Naţiunea şi statul naţional

în perspectiva Uniunii Europene

Gurutz Jáuregui

1. Introducere

E mai mult decît probabil că noul veac, la porţile căruia ne aflăm practic, va aduce cu sine o nouă ordine politică. Revoluţia tehnologică, dezvoltarea economică pe care ea a provocat-o şi universalizarea culturii prin noile tehnologii de comunicare provoacă în mod necesar o reconstrucţie a bazelor actualei ordini politice mondiale, precum şi o restructurare profundă a actualelor structuri şi instituţii politice.

Deşi există o relaţie dialectică şi reciprocă între factorii sociali, economici, politici, tehnologici etc., procesul de adaptare a structurilor şi instituţiilor politice este în mod obişnuit mai lent decît cel care se produce în celelalte domenii ale realităţii sociale. Un asemenea proces are astăzi loc în lume şi mai ales în Europa.

Actuala ordine mondială a început să se structureze lent odată cu Renaşterea, generalizîndu-se şi cîştigînd un caracter universal începînd cu Revoluţia Franceză şi cu apariţia consecutivă a statelor naţionale moderne. Această ordine se bazează pe împărţirea teritorială a lumii în state suverane, fiecare avînd o putere exclusivă asupra unui teritoriu bine determinat, dat de una sau mai multe frontiere despărţitoare. Aceasta presupune necesitatea apărării teritoriului tocmai în faţa posibilelor agresiuni exterioare; de aceea, se poate afirma că ordinea politică modernă se bazează pe separaţia şi antagonismul între state.

Începînd cu 1945 a devenit evident că această ordine politică clasică nu mai corespunde profundelor transformări sociale, economice etc., ce au avut loc în acest răstimp. Această inadecvare s-a manifestat în mod clar în timpul ultimelor trei decenii, mai ales în Europa.

În ciuda acestei constatări, se observă o rezistenţă clară din partea structurilor şi instituţiilor politice clasice în faţa a tot ce presupune schimbare sau modificare. Rezultatele modeste obţinute în domeniul formării unei noi ordini politice, mai mult decît o urmare a voinţei şi convingerii celor ce controlează acum domeniul puterii politice, constituie o consecinţă a forţei inerţiei lucrurilor.

Pentru a confirma o asemenea afirmaţie e destul să luăm în considerare procesul unificării europene. Atît în domeniul doctrinei cît şi în cel politic, există o unanimitate de păreri cu privire la necesitatea stringentă de a aduce la îndeplinire acest obiectiv în mod adecvat şi în cel mai scurt timp. Prin contrast, practica ne etalează un jalnic şir de piedici, de paşi înainte şi înapoi, de controverse şi neînţelegeri care ne dau senzaţia ambiguă, amară totodată, a nepotrivirii între ceea ce trebuia să se realizeze şi ceea ce se întîmplă într-adevăr. Evenimentele, forţa lucrurilor, numai ele pot accelera unificarea.

2. Declinul statelor-naţiune

Actualele state-naţiuni europene sînt supuse unei duble contestări. Prima, exterioară, rezultat al interdependenţei tot mai mari din toate domeniile: social, economic, politic, militar etc., se reflectă în apariţia structurilor, instituţiilor, organismelor etc., supranaţionale. A doua, contestarea internă, exprimată prin revendicările anumitor colectivităţi care încearcă să-şi afirme în faţa statului naţional o identitate politică şi culturală proprie prin intermediul revendicării unei puteri politice proprii, revendicare a cărei intensitate şi al cărei conţinut variază vizibil în funcţie de împrejurările şi cazurile concrete.

Această contestare e provocată, cel puţin în Europa, de un proces de slăbire vizibilă a statului-naţiune, avînd drept consecinţă o criză de legitimitate şi, nu de puţine ori, o slăbire reală a capacităţii de conducere politică, economică, ca urmare a cedării unei părţi din competenţele sale, fie în favoarea organismelor supranaţionale, fie în favoarea organelor şi entităţilor infranaţionale.

Să vedem cum se manifestă această dublă contestare, atît în perspectivă internă cît şi externă.

În ultimul pătrar al veacului trecut şi la începutul celui actual s-a produs o însemnată dezvoltare a capitalului monopolist. Monopolurile şi trusturile au avut iniţial un caracter în primul rînd naţional, provocînd un proces de colonizare în sfera politică. Fără îndoială, începînd cu cel de-al doilea război mondial, într-un proces oarecum paralel (deşi nu aceasta era cauza unică), întreprinderile monopoliste au iniţiat o strategie de internaţionalizare a capitalului care şi-a urmat cursul implacabil pînă azi.

Astfel apar întreprinderile transnaţionale, fenomen atît de important şi de generalizat încît el a influenţat ca nici un altul istoria economică mondială de după 1950. Experţii prezic un mare viitor acestor întreprinderi precum şi o creştere neîntreruptă a lor, dat fiind faptul că, pe lîngă putere, ele mai au şi o mare viteză de extindere, o mai mare rapiditate de adaptare datorită unor caracteristici ca diversificarea, mobilitatea şi modificarea continuă a formelor de implantare şi extraordinara lor putere de atracţie, care provoacă la rîndul ei un efect de imitaţie din partea celorlalte întreprinderi.

Influenţa întreprinderilor transnaţionale nu e doar economică. Activitatea lor presupune mai mult de 80% din comerţul mondial (a se vedea „The Economist” din 1 martie 1986, pag. 53). Ele se manifestă în mod clar şi în plan tehnologic, cultural şi ideologic (ca agenţi ai promovării modelului civilizaţiei de consum şi a orientării fondurilor) şi politic, atît pe plan intern, cît şi internaţional.

Statul naţional e afectat direct de acest proces de internaţionalizare. Astfel, în domeniul economic se produce o diminuare clară a capacităţii lui de a lua decizii economice autonome, după cum o arată nu numai pierderea puterii regulatoare în politica fiscală şi monetară, ci şi a multor altor instrumente economice şi politice. Pierderea identităţii statului-naţiune apare şi în domeniul politicii, dat fiind transferul competenţelor fundamentale din partea statului către instituţiile comune ale Comunităţii Europene sau către alte structuri supranaţionale.

