Reforma administraţiei publice la nivel intermediar şi perspectivele regionalizării administrative în România

Marius Suciu

I. Introducere

Studiul de faţă a fost realizat la sfîrşitul anului 2003, la cererea Secretariatului Camerei Regiunilor din cadrul Congresului Puterilor Locale şi Regionale al Consiliului Europei, avînd ca obiect o analiză aprofundată a funcţionării nivelului administrativ intermediar – judeţul – din România, precum şi a evoluţiei cadrului instituţional privind dezvoltarea regională, într-un context în care în România se purtau discuţii aprinse pe marginea unei posibile regionalizări administrative. Toate aceste discuţii nu erau străine de demersurile pe care Congresul Puterilor Locale şi Regionale le făcea în acea periodă în vederea convingerii statelor din Europa Centrală şi de Est, membre ale Consiliului Europei, să susţină adoptarea unei Carte Europene a Autonomiei Regionale, aflată în stadiu de proiect înca din 1997.

Cerinţele specifice formulate de beneficiarul acestui studiu, ne-a obligat la o abordare metodologică nouă în ceea ce priveşte analiza reformei administraţiei publice locale din România şi anume separarea problematicilor judeţului de problematicile nivelului administrativ de bază sau comunal, ceea ce ne-a permis să propunem noi direcţii de reflecţie privind evaluarea rezultatelor reformei din administraţia publică locală din România.

Iniţiativa Revistei „Altera” de a publica acest studiu în anul 2006 a pus problema actualizării acestuia pe baza evoluţiilor din perioada 2004-2006 privind problematica regionalizării în România. O relectură a textului scris în 2003, coroborată cu o evaluare a schimbărilor survenite în ultimii doi ani, ne-a permis să constatăm că nu este neapărat necesară o modificare a textului iniţial, care îşi păstrează actualitatea datorită rezultatelor nesemnificative în domeniul regionalizării determinate de schimbările politice şi legislative din utimii ani. Din aceste motive şi pentru a reda cît mai fidel „atmosfera” în care a fost elaborat acest studiu, considerăm ca evoluţiile din perioada 2004-2006 pot fi abordate într-o secţiune separată introdusă la finalul textului iniţial.

II. Consideraţii generale

După căderea comunismului, România, ca de altfel toate fostele ţări comuniste din Europa Centrală şi de Est, a declanşat un vast proces de reforme administrative la nivel local pe baza noilor principii cum ar fi autonomia locală şi descentralizarea serviciilor publice. Descentralizarea şi crearea colectivităţilor locale autonome au reprezentat componente importante ale strategiei privind reconstruia sistemului politic şi administrativ al ţării.

Reforma administraţiei publice locale în ţările Europei Centrale şi de Est s-a produs sub diferite aspecte privind:

-   împărţirea teritorial-administrativă;

-   structurile instituţionale (ale autorităţilor deliberative şi executive);

-   descentralizarea serviciilor publice (mai puţin referitor la gestionarea acestora).

 

1. Împărţirea teritorial-administrativă

În România reforma administraţiei publice locale nu a afectat într-o manieră decisivă împărţirea administrativă faţă de alte ţări ale Europei de Est care au modificat de mai multe ori decupajul administrativ în ultimii zece ani (schimbări al numărului nivelelor, al numărului unităţilor administrative şi a limitelor acestora). În România a fost păstrată împărţirea administrativă creată în timpul regimului comunist al lui Ceauşescu prin legea nr.2 din 1968. În conformitate cu această lege, din punct de vedere administrativ, teritoriul României este organizat pe două nivele administrative substatale:

-comuna rurală şi oraşul constituind unităţile administrativ-teritoriale de bază. Comunele rurale sînt compuse din mai multe sate iar oraşele care au un număr ridicat de locuitori şi un nivel de dezvoltare ridicat, pot fi declarate (prin lege) municipii;

-judeţul constituie nivelul intermediar al administraţiei publice locale.

Modificările intervenite după căderea comunismului în decupajul administrativ sunt nesemnificative şi se referă la nivelul de bază, şi anume la cel privind municipalităţile:

-   decretul lege nr. 38/1990 a reinstaurat cele 300 de comune, suprimate „în mod abuziv”, de către legea nr.2/1989;

-   în perioada 1990-2000, 21 de oraşe au primit statutul de municipiu şi două comune rurale au primit statutul de oraş;

-   legea 215/2001 permite crearea de noi comune şi trecerea unor localităţi la un rang superior în timp ce legea nr.351/2001 referitoare la amenajarea teritoriului stabileşte criteriile privind aceste operaţiuni. Rezultatul a fost: crearea în perioada 2001-2003 a peste 40 de comune;

-   în ceea ce priveşte nivelul judeţean singura modificare notabilă a fost revenirea sectorului Agricol Ilfov la statutul său anterior de judeţ şi acordarea statutului de judeţ capitalei Bucureşti care este în acelaşi timp municipiu şi judeţ;

-   o altă modificare relativ importantă privind împărţirea teritorial- administrativă a fost introdusă prin legea nr.215/2001 care, în articolul 20 prevede că limitele actuale ale judeţelor, oraşelor şi comunelor pot fi modificate numai prin lege şi după consultarea cetăţenilor unităţilor administrativ-teritoriale, consultare realizată prin intermediul referendumului. Această prevedere poate să ridice probleme în cazul unei eventuale reforme privind împărţirea administrativă, cum ar fi modificarea numărului de judeţe, idee vehiculată în perspectiva regionalizării ţării¹. (Vom reveni asupra acestui aspect mai departe).

Tabelul nr. 1. Evoluţia numărului de unităţi administrativ-teritoriale în România în perioada 1989-2003

Unităţi administrativ-teritoriale	1989	2003
Comune	2386	2726
Oraşe	200	183
Municipii	60	81
Judeţe	40*	42**
Total	2686	3032

* fără Sectorul Agricol Ilfov

** cu municipiul Bucureşti care are totodată statut de judeţ

2. Structurile instituţionale şi autonomia locală

Reformele în curs de desfăşurare au produs mutaţii profunde la nivelul organizării şi funcţionării structurilor instituţionale (autorităţile deliberative şi executive) ale unităţilor administraitiv-teritoriale. Marea noutate a constituit-o recunoaşterea autonomiei locale ca principiu de bază a funcţionării administraţiei publice locale. În perioada comunistă administraţia publică locală era parte integrantă a administraţiei de stat şi la baza funcţionării sale stătea principiul „centralismului democratic”. Autorităţile unităţilor administrativ-teritoriale erau considerate ca organe locale ale puterii de stat şi erau subordonate autorităţilor de nivel superior. Misiunea autorităţilor locale era să pună în practică politica partidului şi statului la nivel local.

