s.n.). Hotărîrea finală privind retrocedarea imobilelor trecute în proprietatea statului nu aparţine comisiei consiliului local, ci consiliilor judeţene (art. 16-18).

5. Ordonanţa de urgenţă nr. 22 pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 69/1991 din 26 mai 1997 a fost publicată în Monitorul oficial nr. 105 din 29 mai 1997.

6. Legea nr. 199 din 17 noiembrie 1997 a fost publicată în Monitorul oficial nr. 331 din 26 noiembrie 1997, împreună cu Carta europeană a autonomiei locale.

7. Conform înregistrării la Consiliul Europei, România a semnat documentul la 4 octombrie 1994, l-a ratificat în 28 ianuarie 1998, intrînd astfel în vigoare la 1 mai 1998.

8. Excepţii similare au fost ridicate de Bulgaria, Cipru, Grecia, Olanda, iar pe baza art. 12 al Cartei, următoarele ţări nu au ratificat art. 7 alin. 2: Austria, Lituania, Liechtenstein, Malta. Din 30 de state europene care au ratificat Carta, 9 sînt în situaţia de a nu acorda recompensă materială exercitării mandatului de ales local.

9. Specificarea se datorează fricii legislatorului faţă de noţiunea de „autoritate regională”. Articolul 4. al Cartei, practic, doreşte să protejeze autonomia locală faţă de autorităţile centrale, sau, unde există acestea, faţă de autorităţile regionale. Conform formulării Legii 199/1997, autoritatea regională este autoritate judeţeană a administraţiei publice locale. În legislaţia românească însă, consiliile judeţene nu pot limita activitatea consiliilor locale, iar prefecturile reprezintă — conform Constituţiei — Guvernul, deci autoritatea centrală. Alte ţări (Danemarca, Germania, Ungaria, Olanda, Suedia, Regatul Unit) au desemnat teritoriile cu privire la care se va aplica Carta conform art. 13 şi 16. Nici o ţară nu a considerat necesar să dea explicaţii sensului de autoritate regională. Legea a omis totodată faptul că acest termen apare şi la art. 13 al Cartei, la care precizarea termenului de autoritate regională — strict juridic — nu se referă.

10. Hotărîrea Guvernamentală nr. 761 din 21 noiembrie 1997 a fost publicată în Monitorul oficial nr. 338 din 2 decembrie 1997.

11. Legea nr. 151 din 15 iulie 1998 a fost publicată în Monitorul oficial nr. 265 din 16 iulie 1998.

12. Conform Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 151/1998, aprobate prin Hotărîrea Guvernamentală nr. 634 din 24 septembrie 1998 şi publicate în Monitorul oficial nr. 379 din 5 octombrie 1998, „regiunile de dezvoltare [...] sînt zone ce corespund unor grupări de judeţe, constituite prin asocierea voluntară a acestora pe bază de convenţie semnată de reprezentanţii consiliilor judeţene” (art. 2 alin. 1), cu specificarea că „fiecare judeţ poate face parte dintr-o singură regiune” (art. 3 alin. 4). dar „constituirea regiunilor nu exclude posibilitatea asocierii localităţilor din judeţe diferite pentru realizarea unor lucrări de interes comun” (art. 3 alin. 4). Legea nu prevede modalitatea ca un judeţ să-şi reevalueze opţiunea de a aparţine uneia sau alteia dintre regiunile de dezvoltare. Restricţia ca un judeţ să aparţină unei singure regiuni de dezvoltare poate crea disensiuni între diferite zone ale judeţului (vezi Gábor Kolumbán, România într-o „Europă a regiunilor”, publicat în Altera 9). Conform art. 10 al Cartei, judeţelor nu li se poate interzice asocierea neîngrădită cu judeţe aflate în alte regiuni de dezvoltare.

13. Cînd se referă la organisme neguvernamentale, nonprofit, de utilitate publică, cu personalitate juridică, prin ele se înţeleg, în terminologia internaţională, organizaţii neguvernamentale, create de societatea civilă ca grupuri independente de oameni care se asociază în sprijinul unor idei. Formularea folosită de lege creează imaginea falsă al unui „ONG”, deşi Agenţiile de dezvoltare regională sînt create prin lege şi supuse unor structuri guvernamentale sau ale administraţiei publice locale. Au existat şi există încă organisme create prin lege, finanţate de bugetul de stat, care se prezintă ca „organizaţii neguvernamentale”, promovînd interesele guvernului în numele societăţii civile.

*

István Haller (n. 1962) a absolvent al Facultatăţii de Geologie din Cluj. După 1990 a fost reporter şi redactor la mai multe reviste (Erdélyi Figyelő, Gazeta de Mureş etc.). Din 1993 este referentul Biroului pentru Drepturile Omului din cadrul Ligii Pro Europa. A publicat studii şi articole în reviste din România şi Ungaria (22, Beszélő), multe dintre ele fiind axate pe cazurile de violenţă comise împotriva comunităţilor de romi.