Diminuarea sau limitarea suveranităţii se manifestă în mod dramatic în domeniul politicii militare şi de apărare care constituie, după cum se ştie, una din raţiunile cele mai importante, dacă nu chiar raţiunea fundamentală pe care şi-o acordă sieşi statul naţional, justificarea istorică a propriei existenţe. În cazul Europei Occidentale, Alianţa Atlantică reprezintă o organizaţie supranaţională sub conducerea unui comandament militar integrat în timp de pace, cazul cel mai tipic de autodizolvare a raţiunii de a fi a statelor naţionale. Triplul fundament pe care se bazează statul naţional: teritoriu, populaţie, suveranitate, nu mai are nici un sens, fiindcă se deznaţionalizează armata; în interior, statele naţionale se transformă în regiuni militare şi armata nu mai îndeplineşte obiectivul istoric al apărării statului naţional.

Pare greu, chiar riscant, din punct de vedere ştiinţific să prevezi evoluţiile viitoare. Între asemenea tendinţe pare plauzibilă afirmaţia că actualele state-naţiune din lumea dezvoltată îşi vor continua drumul spre integrarea şi identificarea cu structuri juridico-politice mai vaste.

Astfel, excluzînd evenimente excepţionale ce ar contrazice tendinţele actuale, se pare că nu există motive speciale să se presupună că statele naţionale vor fi capabile să instaureze un echilibru adecvat între schimburile interne şi externe şi nici măcar între  propriile regiuni. Pe de altă parte, rolul lor de mediator între regiunile economice şi centrii de putere supranaţionali şi capacitatea de a-şi exercita un control adecvat şi efectiv asupra comportamentelor oligopolurilor devin mereu tot mai restrînse. Se vorbeşte tot mai des de procese de dezvoltare regională care depăşesc limitele teritoriale stricte între state (de pildă axa atlantică, axa mediteraneană sau diversele programe de dezvoltare transfrontaliere, ca axa Aquitania/Navarra/Euskadi etc). De aceea, pare inevitabilă reorganizarea puterii la scară suprastatală.

Criza statului naţional nu se manifestă numai în domeniul supranaţionalului, ci şi în interior, după cum am menţionat deja. În interior, statele naţionale au tendinţa de a evolua spre un control tot mai accentuat şi spre centralizarea juridico-politică, spre diminuarea autonomiei individului şi a societăţii civile în general. Înlocuirea statelor naţionale cu structuri integratoare de nivel superior, fără o corespunzătoare transformare internă a acestora, ar presupune înlocuirea unui anume număr de state naţionale cu un macrostat naţional, care nu ar face decît să reproducă, agravîndu-le pînă la proporţii nebănuite, toate defectele actualelor state naţionale.

Transformările actuale vor afecta în mod substanţial anumite instituţii sau structuri capitale ale actualei ordini politice. Una dintre ele e chiar statul-naţiune. Statul-naţiune va suferi o importantă transformare care poate duce chiar la dispariţia lui prin integrarea sau depăşirea lui de către o serie de structuri suprastatale.

E necesar să stabilim aici mai multe precizări terminologice. Cînd mă refer la eventuala dispariţie a statelor naţionale, nu mă refer la dispariţia statului înţeles ca abstracţie a unei puteri politice supreme, ci la dispariţia unei forme anume prin care s-a exercitat puterea politică în ultimele două secole.

Conceptul de stat constituie, cum bine afirma Otto Hintze, o noţiune plastică, un tip ideal în interiorul căruia trebuie delimitate măcar alte două abstracţii: statul constituţional şi statul naţional. În timp ce statul constituţional de drept continuă să se menţină pe deplin în forma statului social de drept, nu acelaşi lucru se poate spune despre statul naţiune înţeles ca structură sau loc al unei identităţi absolute între teritoriu, popor şi suveranitate.

Simbioza între revoluţia industrială şi statul naţional va ceda locul unei noi simbioze între revoluţia tehnologică şi un nou tip de stat pe care încă nu-l putem defini, dar care ar putea fi denumit provizoriu stat comunitate.

Progresiva înlocuire a statelor naţionale va duce la transformări importante în principiile de bază ale actualei ordini politice între care trebuie să menţionăm în primul rînd principiul suveranităţii. Este ceea ce se întîmplă de fapt în procesul unificării europene. Pînă acum, statul şi dreptul au fost strîns legate. Dreptul, în sensul său clasic, a constituit întotdeauna o emanaţie a suveranităţii statale. Nu se recunoaşte alt drept decît cel generat de propriul stat: dreptul internaţional e acceptat doar în măsura în care statul îl legitimează.

Fără îndoială, în procesul unificării europene sînt depăşite limitele clasice ale suveranităţii; mai ales trei dintre ele: supremaţia, indivizibilitatea şi unitatea statului. Pe lîngă legile statului, există legi sau norme comunitare, există legi sau norme regionale sau autonome sau cum vrem să le spunem. Cum se va vedea mai tîrziu, avem în momentul de faţă pacturi sau acorduri juridice valabile între entităţi interregionale, transfrontaliere etc.

Curentul care se face simţit acum în Europa oferă importante similitudini — mai puţin distanţa în timp — cu procesul de formare al statelor naţionale început în epoca modernă şi terminînd cu Revoluţia Franceză. Astfel, ca şi atunci, o serie de foste formaţiuni sociale şi colectivităţi teritoriale — regate, pays d’état, pais d’élection etc., s-au subsumat unor structuri politice mai ample — statele naţionale; acuma acestea din urmă se află într-o situaţie similară.

În formarea statelor naţionale s-a produs în general o importantă eroare, aceea de a face tabula rasa din toate formaţiunile sociale şi teritoriale premoderne şi de a omogeniza diversitatea culturală, subsumîndu-se totul unei unice culturi naţional-statale.

Această eroare a avut consecinţe istorice importante; unele dintre ele apar şi astăzi, uneori chiar cu o mai mare intensitate şi gravitate, după cum arată explozia naţionalismului în întreaga Europă, declanşată de diversele naţionalităţi şi regiuni care în vremea statelor naţionale n-au putut să se constituie în state naţionale proprii.