După căderea comunismului autonomia locală este consacrată atît prin Constituie² cît şi prin legile³ privind administraţia publică locală. Legea nr.215/ 2001 defineşte autonomia locală, în spiritul Cartei europene a autonomiei locale, ca „dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii” (art. 3.1) şi precizează că ea este „numai administrativă şi financiară” (art.4.1). Legea precizează de asemenea că „acest drept se exercită de consiliile locale şi primari, precum şi de consiliile judeţene, autorităţi ale administraţiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat” (art.3.2). Deci noile autorităţi locale sînt consiliile locale şi consiliile judeţene care înlocuiesc vechile consilii populare locale şi judeţene şi între care nu mai există un raport de subordonare (art.6.2).

Consiliile locale şi consiliile judeţene sînt compuse din consilieri aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat pe baza reprezentării proporţionale. Primarii sînt aleşi prin vot direct uninominal iar preşedintele consiliului judeţean prin votul indirect al consilierilor judeţeni. Numărul consilierilor locali şi judeţeni este stabilit prin legea administraţiei publice locale în raport cu numărul locuitorilor unităţilor administrative şi se poate observa că el a fost diminuat de către noua lege⁶. Ultima lege a administraţiei publice locale aduce de asemenea precizări privind atribuţiile autorităţilor şi raportul acestora cu autorităţile statului. Trebuie precizat că şi în perioada comunistă consiliile populare locale şi judeţene erau instanţe alese⁷, dar puterea lor de decizie era redusă fiind strict subordonaţi autorităţii statului şi partidului. În mod paradoxal, sistemul electoral comunist părea (cel puţin din punct de vedere legislativ) mai democratic faţă de sistemul actual în sensul că asigura o participare mai largă în adunări şi o reprezentare teritorială mai echitabilă a aleşilor⁸.

3. Descentralizarea serviciilor publice

Cel de al doilea principiu pe care se bazează reforma adminstraţiei publice locale este descentralizarea serviciilor publice. Dacă în cazul autonomiei locale regimul, statutul, funcţionarea şi atribuţiile instanţelor care le exercită erau precizate într-o manieră destul de clară prin diferitele legi privind administraţia publică locală, descentralizarea serviciilor publice a reprezentat în decursul ultimului deceniu o veritabilă nebuloasă pentru procesul reformei administrative. În România nu există un text de lege care să consacre în mod explicit transferul de competenţe către autorităţile locale. Legea nr.215/2001 face aluzie într-o manieră foarte generală la anumite competenţe ale consiliilor locale şi judeţene în capitolul care tratează atribuţiile celor două. Dar ea nu precizează nici contururile, nici modalităţile de gestionare ale acestora. În plus legea nu distinge în mod clar între competenţe ca domeniu de intervenţie (sănătate, educaţie etc.) şi atribuţii ca drept a unei instanţe locale. Dacă regimul autonomiei locale a fost reglementat printr-o lege specifică, competenţele autorităţilor locale sînt reglementate într-o manieră disparată în imensitatea textului legislativ (legi, ordonanţe guvernamentale, hotărîri) privind finanţele publice locale, finanţele de stat (legile bugetului statului), diferitele sectoare publice. Astfel dacă cineva doreşte să studieze problematica competenţelor exercitate de autorităţile locale este nevoit să efectueze o curăţenie plictisitoare a întregii legislaţii. De altfel, majoritatea studiilor universitare ca şi rapoartele elaborate de Congresul Puterilor Locale şi Regionale sînt consacrate special problematicii autonomiei locale (legislaţiei care le reglemntează, instanţelor care le exercită, raportului dintre autorităţile locale şi autorităţile statului) şi doar într-o mică măsură problemelor legate de descentralizare şi gestionarea concretă a diferitelor competenţe de către colectivităţile locale⁹.

III. Statutul şi competenţele judeţului în România

Analizînd rolul şi statutul nivelului administrativ intermediar în fostele ţări comuniste în contextul reformei administraţiei publice locale nu este deloc o misiune simplă deoarece în majoritatea acestor ţări problematica nivelului intermediar a fost tratată într-o manieră foarte ambiguă şi superficială cel puţin în primii ani ai tranziţiei. Întîrzierea înregistrată de state în redefinirea nivelelor intermediare, pilonii, în trecut, ai admnistraţiei de stat la scară locală, a fost percepută adesea ca un obstacol real în calea transformărilor post-socialiste şi ca o consecinţă implicită a întîrzierii ce mai persistă în redefinirea administraţiei de stat şi a statului însuşi¹¹. După 1989 anumite ţări candidate la integrarea europeană au început să acorde o atenţie sporită acestui nivel de administraţie în contextul unei politici de regionalizare (Polonia, Republica Cehă, Slovacia), dar timpul scurs este încă prea scurt pentru a putea trage concluzii pertinente.

O altă dificultate în analiza nivelului intermediar se datorează faptului că atît documentele oficiale (legislaţii, rapoarte – chiar şi rapoartele Congresului şi a CDLR) cît şi lucrările universitare sau ale experţilor nu fac distincţie între cele două nivele administrative cînd analizează administraţia locală în ţările cu două nivele administrative descentralizate.

1. Statutul ambigu al judeţului în legislaţia română

Dacă în perioada comunismului rolul judeţului era bine defenit în eşafodajul administraţiei de stat, opţiunea de a-l transforma într-o colectivitate locală înzestrată cu autonomie a complicat statutul său şi a făcut mult mai dificilă înţelegerea rolului său în gestionarea treburilor publice. Statul român a optat chiar de la începutul procesului de reformă a administraţiei publice locale pentru două nivele administrative înzestrate cu autonomie, fără a avea însă o viziune foarte clară în ceea ce priveşte statutul, rolul şi competenţele lor şi fără a clarifica în mod tranşant raportul dintre ele, limitîndu-se la a decreta că între autorităţile administraţiei publice locale nu există nici un raport de subordonare. Chiar dacă legea administraţiei publice locale a fost modificată de mai multe ori de la primele alegeri locale ţinute în 1992, modificările aduse nu au reuşit să elimine ambiguităţile care persistă în jurul definiţiei judeţului ca şi colectivitate locală.

Este surprinzător de constatat că după mai bine de zece ani, atît legislatorul cît şi analiştii se mulţumesc să încludă judeţul în cadrul general al administraţiei publice locale şi totodată în cel al autonomiei locale fără a încerca să pună în evidenţă diferenţierile care totuşi există între acesta şi colectivităţile de bază în ceea ce priveşte competenţele, puterile, resursele financiare, practicile de gestiune şi chiar în privinţa perspectivelor, dacă e să ţinem seama de ultimele evoluţii.

Ultima lege privind administraţia publică locală (215/2001), ca şi variantele sale precedente, nu face distincţie între judeţe şi municipalităţi (comune şi oraşe) cînd se pune problema definirii statutului lor ca unităţi administrative prin intermediul cărora este exercitată autonomia locală. „Comunele, oraşele şi judeţele sunt unităţi administrativ-teritoriale în care se exrcită autonomia locală şi în care se organizează şi funcţionează autorităţi ale administraţiei publice locale” (art.18.1). Mai departe, în articolul 19 se menţionează: „Comunele, oraşele şi judeţele sunt persoane juridice de drept public. Acestea au patrimoniu propriu şi capacitate juridică deplină.” În termenii definiţiei trebuie de asemenea remarcat că dacă legislatorul încearcă să completeze definiţia comunelor şi oraşelor facînd distincţia dintre caracterul rural al primului şi urban al celui din urmă (art.18.1-3), el nu face nici o precizare suplimentară în cazul judeţului. Atenţia ne este atrasă doar de formularea alineatului 2 din art.6 care menţionează că „în relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi consiliul judeţean [...] nu există raporturi de subordonare”. A se ţine cont de faptul că un număr de paragrafe, înainte ca legea să definească consiliul judeţean alături de consiliile locale şi primarii ca autorităţi ai administraţiei publice locale, pot crea confuzie făcînd distincţie între consiliul judeţean şi autorităţile administraţiei publice locale. Se poate crede fie că este vorba de o eroare în formulare, fie că legislatorul a vrut să scoată în evidenţă că există totuşi o diferenţă de statut între consiliul judeţean şi celelalte autorităţi ale administraţiei publice locale. În privinţa acestui deficit de claritate demonstrată prin legea 215/2001 în ceea ce priveşte statutul judeţului este curios de observat că mai de veme cu cîţiva ani, prin legea 199/1997 pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei locale, statul român a precizat că „ prin noţiunea de autoritate regională prevăzută în art.4 paragraful 4 şi 5 al Cartei se înţelege, potrivit legislaţiei române, autoritatea judeţeană a administraţiei publice locale” (art.2). În ciuda manifestării voinţei din partea statului român de a asimila judeţul românesc regiunilor¹², în noua lege privind administraţia publică locală el evită cu grjă să utilizeze sintagma de autoritate judeţeană a administraţiei publice locale în definirea statutului consiliului judeţean Precizarea că în România există totuşi două tipuri de autorităţi ale administraţiei publice locale este adusă de ordonanţa guvernamentală 53/2002 care vine să completeze definiţia comunelor şi oraşelor adăugînd că aceştia sînt unităţi administrativ-teritoriale de bază, dar care nu adaugă nimic privind statutul judeţului raportat la legea 215/2001, ceea ce lasă să ghicim că judeţul are un statut aparte în raport cu unităţile administrative de bază.

2. Judeţul – colectivitate locală sau unitate administrativ-teritorială?

Înainte de a încheia reflexiile asupra statutului judeţului românesc nu este lipsit de importanţă să încercăm să clarificăm problema utilizării noţiunii de colectivitate locală de către legislaţia românească. Judeţul românesc este o colectivitate locală sau o unitate administrativ-teritorială? Sau ambele?

În toate rapoartele şi documentele elaborate de Congresul Puterilor Locale şi Regionale şi CDLR privind administraţia publică locală din România se utilizează termenul de colectivitate locală sau teritorială cînd se vorbeşte de comune, oraşe sau judeţe.În raportul CDLR referitor la structura şi funcţionarea democraţiei locale şi regionale în România se menţionează la pagina 9 că „comunele, oraşele şi judeţele sînt în acelaşi timp colectivităţi locale şi unităţi administrativ-teritoriale în cadrul cărora se organizează serviciile deconcentrate ale administraţiei centrale.” Este adevărat că în România alături de administraţia publică locală „autonomă” în cadrul unităţilor administrativ-teritoriale subzistă în continuare o administraţie locală de stat a cărei pondere în treburile publice nu este de loc neglijabilă. Dar asupra acestei chestiuni vom reveni mai tîrziu. Pentru moment să ne oprim asupra noţiunii de colectivitate locală. Dacă citim atent vesiunea românească a legii 215/2001 putem constata că legislatorul nu pune semnul egalităţii între noţiunea de colectivitate locală şi cea de unitate administrativ-teritorială. „Prin colectivitate locală se înţelege totalitatea locuitorilor unei unităţi administrativ-teritoriale” se menţionează în art. 3.4 pentru a explica sensul acestei sintagme utilizate în definirea autonomiei locale (art.3.1, a se vedea definiţia de la pag.2). Se atribuie deci un sens strict demografic noţiunii de colectivitate locală în timp ce noţiunea de unitate administrativ-teritorială, dincolo de conotaţia sa spaţială are şi un sens juridic. În plus, nu vom găsi niciodată noţiunea de colectivitate locală asociată cu termenii de comune, oraşe, judeţe. Comunele, oraşele şi judeţele sînt întotdeauna definite ca unităţi administrativ-teritoriale şi ca atare dispun de statut de persoane juridice înzestrate cu patrimoniu propriu şi capacitate juridică deplină. În ceea ce priveşte noţiunea de colectivitate teritorială ea nu este utilizată niciodată în cadrul legii administraţiei publice locale. De ce această cenzură şi aceste restricţii pentru aceste noţiuni cînd cele două (colectivitate locală şi colectivitate teritorială sînt perfect traductibile în limba română? Putem afirma că răspunsul este sugerat în paragraful 1 a art. 4 „autonomia locală este numai administrativă şi financiară fiind exercitată pe baza şi în limitele prevăzute de lege”. Acest „numai” vrea să spună că autonomia locală nu este teritorială. Chiar dacă menţionarea acestui lucru a fost evitată în textul legii, afirmaţia a fost făcută public de numeroase ori de reprezemtanţii guvernului. Ideea a fost să se evite toate formulările care ar fi putut fi interpretate în sensul autonomiei teritoriale. Poate fi oportun în acest caz de a folosi noţiuni ca şi colectivitate locală sau teritorială pentru a desemna unităţile administrativ-teritoriale româneşti în timp ce autorităţile române le evită în mod expres? Să lăsăm juriştii să răspundă.

3. Dualitatea administraţiei publice locale la nivel judeţean

După cum am mai menţionat, în România, alături de administraţia publică locală „autonomă” în cadrul judeţelor subzistă încă o administraţie locală de stat al cărei pondere în treburile publice nu este de loc neglijabilă. Crearea consiliilor judeţene ca autorităţi alese şi autonome ale administraţiei publice locale la nivel judeţean nu înseamnă trecerea sub autoritatea acestei noi instanţe a tot ceea ce era înainte administraţie locală de stat. Deci judeţul este simultan unitate administrativ-teritorială înzestrată cu autonomie şi instanţă aleasă, şi circumscripţie a administraţiei de stat. În limitele aceluiaşi spaţiu administrativ în cadrul căruia consiliul judeţean îşi exercită competenţele, statul îşi organizează serviciile deconcentrate aflate sub controlul şi coordonarea prefectului, autoritate numită de guvernul central. Toate acestea demonstrează că există încă un sector important al administraţiei locale controlat (în mod oficial) de stat, îndeosebi la nivel judeţean chiar dacă art. 2.1 a legii administraţiei publice locale precizează că „administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se organizează şi funcţionează în temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale [...]”*. Această parte a administraţiei publice locale controlată încă de stat este foarte împortantă, chiar dacă este puţin abordată de legea 215/2001, pentru că ea este cea care face obiectul dezbaterii privind descentralizarea serviciilor publice. Astfel toate analizele care se poartă despre competenţele consiliului judeţean trebuie să fie raportate la administraţia publică de stat organizată la nivelul judeţului pentru că aici se află sursa de unde se pot transfera competenţe.