Criza statului-naţiune ca formă de organizare juridico-politică generală şi universală, şi înlocuirea lui cu structuri supranaţionale poate să ne ducă la aceeaşi greşeală, chiar mai gravă decît aceea comisă acum două secole. Trebuie să constituim o Europă supranaţională. Dar această Europă nu se poate constitui împotriva naţiunilor şi regiunilor, nici la marginea lor, ci trebuie să fie rezultatul acestei varietăţi, al bogatei şi complexei interdependenţe sociale şi culturale dintre diferitele colectivităţi care compun societatea europeană.

De aceea, reorganizarea macroputerii implică o reorganizare profundă a microputerilor la scară infranaţională. Ceea ce punem în discuţie nu e unul sau altul dintre statele naţiune concrete, ci statul naţiune în sine, ca mod specific de organizare a societăţilor moderne. Internaţionalizarea activităţii politice şi instituţionalizarea corespunzătoare vor permite ca statul naţiune să nu mai fie punctul central pe care se bazează actualele sisteme politice şi vor produce, în consecinţă, efecte importante în conţinutul şi atitudinea faţă de conceptul de naţiune, concept care, ca şi acela de stat naţiune, nu va mai fi axa fundamentală a sistemului politic. Este evident că dacă statul naţional nu va mai avea sens, cu atît mai mult nu vor avea sens revendicările naţionaliste ce-şi propun crearea unui stat naţional propriu şi independent.

În epoca noastră nu mai pare logică, cum se întîmplă în statele naţionale constituite, apărarea statului naţiune ca o unitate sacră şi de neatins. La fel, nu mai pare adecvată, cum se mai întâmplă în cazul unor mişcări naţionaliste, punerea în discuţie a existenţei anumitor state naţionale fără a pune în discuţie în acelaşi timp propriul stat naţional considerat în sine.

Gînditorilor politici din secolul al XIX-lea le revine responsabilitatea de a nu fi ştiut să prezică rolul pe care urma să-l joace în viitor naţionalismul. Gînditorilor politici din secolul nostru le revine o responsabilitate chiar mai mare: de a nu fi ştiut să dea soluţii şi alternative la aceasta. Este foarte probabil că gînditorilor politici din secolul XXI nu le putem imputa o asemenea responsabilitate, şi aceasta nu datorită vreunei mai mari lucidităţi sau inteligenţe faţă de predecesorii lor, ci pentru că schimbările înseşi pot să ducă la o reducere însemnată a importanţei şi gravităţii problemei naţionaliste.

3. Revendicările naţionale. Dialectica stat naţional/stat federal

Criza statului naţional implică consecinţe importante în dezvoltarea prezentă şi viitoare a revendicărilor naţionale. Istoric vorbind, una din trăsăturile esenţiale, în practică semnul distinctiv al naţionalismului, îl constituie dorinţa de a-şi forma un stat naţional propriu. În momentul actual se produce sau teoretic măcar ar trebui să se producă o schimbare a obiectivului principal, consubstanţială declinului statului naţional ca formă de structurare ganeralizată a puterii politice. Altfel spus, obiectivul revendicărilor naţionaliste nu trebuie să fie atît crearea unui stat naţional, cît obţinerea unei puteri politice proprii suficiente pentru a-şi structura modul de viaţă în interior şi pentru a-şi regla relaţiile externe cu alte naţiuni sau colectivităţi.

Revendicările naţionaliste s-au bazat în secolul trecut pe principiul naţionalităţilor. Atît datorită influenţei, imediat după primul război mondial, a doctrinei wilsoniene, cît şi a tezelor leniniste, principiul naţionalităţilor a fost înlocuit în primul pătrar al veacului nostru cu principiul autodeterminării popoarelor. Acest principiu se afirmă începînd cu acea epocă ca un drept cu caracter general, avînd de aceea un conţinut univoc în sensul recunoaşterii capacităţii de autodeterminare a popoarelor în a-şi alege propriul viitor. Sub protecţia lui, s-au pus revendicări politice foarte variate şi care, concret, cuprind formule diverse ca unirea cu un stat deja constituit, integrarea într-o instanţă superioară prin formule de autonomie, federaţie sau confederaţie sau constituirea unui stat naţional propriu şi suveran.

Pînă acum, majoritatea revendicărilor naţionale istorice s-au concretizat în exigenţa constituirii statelor naţionale suverane. Fără îndoială nu e întîmplător că, cu mici excepţii, actualul val naţionalist din Europa Occidentală prezintă conotaţii specifice care-l diferenţiază de alte valuri naţionaliste din trecut, în măsura în care revendicările sale nu sînt îndreptate direct spre exigenţa creării unui stat naţional propriu.

În perfectă consonanţă cu criza statului naţional, actualul val naţionalist apare configurat ca o anumită formă de dezintegrare care permite simultan o formă de integrare mai amplă pe drumul spre o nouă ordine politică, toate acestea ca o consecinţă a unui dublu proces centrifug şi centripet, simultan şi complementar care tinde să restructureze entităţile socio-politice cu caracter centripet compatibile cu entităţile economice-normative cu caracter centrifug.

Tocmai în cadrul acestei duble tendinţe trebuie să fie luat în considerare astăzi dreptul la autodeterminare şi nu prin utilizarea unor scheme sau criterii din secolul trecut, nici datorită diferenţelor insurmontabile — prin relaţie mimetică cu procesul decolonizării lumii a treia. Dreptul la autodeterminare, ca drept esenţialmente democratic, continuă să constituie în abstract un principiu cu o validitate generală în măsura în care presupune forma cea mai înaltă de exprimare a voinţei suverane a popoarelor.