* Articol modificat prin legea 286/2006 astfel: „Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se organizează şi funcţionează în temeiul principiilor descentralizării, autonomiei locale, deconcentrării serviciilor publice [...]” (Nota red.)

4. Judeţul în procesul descentralizării

În ţările care au optat pentru organizarea autonomiei locale pe două nivele ale colectivităţilor teritoriale, procesul de descentralizare a favorizat transferul de competenţe de la nivelul central la nivelul local de bază în detrimentul nivelului intermediar. România nu face excepţie de la această regulă. Chiar dacă statul român a acceptat să creeze de la începutul reformei administrative un nivel intermediar înzestrat cu autonomie locală, guvernele care s-au succedat la putere au evitat mereu să le acorde largi competenţe şi putere, încercînd mereu să le limiteze autonomia printr-un control strict al resurselor financiare şi prin şantaj politic. În ciuda crizei cu care s-a confruntat judeţul în calitate de colectivitate teritorială în România în aceşti mai bine de zece ani de autonomie locală, nu a existat o dezbatere serioasă nici în mediu politic nici în cel academic, deşi fără a se clarifica statutul şi misiunea sa nu putem vorbi într-un viitor apropiat nici de descentralizare nici de regionalizare, două puncte importante pe agenda guvernării privind reforma administraţiei publice.

În rîndurile următoare vom încerca să facem un inventar al competenţelor consiliului judeţean, să analizăm evoluţia şi să subliniem problemele ridicate de exercitarea acestor competenţe. Trebuie precizat că nu există o lege specială care să definească competenţele (în termeni de domenii de acţiune), modalitatea exercitării lor şi mijloacele financiare ale acestora nici în cazul judeţelor nici în cazul altor autorităţi ale administraţiei publice locale. În legea 215/2001 există cîteva indicaţii generale referitoare la competenţele colectivităţilor locale amestecate printre atribuţiile autorităţilor locale. După cum am amintit deja, studierea problematicii competenţelor consiliilor judeţene ne obligă la o incursiune plictisitoare prin imensitatea textelor legislative (legi, ordonanţe guvernamentale, hotărîri) privind finanţele publice locale, finanţele de stat (legea bugetului statului), diversele sectoare publice.

Începînd cu indicaţiile oferite de legea 215/2001 putem identifica competenţele de bază acordate consiliilor judeţene în paragraful care defineşte această instituţie (art.101.1): „consiliul judeţean este autoritatea administraţie publice locale, constituită la nivel judeţean, pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean”. Chiar dacă definirea acestor competenţe ne face să înţelegem că statutul consiliului judeţean este diferit faţă de alte autorităţi alese ale administraţiei publice locale, experţii¹³ consideră că aceste competenţe demonstrează o formă foarte extinsă de subsidiaritate în raporturile dintre colectivităţile teritoriale de bază şi nivelul intermediar sugerînd o contradicţie cu articolul 6.2 care stipulează că între autorităţile administraţie publice locale şi consiliul judeţean nu există nici un raport de subordonare. Astfel se pune sub semnul întrebării însuşi statutul de colectivitate teritorială locală cu drepturi depline al judeţului.

Chiar dacă această competenţă este definită prima dată de lege şi chiar de Constituţie de mai bine de zece ani, ea pare să fie cel mai dificil de pus în practică, creînd numeroase neînţelegeri între autorităţile locale care percep adesea încercările de a lua în serios aceste competenţe de către consiliile judeţene drept violare a autonomie lor locale. În plus, în tot acest timp, încă nu s-a definit care sînt serviciile publice de interes judeţean şi mai ales ce înţelegem prin interes judeţean.

O altă competenţă definită prin legea 215/2001 la art.104.1.e şi care demonstrează caracterul de loc neutru a judeţului în raport cu alte autorităţi locale prevede că „...Consiliul judeţean hotăreşte repartiţia pe comune, oraşe şi municipii a cotei din sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat sau din alte surse, în condiţiile legii.” Această competenţă duce adesea la proteste vehemente din partea autorităţilor locale care contestă criteriile utilizate de consiliul judeţean în această distribuţie acuzîndu-l de clientelism politic.

Aceeaşi lege conferă judeţului competenţe destul de generale în domeniul dezvoltării economice şi a amenajării teritoriale:

-    „adoptă strategii, prognoze şi programe de dezvoltare economico-sociale ale judeţului sau ale unor zone din cuprinsul acestuia pe baza propunerilor primite de la consiliile locale, dispune, aprobă şi urmăreşte, în cooperare cu autorităţile administraţiei publice locale comunale şi orăseneşti interesate, măsurile necesare, inclusiv cele de ordin financiar, pentru realizarea acestora.” (art.104.1.c)

-    „stabileşte, pe baza consultării autorităţilor administraţiei publice locale comunale şi orăşeneşti, proiectele de organizare şi amenajare a teritoriului judeţului, precum şi de dezvoltare urbanistică generală a judeţului şi a unităţilor administrativ- teritoriale componente; urmăreşte modul de realizare al acestora în cooperare cu autorităţile administraţiei publice locale comunale şi orăşeneşti implicate” (art.104.1.j) Aceste competenţe sînt materializate în general prin elaborarea unui plan judeţean de amenajare a teritoriului (PATJ) şi prin distribuirea de fonduri pentru anumite comune şi oraşe în vederea elaborării de planuri de amenajare urbană (PUG). În ceea ce priveşte strategiile de dezvoltare economică şi socială, cel mai adesea ele rămîn la nivelul frumoaselor documente scrise pe hîrtie ţinînd cont de faptul că consiliul judeţean nu dispune de instrumentele necesare punerii lor în aplicare, acest sector rămînînd în mare parte în mîinile statului. Se poate spera numai că prin implicarea consiliilor judeţene în gestionarea parcurilor industriale începînd din 2003 competenţele sale în acest domeniu vor fi relansate.

Legea îi conferă de asemenea alte sarcini în sectoare foarte largi şi foarte variate fără a preciza în mod concret limitele intervenţiei sale:

-    „asigură, potrivit competenţelor sale, condiţiile materiale şi financiare necesare în vederea bunei funcţionări a instituţiilor de cultură, a instituţiilor şi serviciilor publice de educaţie, ocrotire socială şi asistenţă socială, a serviciilor publice de transport de sub autoritatea sa, precum şi a altor activităţi, în condiţiile legii” (art.104.1.m).

-    „asigură sprijin financiar pentru acţiuni culturale sau desfăşurate de cultele religioase, precum şi pentru activităţi educativ-ştinţifice şi sportive” (art.104.1.n);

-    „analizează propunerile făcute de autorităţile administraţiei publice locale comunale şi orăşeneşti, în vederea elaborării de prognoze şi programe de dezvoltare economico-sociale sau pentru refacerea şi protecţia mediului înconjurător.” (art.104.1.p)

Singura competenţă al cărui contur pare să fie mai precis definit în lege este cea referitoare la „construirea, întreţinerea şi modernizarea drumurilor, podurilor şi a întregii infrastructuri aparţinînd căilor de comunicaţii de interes judeţean”. Conform legii nr.213/1998 privind proprietatea publică au fost clarificate problemele legate de delimitarea căilor de comunicaţie între stat, judeţe, comune şi oraşe. În ciuda clarităţii arătate în delimitarea lor, această competenţă reprezintă poate cea mai grea şi ingrată sarcină moştenită de consiliile judeţene care riscă să devină din ce în ce mai facultativă din cauza enormelor nevoi de investiţie şi de lipsa aproape cronică a resurselor.

Trebuie menţionat că, în afară de această prezentare foarte generală, legea nu face nici o precizare referitoare la caracterul competenţelor acordate consiliilor judeţene (proprii, delegate, partajate, obligatorii, facultative), mjloacele de finanţare şi de gestionare, modalităţile de împărţire ale unor competenţe partajate etc. Limitîndu-se deci doar la prezentarea competenţelor consiliilor judeţene de către legea admnstraţiei publice locale am putea crede că consiliile judeţene dispun de foarte largi competenţe. Pentru a putea identifica competenţele exercitate în mod real de către consiliile judeţene, limitele acestora şi cheltuielile publice alocate pentru gestionarea lor, metoda cea mai eficientă, ţinînd cont de absenţa studiilor în acest domeniu de a analiza, poate fi realizarea unui studiu de caz concret focalizat pe structura cheltuielilor în bugetul unui consiliu judeţean şi pe evoluţia organigramei acestuia.

Studiul nostru de caz se va concentra asupra consiliului judeţean Arad care face parte dintre primele 12 judeţe din România în privinţa nivelului de dezvoltare.

Judeţul Arad

Suprafaţa: 7754 km²

Populaţia: 480 906 locuitori (1995)

Populaţia urbană: 251 879 locuitori (52,4%)

Populaţia rurală: 229 000 locuitori (47,6%)

Capitala de judeţ: municipiul Arad (188 000 locuitori)

Numărul oraşelor: 7

Numărul comunelor rurale: 67

Numărul satelor: 273

În structura cheltuielilor efectuate din bugetul consiliului judeţean în anul 2002 putem distinge următoarele domenii:

1. Autoritate publică (13,3%)

a. aparatul administrativ propriu compus din 193 de angajaţi

2.Învăţămînt (12,2%)

a. 9 centre şcolare cu regim special destinate elevilor cu diferite handicapuri (aceste şcoli au fost puse sub autoritatea consiliului judeţean începînd din 2001);

3. Cultură, culte religioase, sport, tineret (8,7%)

a. Biblioteca judeţeană

b. Muzeul judeţean

c.şcoala populară de artă

d. Centrul cultural al judeţului Arad

e. Plata salariilor personalului neclerical a 8 culte religioase

4.Asistenţă socială (31,1%)

a. Direcţia pentru protecţia copiilor Arad (o structură de 900 de angajaţi care se ocupă de peste 1000 de copii instituţionalizaţi)

5.Reţele şi locuinţe

a. Regia autonomă de apă şi canalizare

6.Agricultură (0,5%)

a. Serviciul pentru protecţia plantelor

7. Transport şi comunicaţie (15,6%)

a. Administraţia drumurilor judeţene (1800 km)

b.SC Construcţii de drumuri

c.    SC Compania de transport public SA

d. SC Aeroportul internaţional Arad

8.Alte acţiuni economice

9.Alte acţiuni (0,9%)

10. Fond de garanţie (0,4%)

11. Cheltuieli cu destinaţie specială (8.8%)

(fondurile acestor cheltuieli provin din fondul special girat de diferite ministere)

a. Pentru drumurile publice

b.Pentru repararea drumurilor rurale şi aducţiunile de apă la sate

Total cheltuieli pe anul 2002: 344 miliarde lei (10.4 milioane USD)

Fără îndoială, această simplă prezentare a structurii cheltuielilor publice efectuate de bugetul consiliului judeţean nu ne permite să aflăm dacă este mult sau puţin în termenii competenţelor pentru consiliul judeţean, dar investigaţiile efectuate pe teren în ultimii doi ani şi analiza evoluţiei cheltuielilor efectuate de consiliul judeţean în comparaţie cu alte tipuri de colectivităţi locale ne-a permis să schiţăm cîteva concluzii referitoare la logica împărţirii competenţelor între judeţ şi alte colectivităţi locale de la nivelul judeţului, nivelul, provenienţa şi tipurile de venituri puse la dispoziţie pentru gestionarea competenţelor, nivelul de autonomie în gestionarea competenţelor transferate.

4.1. Logica descentralizării la nivel intermediar

Instaurarea autonomiei locale în România după alegerile din 1992 a fost urmată de un proces progresiv de descentralizare a competenţelor către comune, oraşe şi judeţe care poate fi divizat în mai multe etape.

În prima etapă (1992-1998) putem constata că consiliul judeţean a fost favorizat faţă de comune şi oraşe în termenii competenţelor acordate, chiar şi faţă de vechile consilii populare competenţele sale au fost în mod evident restrînse, mare parte a serviciilor publice ramînînd în gestiunea serviciilor deconcentrate ale statului controlate de instituţia prefectului. În această perioadă pot fi identificate două blocuri de comptenţe care au fost transferate în gestiunea consiliului judeţean: unul în domeniul culturii şi altul în domeniul utilităţilor publice.

În domeniul culturii consiliul judeţean Arad, de exemplu, avea în gestiune numeroase instituţii culturale care erau considerate de interes judeţean:

-   Teatrul de stat;

-   Teatrul de marionete;

-   Muzeul judeţean;

-   Biblioteca judeţeană;

-   Orchestra simfonică;

- şcoala populară de artă;

- Orchestra populară;

-Centrul cultural de integrare europeană.

În domeniul serviciilor de utilitate publică consiliul judeţean a obţinut controlul asupra:

-   Companiei de transport public urban şi interjudeţean;

-   Regia de distribuţie a căldurii în regim centralizat;

-   Regia de apă şi canalizare;

-   Regia şi Administraţia drumurilor judeţene.

Spre sfîrşitul acestei perioade, drept urmare a Ordonanţei guvernamentale nr.26/1997 privind protecţia copilului, a fost creată o Direcţie pentru protecţia copilului, dar care a început să funcţioneze în mod efectiv numai după anul 2000. Alte obiective transferate în gestiunea consiliilor judeţene au fost aeroporturile civile, acolo unde ele existau.

În acelaşi timp comunele şi oraşele gestionau întreţinerea căminelor de copii, ale şcolilor şi liceelor, ale gropilor de gunoaie, ale parcurilor, a iluminării publice; serviciul de salubritate, locuinţele sociale, ajutorul social pentru persoanele marginalizate, cantinele sociale.