Totuşi, problema acestui drept nu stă atît în recunoaşterea validităţii sale în abstract, cît în aplicarea lui în practică. La fel ca oricare alt drept, acela al autodeterminării nu e un drept absolut, exercitarea lui fiind deci limitată de exercitarea altor drepturi. În ciuda acestei limitări, exercitarea acestor drepturi permite libera alegere dintr-un spectru larg de opţiuni practice, care merg de la integrarea în alt stat, pînă la crearea unui stat naţional independent. Nu există motive juridice sau politice pentru a interzice una sau alta dintre aceste opţiuni. Problema cînd optăm, nu  e una de legitimitate, ci de oportunitate.

Întrucît aceasta e problema cea mai controversată, trebuie să insistăm mai ales asupra exprimării practice a acestui drept: constituirea unui stat naţional independent, şi aceasta pentru că el a reprezentat pînă acum forma cea mai frecventă în care s-a concretizat exercitarea acestui drept. Cum am menţionat deja, statul-naţiune, condiţionat de transformările sociale, economice, politice, militare, tehnologice şi culturale etc., nu pare un instrument potrivit pentru a organiza şi structura noua societate tehnologică. Statul naţional începe să fie tot mai puţin sinonim cu independenţa. De aceea atît statele naţionale constituite, cît şi cele care doresc să se constituie şi-au pierdut sensul, cel puţin în lumea civilizată şi, mai ales, în Europa.

De aceea, problema naţională în Europa nu mai e sinonimă probabil cu problema creării de noi state naţionale, ci cu depăşirea sau dispariţia celor existente. Devine necesară o redesenare a hărţii europene, în acord cu mişcarea centrifugă şi centripetă deja menţionată. Care vor fi entităţile rezultate din aceste mişcări nu se poate preciza dinainte. Ajunge să indicăm deocamdată că, dat fiind caracterul dinamic al formaţiunilor sociale, nu are sens să le acordăm un conţinut acritic şi anistoric.

Europa constituie actualmente o realitate foarte complexă care se exprimă la trei nivele globale: 1. statele naţionale care, în ciuda faptului că sînt încă în forma dominantă de stat, sînt afectate de o criză gravă; 2. diverse organizaţii suprastatale de integrare, încă slabe, dar care arată în mod clar dorinţa de a se transforma în realităţi imposibil de neglijat; 3. reapariţia sau după caz, consolidarea unor formaţiuni sociale care-şi proclamă puterea politică proprie.

În acord cu concepţia clasică despre suveranitate, statele naţionale au tins în trecut spre autosuficienţă. Probabil că expresia cea mai explicită a unei asemenea autosuficienţe apare reflectată în concepţia tradiţională despre frontieră ca o linie rigidă de separaţie ce delimitează perimetrul în care îşi exercită suveranitatea fiecare stat. Dar intensificarea schimburilor reciproce de bunuri şi produse, mobilitatea persoanelor ca urmare a bunăstării economice, şi uşurinţa comunicării, apropierea progresivă în plan cultural, datorată dezvoltării şi schimburilor reciproce de bunuri materiale de cultură şi în domeniul mass-mediei, într-un cuvînt internaţionalizarea absolută în toate domeniile vieţii golesc repede de sens această concepţie învechită asupra frontierei, înlocuind-o cu un nou concept înţeles ca o zonă privilegiată de întîlnire pentru dezvoltarea cooperării internaţionale, pulverizînd astfel conceptul clasic de suveranitate.

Toate statele, dar mai ales cele europene sînt în mod irevocabil de acord asupra necesităţii întăririi legăturilor de cooperare şi asupra renunţării la părţi fundamentale ale suveranităţii lor, atît în aspecte teritoriale, cît şi în cele sectoriale. Exercitarea puterii de către stat nu mai are un caracter exclusiv. Ea se bazează pe criterii alternative, de împărţire şi concurenţă. Relaţiile intereuropene bazate pînă recent pe antagonismele între diferite state naţionale se bazează acum tot mai mult pe o fructuoasă şi pozitivă relaţie de cooperare, care se extinde dincolo de nivelele şi structurile strict statale. Exercitarea relaţiilor internaţionale nu mai e un drept exclusiv al statelor, ci şi al entităţilor şi instituţiilor regionale tot mai prezente în viaţa internaţională (acordul de cooperare transfrontalieră, conferinţe ale autorităţilor locale şi regionale, înfrăţiri de localităţi etc.) mergînd pînă la entităţi private cu caracter comercial, profesional, cultural.

S-a terminat definitiv cu liniaritatea statului naţional bazat doar pe două entităţi: poporul, înţeles ca suma indivizilor cetăţeni, şi statul. Suveranitatea poporului continuă să fie o condiţie sine qua non pentru existenţa puterii politice democratice. Fără îndoială, în societatea actuală a complexităţii, cetăţenia şi naţionalitatea n-au de ce să fie unite în mod necesar.

Fiinţa umană individuală e o entitate foarte complexă, atît în ea însăşi, cît şi în relaţia cu ceilalţi indivizi, şi de aceea nu poate fi redusă la simpla condiţie de cetăţean. Într-o societate dezvoltată ca cea de astăzi sîntem în acelaşi timp şi fără soluţie de continuitate, membrii ai unei familii, ai unei unităţi de înrudire, ai unui cerc de prieteni, ai unui grup de vecini, ai grupurilor cu care trăim experienţe comune, ai unei colectivităţi religioase anume, ai unei comunităţi lingvistice, ai unei regiuni, ai uneia sau mai multor structuri politice dezvoltate la scări şi pe segmente diferite, ai unor grupuri ideologice sau colectivităţi ce urmăresc scopuri comune de diferite tipuri şi aşa mai departe. Toate şi fiecare în parte din aceste legături produc efecte în care interacţionează elemente de asemănare şi diversitate, ca şi atitudini subiective de solidaritate şi alienare.

Acest ansamblu de noi realităţi cere o schimbare profundă în concepţiile teoretice pe care s-au bazat în mod tradiţional statele naţionale. Se precizează noi formule de organizare a puterii politice şi noi instituţii politice bazate pe principiul fundamental al cooperării între naţiuni, capabil de a le înlocui pe cele actuale, bazate şi avîndu-şi originea în antagonisme şi în apărarea a ceea ce e al tău de toţi ceilalţi. Faţă de exclusivismul statului naţional bazat pe principiul unităţii indivizibile şi sacre, trebuie să recuperăm o veche concepţie filozofico-politică regulatoare a organizării colectivităţilor umane care niciodată n-a dispărut complet, dar care în societatea complexă de astăzi apare ca indispensabilă — federalismul.