În tot acest timp statul a păstrat controlul asupra serviciilor strategice: electricitate, distribuţia gazelor, telecomunicaţiile, poşta, transporturile feroviare, protecţia mediului, gestiunea cursurilor de ape, gestiunea pădurilor, poliţia, protecţia civilă, sănătatea, forţele de muncă, protecţia socială, şomajul etc.

În privinţa cheltuielilor publice se poate observa că în toată perioada 1992- 1998 nivelul cheltuielilor consiliului judeţean studiat a crescut în mod constant în raport cu cheltuielile efectuate de oraşe şi comune, marcate de fluctuaţii considerabile (vezi tabelul nr.2).

Tabelul nr.2 Evoluţia reţetelor totale în bugetele colectivităţilor locale ale judeţului Arad în perioada 1993-2002

– milioane de USD –
Unitatea administrativă	Populaţia	1993	1995	1998	1999	2000	2001	2002
Consiliul judeţean	474.976	9,6	11,9	13,9	5,8	8,8	9,4	10,4
Oraşul Arad	190.114	5,8	11,5	7,1	13,9	14,4	22,4	26,8
Oraşe	64,878	1,6	3,9	3,7	2,4	2,3	4,5	5,9
Comune rurale	219.983	2,3	7,1	6,1	4,6	6,2	11,5	14,8
Total judeţ	474.976	19,5	34,6	30,9	26,9	31,8	47,8	57,9

Sursa: Buletinul informativ al Consiliului Judeţean Arad, ed.1993, 1996, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002

În etapa a doua (1999-2000) poate fi semnalată o nouă descentralizare, care a însemnat însă mai de grabă o descentralizare de gradul doi, adică o reaşezare a competenţelor între consiliile judeţene, comune şi oraşe decît o descentralizare reală. Astfel consiliile judeţene au pierdut, în special în favoarea oraşelor reşedinţe de judeţe, o parte a instituţiilor culturale cum ar fi teatrele şi o bună parte a serviciilor de utilitate publică (regiile de apă şi canalizare, regiile de distribuire a căldurii în regim centralizat, transporturile urbane). Acest proces a fost motivat prin preocuparea pentru a pune mai bine în evidenţă principiul subsidiarităţii. S-a constatat că majoritatea serviciilor publice nu aveau într-adevăr importanţă judeţeană fiind prezente doar în reşedinţa de judeţ şi parţial în cîteva oraşe, şi ca urmare s-a decis transferarea acestor servicii în gestiunea comunelor şi oraşelor respective. Consiliul judeţean Arad a reuşit să păstreze încă regia de apă şi canalizare pentru o perioadă de graţie cu o finanţare externă care se desfăşoară prin bugetul său pentru reabilitarea infrastructurii, dar lucrările odată terminate serviciul va trece în gestiunea municipalităţii Arad. De la stat au fost transferate alocaţiile pentru persoane cu handicap (ordonanţa de urgenţă nr.102/1999) în gestiunea comunelor şi oraşelor în timp ce judeţul a primit un serviciu de protecţia plantelor şi cogestiunea, alături de serviciile statului, a Centrului Militar Judeţean şi a Inspectoratului de Protecţie Civilă.

Această evoluţie pune în evidenţă dificultăţile statului de a identifica şi defini misiunile care ar putea fi alocate judeţului ca şi colectivitate teritorială intermediară.

Criza nivelului intermediar în România, care a început în această perioadă, este ilustrată prin scăderea considerabilă a cheltuielilor din bugetul consiliilor judeţene. În anul 1999 faţă de anul 1998 bugetele consiliilor judeţene au scăzut cu peste 50%. Bugetul Consiliului judeţean Arad, de exemplu, a scăzut la 5,8 milioane de USD în 1999, în timp ce în 1998 era de 13,8 milioane USD. În acelaşi timp bugetul reşedinţei de judeţ s-a dublat de la 7,1 milioane USD în 1998 la 13,9 USD în 1999. Astfel ponderea reţetei bugetare a Consiliului judeţean faţă de totalul reţetelor bugetare ale colectivităţilor locale din judeţ a scăzut de la 44,9% în 1998 la 27,6% în 2000.

Etapa a treia (2001-2003) corespunde perioadei care a urmat alegerilor de la sfîrşitul anului 2000 şi deci reluării puterii de către PSD, partidul care a guvernat ţara în perioada 1990-1996. Această etapă scoate în evidenţă voinţa noului guvern de a „consolida autonomia locală prin continuarea descentralizării finanţării anumitor servicii publice¹⁴”. Fără îndoială că din punctul de vedere al descentralizării (cel puţin sub aspect cantitativ), această etapă este cea mai importantă pînă în prezent. Dar ele au favorizat tot timpul oraşele şi comunele în detrimentul consiliului judeţean.

Noile competenţe alocate atît colectivităţilor locale de bază cît şi consiliului judeţean vizează în special învăţămîntul, asistenţa socială şi protecţia copilului. Astfel comunele şi oraşele au primit noi competenţe începînd din anul 2001 în următoarele domenii:

-   plata salariilor personalului din învăţămîntul preuniversitar (ordonanţa de urgenţă a guvernului nr.32/2001, aprobată prin legea 374/2001);

-   venitul minim garantat (legea 416/2001);

-   ajutorul de şomaj (ordonanţa de urgenţă nr.115/2001);

-   asistenţa persoanelor vîrstnice (legea nr.17/2000):

-   crearea serviciilor publice comunitare pentru situaţii de urgenţă (ordonanţa guvernamentală nr.88/2001);

-   crearea, organizarea şi funcţionarea de servicii publice comunitare de evidenţa paşapoartelor (ordonanţa guvernamentală nr.88/2001);

-   crearea, organizarea şi funcţionarea serviciilor publice comunitare de evidenţă a populaţiei (ordonaţa guvernamentală nr.84/2001);

-   gestionarea spitalelor municipale după 2003;

-   centrele de consultanţă agricolă.

După cum am mai spus, consiliul judeţean nu a beneficiat de aceeaşi atenţie privind transferul de noi competenţe în această ultimă etapă. Domeniile vizate au fost următoarele:

-protecţia copilului (de altfel această competenţă a fost transferată în 1997 prin ordonanţa guvernamentală nr.26/1997, dar abia după 2000 a fost luată în serios din punctul de vedere al finanţării în urma presiunilor făcute de reprezentanţii UE);

-   şcolile speciale pentru persoanele cu handicap;

-   plata salariilor personalului neclerical al cultelor religioase recunoscute în România (ordonanţa guvernamentală nr.82/2001);

-gestionarea spitalelor judeţene (fără precizarea surselor de finanţare).

Consecinţele bugetare ale acestei etape a descentralizării au fost într-adevăr impresionante în special pentru comune şi oraşe, ale căror bugete au fost aproape dublate în 2001 şi 2002 faţă de anul 2000. Dar această situaţie s-a datorat mai ales transferului de salarii al personalului din învăţămîntul preuniversitar şi aplicării legii privind venitul minim garantat care a umflat considerabil bugetele locale. În plus cea mai mare parte a acestora sînt din domenii asupra cărora autorităţile locale nu au nici o putere de decizie şi reglementare, ceea ce ne face să ne punem întrebarea dacă s-a întîmplat într-adevăr un transfer de competenţe sau numai de sarcini şi cheltuieli. De altfel în documentele guvernamentale sintagma utilizată este cea de „descentralizarea finanţării anumitor servicii publice” şi nu cea de descentralizare a competenţelor

Pentru cineva din consiliul judeţean această etapă a descentralizării poate fi considerată ca „asimetrică” faţă de alte tipuri de colectivitate locală. Toate acestea nu fac decît să crească decalajul în termeni bugetari între consiliul judeţean şi colectivităţile locale de bază. Bugetul Consiliului judeţean Arad, de exemplu, a crescut între 2000 şi 2002 de la 8,8 milioane de USD la 10,4 milioane USD (departe încă de nivelul anului 1998) în timp ce bugetul oraşului Arad a crescut în aceeaşi perioadă de la 14,4 milioane USD la 26 milioane USD. Diminuarea rolului consiliului judeţean în gestionarea treburilor publice locale este bine pusă în evidenţă de continuarea scăderii ponderii sale bugetare faţă de alte colectivităţi locale. Astfel în 2002 ponderea bugetului consiliului judeţean a reprezentat doar 17,9% din totalul bugetelor locale din judeţ, în timp ce în 1998 ponderea sa ajungea la 44,9% iar în 2000 la 27,6%.

Este important de menţionat că atît în cazul consiliului judeţean cît şi în cel al oraşului de reşedinţă de judeţ, în ciuda creşterii bugetului, nivelul resurselor alocate pentru investiţii sînt în continuă scădere ceea ce demonstrează că transferul acestei ultime competenţe nu a fost însoţit de o finanţare adecvată provocînd mai de grabă o limitare a autonomiei colectivităţii locale decît o consolidare a acesteia anunţată de autorităţile centrale la începutul acestui nou val de descentralizare.

4.2. Judeţul şi descentralizarea finanţelor publice

Problema resurselor financiare puse la dispoziţia colectivităţilor locale pentru gestionarea noilor competenţe reprezintă adevăratul „nerf de la guerre” în procesul reformei administraţiei publice locale datorită discordanţei care se consideră a fi menţinută între decentralizarea competenţelor şi descentralizarea resurselor financiare necesare exercitării acestora.

De altfel, problema cel mai dificil de analizat în acest proces de descentralizare rămîne încă aceea legată de previziunile legislative privind obligaţia autorităţilor centrale „de a asigura mijloace financiare suficiente pentru exercitarea noilor responsabilităţi transferate”. Analiza costurilor diferitelor competenţe se dovedeşte deosebit de dificil în domeniul serviciilor de utilitate publică care au fost transferate într-o stare deplorabilă şi pentru care nici autorităţile centrale, nici cele locale nu au făcut eforturi pentru a face o evaluare obiectivă a costurilor în raport cu nivelul de aşteptare privind perspectivele de dezvoltare pe termen scurt şi mediu.

Oricum, analiza procesului de descentralizare financiară care însoţeşte procesul de descentralizare administrativă în România ne permite să tragem anumite concluzii privind particularităţile legate de structura şi nivelul bugetelor consiliilor judeţene comparativ cu cele privind bugetele colectivităţilor locale de bază.

1. Înainte de toate trebuie menţionat că reforma finanţelor locale în România, în ciuda numeroaselor texte legislative produse în ultimii zece ani de autonomie locală nu au reuşit să rupă logica impusă de regimul comunist privind fiscalitatea locală, menţinînd un sistem fiscal local anacronic, lipsit de rentabilitate şi eficacitate şi totalmente neadaptat schimbărilor aflate în curs privind instaurarea unei economii de piaţă, ceea ce a dus la creşterea gradului de dependenţă a bugetelor locale de un sistem de dotări ale bugetului central ambigu şi tot mai frecvent contestat.

2. Principalele categorii ale reţetelor care formează bugetele locale sînt: reţetele proprii, reţetele împărţite cu statul, transferurile de stat şi împrumuturile. În ceea ce priveşte reţetele propri care trebuie să constituie sursa principală a exercitării autonomiei locale, chiar dacă legea autorizează colectivităţile locale să le utilizeze în mod liber, autorităţile locale nu au nici un drept de a crea, modifica sau suprima impozitele locale. Puterea centrală este cea care stabileşte tipul impozitelor şi taxelor care formează reţetele proprii ale colectivităţilor locale ca şi poziţia, rata şi modalităţile de acoperire a acestor impozite.

Acestea sînt structura şi nivelul reţetelor propri care deosebesc colectivităţile locale de bază de consiliile judeţene. Reţetele propri ale comunelor şi oraşelor provin din impozitele pe proprietăţile funciare construite, impozitele pe proprietăţi funciare neconstruite, impozitele pe vehicule, taxele pe autorizaţii de construcţie, impozitele pe publicitate, taxele turistice, beneficiile patrimoniale, cesionarea activelor. Este important de notat că atît tipurile cît şi principiile de calcul (mai ales pentru impozitele pe proprietăţi construite şi neconstruite) au rămas aproape la fel faţă de textele legislative comuniste. Modificările aduse prin noile legi au reuşit doar să ajusteze din cînd în cînd parţial nivelul lor faţă de eroziunile provocate de o inflaţie care s-a menţinut la un nivel foarte ridicat pînă în 2001. Reţetele proprii reprezintă în medie 20% din reţetele totale cu o tendinţă de descreştere după umflarea bugetelor locale prin creşteri reprezentate de salariile cadrelor didactice. Structura reţetelor proprii ale bugetelor consiliilor judeţene este substanţial diferită în raport cu bugetele comunelor şi oraşelor. Ele provin în principal din impozitele pe profit ale regiilor autonome subordonate consiliului judeţean; din profitul şi redevenţele obţinute de la aceleaşi regii autonome, taxele pe mijloacele de transport ale persoanelor juridice; taxele pentru eliberarea autorizaţiilor de construcţie pentru anumite categorii de construcţii; taxele pentru avizele de protecţie civilă, concesiuni şi chirii, amenzi. Faţă de comune şi oraşe nivelul reţetelor proprii ale consiliilor judeţene nu depăşeşte 5-7% din reţetele totale cu o tendinţă de scădere prin transferul regiilor autonome de utilitate publică oraşelor şi comunelor. În bugetul Consiliului judeţean Arad, de exemplu, regia autonomă a apelor şi canalizării contribuie cu peste 60% la constituirea reţetelor proprii. Pierderea într-un viitor apropiat a acestei regii va determina deci o scădere către nivelul 0 a reţetelor proprii din bugetul acestui consiliu judeţean. Dacă rămînem în cadrul acestei logici comparative trebuie menţionat faptul că totalul acestor reţete proprii ale Consiliului judeţean Arad în ultimii trei ani nu a depăşit valoarea de 0,7 milioane USD, ceea ce reprezintă mai puţin de 13% a reţetelor proprii încasate de oraşul reşedinţă de judeţ, Arad.