Federalismul şi instrumentul său juridico-politic corespunzător, statul federal, constituie un vechi vis european care pînă la urmă s-a întrupat în afara Europei. El constituie una din ideile cele mai apreciate de către diverşi gînditori europeni de la Kant la Frantz şi de la Proudhon la Troţki, trecînd prin Rousseau pentru care sistemul federativ de guvernămînt este unicul care întruneşte avantajele statelor mici şi mari, sau prin Montesquieu şi Tocqueville, cu contribuţiile lor şi cu apărarea statului federal.

Federalismul şi, în consecinţă, statul federal ca tehnică concretă de aplicare a lui, sînt incompatibile cu statul naţional. Acesta din urmă presupune existenţa unei comunităţi politice care tinde să omogenizeze toate comunităţile existente pe teritoriul său; în fond, natura sa tinde spre totalitarism, exprimat prin unitatea limbii, uniformitatea obiceiurilor şi a culturii. De această unicitate depinde propria sa existenţă. Statul federal, ca expresie a spiritului federalist permite reglarea acestei diversităţi, a eterogenităţii, dezvoltarea diferenţelor într-un climat de egalitate.

Statul federal care, în timpul ultimelor două secole a reprezentat opţiunea minoritară în Europa, constituie acum din nou modul şi instrumentul adecvat pentru a organiza şi a da conţinut real acestei filozofii a diversităţii şi eterogenităţii, alternativă la societatea tehnologică actuală. Federalismul apare în acest moment ca un compromis sau o întîlnire între două părţi opuse. Pe de o parte, accesul maselor la cultură, conştientizarea de sine şi de grup, apariţia revendicărilor naţionaliste provoacă devalorizarea particularităţilor şi prăbuşirea diviziunilor naţionale. Pe de altă parte, aceste forţe sînt echilibrate de imperative economice care cer concentrarea resurselor, uşurinţa în comunicare şi adoptarea măsurilor de coordonare şi integrare. Statul federal apare ca o structură capabilă să concilieze ambele tendinţe stabilind baze solide pentru a asigura armonia şi echilibrul întregului ansamblu de asemenea realităţi eterogene.

Relaţia între diferitele colectivităţi integratoare ale sistemului federal trebuie să se bazeze în mod necesar pe noţiunea de coordonare. Tocmai acesta este caracterul de bază al sistemului federal, care deosebeşte de formula statului unitar descentralizat la oricare nivelele sale, inclusiv la nivelul autonomiei politice. Dacă guvernele autonome sînt subordonate guvernului central, regimul continuă să fie unitar; federalismul implică cooperare, coordonare, interdependenţă, compromis şi aceasta atît la nivel naţional sau regional, naţional statal cît şi european.

Chiar dacă este absolut legitimă echivalarea dreptului la autodeterminare cu formarea unui stat naţional, în practică aceasta implică reproducerea şi accentuarea profundelor defecte ce afectează societatea tehnologică actuală. Revendicarea statului naţional duce la dirijarea întregii activităţi înspre formarea acestui stat, fără ca nici măcar să se ţină seama de faptul că acest viitor stat va fi mai puţin progresist decît acela din care s-a desprins — dacă trebuie să considerăm statele naţionale ca o structură progresistă. În orice caz, aceasta duce la anularea iniţiativei societăţii, ducînd la necesitatea unei transformări.

Ceva asemănător se întîmplă în statele naţionale deja constituite unde are loc o mitizare în vădit dezacord cu realitatea. O asemenea mitizare care, din păcate, pare destul de generalizată printre forţele sociale şi politice, atît conservatoare cît şi progresiste, transformă statul-naţional într-o instituţie inatacabilă, considerînd ca neapărat reacţionare, chiar subversive, orice tip de activităţi care ţintesc la slăbirea sau depăşirea lui.

Acest ansamblu de noi realităţi duce la o profundă schimbare în concepţiile teoretice pe care s-au bazat în mod tradiţional statele naţionale. Ne aflăm în pragul unei noi lumi. Cum am menţionat deja, simbioza stat naţional/revoluţie industrială tinde să fie înlocuită de noi forme de organizare şi structurare politică care pot transforma statul-naţiune într-o simplă categorie istorică comparabilă cu statul feudal sau absolutist. În căutarea noilor forme de structurare juridico-politică trebuie să nu cădem din nou în aceeaşi greşeală ca revoluţionarii liberali în momentul formării statelor naţionale. Noua hartă a puterii politice din Europa, din Uniunea Europeană, trebuie să ţină cont de diversitatea culturală, socială a popoarelor şi colectivităţilor care o compun, evitînd în acelaşi timp distrugerea formaţiunilor deja existente.

4. Faptul naţional şi regional în perspectiva Uniunii Europene

Pînă recent, regiunile¹ nu au avut în sînul Comunităţii Europene o existenţă oficială. A trebuit să aşteptăm aprobarea Tratatului de la Maastricht pentru ca regiunile să primească pentru prima oară un rang instituţional. După cum se ştie, numitul tratat prevede în art. 198 alin. A, B, C, crearea unui Comitet al Regiunilor cu caracter consultativ.

E evident că soluţia problemei naţionaliste în Europa apare intim legată de forma care se va finaliza dezvoltarea instituţională a comunităţii; dar acordarea unui rol important, în calitate de subiect activ, regiunilor nu depinde doar de construcţia europeană, ci şi de recunoaşterea explicită a faptului naţional şi regional de către diferitele state europene.

De fapt, lipsa recunoaşterii faptului naţional sau regional de către comunitate nu a împiedicat păstrarea prezenţei mai mult sau mai puţin intense a unor regiuni în plan comunitar. Şi această prezenţă nu a fost determinată sau favorizată de instituţiile comunitare, ci de structura federală sau regională internă a statelor de care aparţineau (este cazul landurilor germane, al comunităţilor autonome spaniole şi în mai mică măsură al unor regiuni italiene).

De aceea, în momentul abordării problemei regionalizării europene e necesar să ţinem cont de o dublă perspectivă: cea statală, a fiecărui stat membru, şi cea comunitară, considerată în ea însăşi.

Din perspectiva statului, experienţa unor state descentralizate, în special experienţa Republicii Federale Germane ne arată că prezenţa regională în Europa se bazează pe patru caracteristici:

1. Implicarea directă a regiunilor în acele probleme care afectează interesele sau competenţele specifice lor în două moduri:

a) printr-un birou sau o delegaţie la sediul instituţiilor comunitare, fără putere de decizie, dar cu o mare capacitate de informare şi gestiune, şi

b) prin organele centrale ale statului în baza negocierii şi elaborării normelor comunitare dacă aceasta le afectează competenţele.

2. Punerea în practică de către regiuni a deciziilor comunitare în toate chestiunile care se înscriu în atribuţiile şi competenţele lor.

3. Exercitarea de către regiuni a unui rol larg şi bine conturat în aşa numitele „relaţii transnaţionale”, adică toate acele activităţi externe destinate să le favorizeze dezvoltarea economică, socială şi culturală. Aşa de pildă, vizite ale delegaţiilor regionale în străinătate, invitarea reprezentanţilor ţărilor străine, participarea la manifestări comerciale sau turistice sau organizarea de întîlniri de studiu sau chiar încheierea de acorduri informale cu alte regiuni europene sau cu state străine.

4. În sfîrşit, în acele regiuni care se află situate în zone de frontieră, e absolut necesară întărirea cooperării transfrontaliere de interes comun între diferitele regiuni. În acest sens, o interpetare deschisă art. 8 din Actul Unic European care stipulează formarea unei pieţe interioare printr-un spaţiu fără frontiere interne ar putea uşura foarte mult dezvoltarea regiunilor de frontieră, făcînd posibilă crearea unor centre regionale suprastatale, rezolvînd astfel contenciosul istoric.

E mult mai dificilă abordarea procesului de regionalizare din perspectiva instituţiilor comunitare. Şi aceasta din mai multe motive. În primul rînd, pentru că sîntem încă departe de a avea măcar un plan aproximativ referitor la tipul de organizare politică ce va structura Uniunea Europeană. În al doilea rînd, pentru că realitatea regională europeană este extrem de diversă şi de complicată. În al treilea rînd, pentru că, după cum am spus, regiunile nu au fost pînă acum recunoscute din punct de vedere instituţional. Să vedem fiecare din aceste aspecte.

Referitor la problema instituţionalizării politice definitive a Uniunii Europene, orice presupunere care poate fi formulată aici nu va fi decît o speculaţie. Trebuie să aşteptăm pentru a vedea ce ne vor aduce încercările actuale de a elabora o Constituţie Europeană. Se pot imagina totuşi trei posibilităţi teoretice: o Confederaţie, o Federaţie sau menţinerea ca pînă acum a unui simplu condominiu bazat pe înlăturarea barierelor la schimbul de mărfuri, servicii, capitaluri şi persoane, prin menţinerea unor organe specifice care să regleze condiţiile acestor schimburi.

E greu de prevăzut care dintre cele trei posibilităţi se va impune. Poate va fi o soluţie intermediară. Ceea ce este clar e că, în orice caz, indiferent ce formulă va fi utilizată, conţinutul şi reglarea puterii politice şi suveranitatea vor fi total diferite de cele clasice. Pe lîngă clasica diviziune funcţională a puterii (despre care rămîne de văzut dacă se va menţine în forma clasică cu trei puteri în stat) pare inevitabilă o divizare teritorială a puterii, care va trebui să fie cel puţin dublă (între state şi între unităţi substatale care pot primi pe teritoriile diferitelor state entităţi transfrontaliere).

Dar pe lîngă aceste realităţi instituţionale şi teritoriale, este previzibilă prezenţa instituţională a multor altor protagonişti. Astfel, anumite unităţi locale, ca marile oraşe sau asociaţiile de municipii sau grupurile şi corporaţiile cu caracter economic, social, cultural, religios etc. Pe de altă parte, trebuie să ţinem cont de faptul că relaţia generată dintre toate aceste colective nu va fi doar verticală — în direcţia instituţiilor europene centrale şi viceversa, ci şi orizontală, dat fiind că se vor stabili multiple relaţii perfect instituţionalizate între grupuri, entităţi intermediare, localităţi înfrăţite, conferinţe regionale, etc., cu toate consecinţele pe care le va aduce, după cum am spus, acest fapt în domeniul suveranităţii.

Referitor la instituţionalizarea regională s-a vorbit de stabilirea unei structuri federale cu două nivele în care să fie reprezentate nu numai statele, ci şi regiunile printr-un Consiliu sau Senat al Regiunilor, cu competenţe legislative proprii şi cu o capacitate de decizie politică proprie în problemele ce ţin de propria sa competenţă.

Problemele legate de aceasta sînt imense. În primul rînd, în mod foarte sumar şi fără să intrăm în fondul acestei probleme extrem de complexe, imposibil de tratat în cadrul acestei modeste lucrări, trebuie să ne întrebăm dacă un Senat regional constituie organismul cel mai adecvat pentru reprezentarea regiunilor. Într-un moment cînd parlamentele şi-au pierdut nu numai o bună parte din capacitatea de a exercita o putere politică proprie ci chiar de a controla puterea guvernului şi administraţiei, cît de bine poate garanta o cameră legislativă prezenţa efectivă a regiunilor în sînul Uniunii Europene?

Lăsînd la o parte această importantă chestiune, înainte de a prezenta un model de structurare a puterii regionale este absolut necesar să definim înainte ce înseamnă regiune, lucru într-adevăr foarte complicat dacă ne gîndim că procesul de regionalizare care are loc în Europa Comunitară e într-adevăr complex şi greu descifrabil. Diversitatea situaţiilor e extraordinară şi cuprinde aspecte importante ca tehnologia utilizată, diferenţele de organizare politică între state, diferenţele de natură juridică între testele instituţionale şi, mai ales nivelul diferit de regionalizare. Această complexitate de diversitate apare mai ales datorită existenţei unor tradiţii istorice diferite în cadrul diferitelor ţări europene.

În Europa Occidentală au existat trei mari modele de organizare teritorială ale statelor. Primul dintre ele, modelul napoleonian în mod clar centralizat, după care împărţirea teritorială a statului are un caracter pur funcţional. Obiectul unei asemenea diviziuni nu e de a reflecta, de a respecta, de a întări particularităţile diferitelor colectivităţi teritoriale, ci el ascultă doar de necesitatea exclusivă de a face mai eficientă funcţionarea statului.

Al doilea model istoric apare în ţările germanice. În ele, colectivităţile teritoriale şi-au menţinut în mod tradiţional o însemnată capacitate de decizie în propriile lor probleme, atît în domeniul administrativ, cît şi în cel politic. E vorba de o descentralizare avînd o clară componentă politică structurată prin intermediul existenţei unui stat federal.

În fine, al treilea model, cel anglo-saxon este şi el un model descentralizat, dar e vorba de o descentralizare pur administrativă şi situată mai degrabă la nivel local decît regional (de la data apariţiei acestei studii, sistemul administrativ britanic a suferit un marcat proces devolutiv, n.red). County-urile britanice s-au bucurat de un înalt nivel de autonomie, însă această autonomie nu are un caracter politic.

Atît modelul germanic, cît şi cel britanic se menţin în viaţă în momentul actual, deşi cel de-al doilea a fost şi continuă să fie obiectul unei importante contestări în măsura în care, împreună cu autonomia locală se cere o autonomie politică cu caracter regional. Nu aceeaşi e situaţia în cazul modelului iacobino-napoleonian a cărui legitimitate a suferit în ultimii ani o depreciere însemnată.

Rezultatele acestei crize variază în funcţie de ţară — Spania, Italia sau Belgia au optat pentru asumarea în mare măsură a modelului germanic; ele nu s-au structurat ca state federale, dar au recunoscut diferitelor regiuni o largă autonomie. Altele, ca Portugalia sau Danemarca, deşi şi-au păstrat în general structura iacobină, au acordat o largă autonomie anumitor regiuni specifice. Un al treilea grup în care trebuie să includem Franţa, a început un proces de descentralizare pur administrativă. În ciuda faptului că un atare proces include crearea de regiuni, fără îndoială, coloana vertebrală a diviziunii teritoriale continuă să fie constituită de vechile departamente care au cîştigat o mai largă autonomie administrativă faţă de situaţia anterioară. Există în fine al patrulea grup, în ţări ca Grecia sau Irlanda, în care modelul iacobin se menţine, cu toate excesele sale.

Cum se pot traduce aceste tradiţii şi aceste diferenţe într-un model regional unic pe scară europeană?

După cum s-a mai semnalat, Comunitatea Europeană nu s-a preocupat de faptul regional, sau dacă a făcut-o, a făcut-o într-un mod absolut birocratic şi inofensiv. Astfel, biroul statistic al Comunităţii Europene, în acord cu alte servicii ale Comisiei, a stabilit la vremea ei o Nomenclatură a Unităţilor Teritoriale Statistice (NUTS) avînd ca obiect întocmirea unei scheme unice şi coerente de repartizare teritorială pentru stabilirea statisticilor regionale ale Comunităţii.

În acord cu normele din Regulamentul Comunităţii nr. 2052/88 al Consiliului, referitor la obiectele Fondurilor structurale, această nomenclatură constituie referinţa indispensabilă pentru definirea regiunilor mai puţin dezvoltate, ariilor industriale în declin şi ariilor rurale susceptibile de a primi ajutor economic din partea Comunităţii. Nomenclatura NUTS serveşte nu numai pentru adunarea, dezvoltarea şi armonizarea statisticilor regionale din Comunitate, ci şi pentru analiza social-economică a regiunilor şi pentru definirea politicilor regionale comunitare.

După cum arată chiar Comunitatea, criteriile urmate de ea pentru a stabili nomenclatura NUTS sînt următoarele:

1. A face să coincidă în mod substanţial această nomenclatură cu diviziunile instituţionale actuale din statele membre, în baza distincţiei generale între două nivele regionale (Land, Région şi Comunidad Autónoma pe de o parte şi Kreis, Departamento şi Provincia pe de alta).

2. Excluderea acelor unităţi teritoriale cu caracter specific stabilită exclusiv pentru anumite domenii de acţiune.

3. Excluderea teritoriilor cu caracter local.

Bazîndu-se pe aceste criterii, Comisia a stabilit o clasificare ierarhică pe trei nivele (NUTS1, NUTS2, NUTS3). Conform acestei clasificări NUTS2, ca regiuni de bază constituie cadrul utilizat în general de către statele membre pentru aplicarea politicilor regional-naţionale. Pe de altă parte, NUTS1 înţeles ca mari regiuni socio-economice, grupînd diferite regiuni de bază, trebuie să constituie nivelul la care trebuie analizate problemele regionale comunitare, ca şi consecinţele realizării uniunii vamale naţionale. În fine, în NUTS3 sînt incluse acele regiuni de dimensiuni destul de restrînse pentru a permite analiza economică complexă, astfel încît pot fi utilizate pentru stabilirea diagnosticurilor punctuale sau pentru a fixa locul de aplicare privilegiată a acţiunilor regionale. E necesar să ne amintim că Comunitatea utilizează termenul generic de regiune pentru a defini toate aceste colectivităţi sau entităţi teritoriale, oricare ar fi statutul lor juridic, sau chiar ficţiuni juridice. Astfel, în conceptul de regiune sînt incluse realităţi atît de diverse ca landurile şi Kreis-urile germane, comunităţile autonome şi provinciile spaniole, departamentele franceze, sau abstracţii ca regiunea nord-est sau sud pentru Spania, care ar include Ţara Bascilor, Navarra, Aragón şi La Rioja şi respectiv Andaluzia, Murcia, Ceuta, Melilla şi Insulele Canare.

Ca rezultat al acestei clasficări, nomenclatura NUTS împarte teritoriul Comunităţii Europene în 66 de regiuni de nivel NUTS1, 176 de regiuni de nivel NUTS2 şi 829 de regiuni de nivel NUTS3.

Cum se poate observa, diviziunea stabilită de Comisie are la bază exclusiv criterii cu caracter economic, lăsînd aproape în totalitate la o parte orice consideraţii de ordin juridic, politic, istoric, cultural etc. În ciuda pretinsului său caracter inofensiv sau poate din acest motiv, nomenclatura NUTS nu are decît prea puţine lucruri în comun cu diviziunile teritoriale reale stabilite în diversele state membre. Astfel, de pildă, nivelul NUTS1 nu e corelat cu structurile juridico-politice sau administrative practic în nici unul dintre statele membre şi chiar există cazuri cînd Constituţia (art 145 pct. 1 interzice în mod expres unirea Comunităţilor Autonome sau, în limbaj comunitar, gruparea diferitelor NUTS2 şi NUTS1).

Instituţionalizarea regională în interiorul unui număr semnificativ de state membre s-a realizat prin intermediul unui proces divers, amplu şi complex, reflex al diferitelor condiţii geografice, economice, sociale, politice etc. Naţiuni, regiuni şi teritorii istorice sînt realităţi vii care nu pot fi ignorate, iar factorii istorici, politici, instituţionali, culturali etc. sînt la fel de importanţi ca venitul pe cap de locuitor, tarifele sau fluctuaţiile economice ale pieţii şi nu de puţine ori ei apar strîns legaţi.

De aceea, nu trebuie să ne surprindă lipsa de corespondenţă între inofensiva împărţire în NUTS şi complexa împărţire administrativă stabilită de diferitele state membre. Apar situaţii foarte eterogene care pot fi rezumate astfel:

În primul rînd, trebuie să trecem în revistă în statele europene existenţa a două categorii de regiuni: Regiuni Autonome sau politice şi regiuni administrative care au puţine lucruri sau nimic în comun unele cu altele. În al doilea rînd, în interiorul regiunilor politice apare o clară eterogenitate în aspecte importante ca nivelul de competenţă, sistemul de distribuţie material şi funcţional sau de asemenea competenţe, formula de participare la organismele politice ale statului, relaţiile de colaborare între stat şi regiunile autonome, controalele stabilite şi sistemul financiar corespunzător.

În ciuda acestor fapte, în cadrul fiecăreia din cele trei categorii, regiuni autonome sau politice, regiuni administrative şi provincii, apar anumite trăsături care ne permit să stabilim o tipologie generală comună pentru fiecare dintre ele, însă e necesar să amintim că o asemenea tipologie are un caracter doar aproximativ, neinfluenţînd în mod amănunţit nuanţele, de multe ori foarte vizibile care pot separa entităţi situate la acelaşi nivel.

Diferenţele dintre diferitele categorii apar atît în domeniul material cît şi în cel funcţional, dar mai ales în acesta din urmă. Din punct de vedere material, în ciuda enormelor diferenţe de nivel de competenţă, trebuie să observăm că există un nucleu material de bază comun practic tuturor regiunilor politice, administrative sau provincii. Acest nucleu material de bază cuprinde în general următoarele domenii: sector primar în general, bunăstare şi asistenţă socială, educaţie (cu multe limite), cultură şi activităţi recreative, amenajarea teritoriului, locuinţe, transporturi, şosele, mediul înconjurător şi planificarea regională şi provincială. Alt grup de competenţă destul de frecvent întîlnit, dar numai în ţările cu o mare tradiţie descentralizatoare e cel referitor la ordinea publică.

Diferenţele sînt mult mai substanţiale în privinţa capacităţii de punere în practică şi a limitelor de exercitare a acestor competenţe ca şi sistemul de conducere stabilit. Ţinînd cont de toţi aceşti factori iată o încercare de tipologie generică.

În ceea ce priveşte regiunile politice sau autonome trebuie să distingem două nivele diferite. În primul rînd, aici sînt incluse landurile germane, comunităţile autonome spaniole, regiunile şi comunităţile belgiene, regiunile autonome Azore şi Madeira în Portugalia şi regiunile cu statut special în Italia, în al doilea rînd avem regiunile italiene cu statut ordinar. Între regiunile din primul nivel există diferenţe însemnate, detaşîndu-se în primul rînd landurile. Importanţa lor nu derivă atît din mai mult sau mai puţin extinsul domeniu material sau funcţional cît mai ales din sistemul specific de participare la decizia statului, stabilit de Constituţia germană care stipulează că nu pot fi adoptate decizii care să afecteze landurile fără consimţămîntul prealabil al acestora.

În ceea ce priveşte regiunile administrative, bilanţul este foarte sărac şi în mod clar negativ. În unele ţări ca Portugalia şi Marea Britanie, ele sînt pure abstracţii. În cazul Franţei activitatea regiunilor rămîne limitată la clarificarea activităţii regionale, dar fără capacitatea politică şi financiară de a face apoi efectivă această clarificare. Eşecul descentralizării franceze arată clar necesitatea de a se acorda o autentică putere politică şi legislativă regiunilor dacă se vrea într-adevăr o descentralizare efectivă.

Note

1. Pentru a prelua terminologia comunitară, utilizez conceptul de „regiune” într-un sens larg pentru a defini o serie de colectivităţi teritoriale care au sau aspiră la o identitate şi o prezenţă proprie în sînul Comunităţii Europene în formă complementară sau alternativă faţă de prezenţa Statelor Europene. De aceea, în acest concept larg de regiune trebuie incluse realităţi foarte diferite între ele, care merg de la naţiuni fără un stat propriu pînă la simple unităţi administrative descentralizate.

*

Gurutz Jáuregui Profesor de Drept Constituţional Unversidad del Pais Vasco (Euskal Herriko Unibersitatea)

Raport prezentat la Congresul Internaţional „Naţionalisme în Europa. Trecut şi prezent”. Santiago de Compostela 27/29 septembrie 1993