Se insistă asupra chestiunii reţetelor proprii ale consiliilor judeţene pentru a scoate în evidenţă gradul din ce în ce mai accentuat al dependenţei acestor bugete de dotaţiile şi transferurile bugetare ale statului care favorizează un control politic facil asupra autorităţilor judeţene din partea guvernului central prin intermediul unui sistem de repartiţie a fondurilor considerate clientelare şi prea puţin transparente. De altfel, această tendinţă este demonstrată de migraţiile politice masive ale reprezentanţilor consiliilor judeţene către partidele de guvernare, după alegerile generale din 2000.

3.Ţinînd cont de nivelul foarte scăzut al reţetelor proprii în bugetele colectivităţilor locale de bază şi a consiliilor judeţene, transferurile bugetare ale statului pentru echilibrare verticală şi orizontală ocupă un loc strategic special în cazul consiliilor judeţene.

Majoritatea acestor transferuri de stat provin din impozitele pe venitul global (IVG) ale persoanelor fizice şi, după transferarea la nivel local a salariilor cadrelor didactice şi ale personalului centrelor de consultanţă agricolă, din TVA.

Reţetele provenite din IVG sînt transferate sub multiple forme:

-    cotele defalcate ale IVG, ale căror procentaj pe categorii de colectivităţi locale au fost definite prin legea finanţelor publice locale189/1998, dar care suferă modificări în fiecare an prin legea bugetului de stat. În 2002 aceste cote au fost fixate la 36,5% pentru colectivităţile de bază; 10% pentru bugetul propriu al consiliilor judeţene şi 16% pentru sistemul de echilibrare ale bugetelor locale, sistem gestionat de consiliul judeţean;

-    sumele defalcate ale IVG care sînt definite în mod discreţionar de către stat în cadrul legii bugetului şi care sînt reprezentate în ultimii ani în medie de 25% din IVG. Aceste sume sînt întrebuinţate pentru asistenţă socială, subvenţii pentru încălzire, subvenţii acordate operatorilor pentru preţul utilităţilor publice; pentru ajustarea orizontală a sumelor alocate consiliilor judeţene care pot reţine 25% pentru bugetul lor propriu, restul urmînd să fie distribuit comunelor şi oraşelor.

Acestor tipuri de venituri trebuie să li se adauge de asemenea transferurile fondurilor speciale ale diferitelor ministere, în special pentru investiţii privind drumurile şi locuinţele sociale.

Mai multe chestiuni merită să fie scoase în evidenţă privind transferurile de stat către bugetele locale:

-   transformarea unei părţi a sumelor defalcate din IVG în cote defalcate prin noua lege a finanţelor publice locale nu a produs efecte spectaculoase în logica bugetară; această operaţie care vroia să creeze o categorie nouă de reţete în structura bugetului local, acela de impozit partajat, nu a făcut decît să amplifice disparităţile între oraşele capitale de judeţe şi alte colectivităţi locale şi să complice şi mai mult operaţiunile de ajustare orizontală;

-   transferurile de TVA pentru învăţămînt şi centrele agricole, chiar dacă au contribuit la mărirea relativă a bugetelor locale, îndeosebi în cazul oraşelor şi comunelor, sînt dotări asupra cărora autorităţile locale nu au nici o putere de decizie, în consecinţă controlul statului asupra nivelului cheltuielilor colectivităţilor locale a crescut în ultimii ani;

-   dotările considerate globale asupra cărora se poate aprecia că autorităţile locale ar putea avea putere deplină de decizie sînt foarte reduse şi nu reuşesc să acopere decît funcţionarea a cîtorva servicii în ciuda nevoii enorme de investiţii; de exemplu, pentru gestionarea drumurilor judeţene judeţul Arad primeşte anual mai puţin de 1 milion de USD ceea ce reprezintă preţul asfaltării a 6 km de drum normal. Or, lungimea drumurilor aflate în gestiunea Consiliului judeţean Arad este de 1800 km, din care numai 700 km asfaltate şi chiar şi acelea într-o stare deplorabilă;

-   noutate remarcabilă adusă de noua lege a finanţelor publice locale, confirmată apoi prin legea 215/2001 este legată de rolul acordat consiliului judeţean în distribuirea fondurilor pentru comune şi oraşe în procesul de ajustare orizontală. Astfel consiliul judeţean decide asupra repartizării unei părţi importante a transferurilor provenite din bugetul de stat avînd chiar şi dreptul de a stabili el însuşi criteriile de repartizare pentru 50% din sumele alocate. Astfel, consilul judeţean, în ciuda puterii sale reduse asupra treburilor publice, este înzestrat cu un instrument redutabil de control politic asupra comunelor. Această nouă evoluţie conduce la o politizare excesivă a procesului bugetar care afectează într-un mod negativ funcţionarea autonomiei locale în România şi pune sub semnul întrebării chiar statutul de colectivitate locală a consilului judeţean.

5. În loc de concluzie: tentativele de re-etatizare a consiliului judeţean de către guvernul central de-a lungul procesului de descentralizare şi democratizare la nivel intermediar

Numeroasele elemente scoase în evidenţă de-a lungul acestei analize asupra evoluţiei statutului şi competenţelor judeţului ca şi colectivitate locală de nivel intermediar ne permite să observăm demersurile subtile pe care statul le face pentru a le limita autonomia şi pentru a le transforma într-un instrument eficace de control asupra administraţiei publice locale în serviciul guvernului central.

1. Chiar dacă statul român a acceptat de la bun început să creeze un nivel intermediar al administraţiei locale descentralizate acest demers nu se sprijină pe o viziune clară privind misiunile acestuia în gestionarea treburilor publice. De altfel, principala sa competenţă (şi cea mai controversată în acelaşi timp) acordată de lege, cea de coordonare a activităţii consiliilor locale, a permis statului să continue să considere şi să utilizeze acest nivel mai mult ca instrument de control asupra administraţiei locale şi, în acelaşi timp, nu a permis niciodată judeţului, în opinia experţilor, să obţină statutul de colectivitate teritorială în intregul său.

2. Sistemul de vot proporţional pe liste închise propus de partide şi circumscripţia electorală unică prevăzută pentru alegerea consiliului judeţean a

îndus un important deficit de legitimitate în sînul acestei instituţii şi o reprezentare politică slab raliată societăţii civile din judeţ ceea ce se traduce printr-un nivel slab de responsabilitate a aleşilor faţă de electorat şi printr-o dependenţă politică crescută a consilierilor faţă de nivelele centrale ale partidelor.

3.Reducerea succesivă a competenţelor consiliilor judeţene în gestionarea serviciilor de utilitate publică concomitent cu mărirea controlului statului asupra nivelului cheltuielilor publice efectuate de aceştia a contribuit la limitarea autonomiei lor şi a favorizat în mod alarmant procesul migraţiei politice a preşedinţilor şi consilierilor consiliilor judeţene către partidul de guvernămînt (PSD). În prezent 39 din 41 de preşedinţi ai consiliilor judeţene (95%) aparţine PSD-ului, ceea ce pune în discuţie utilitatea unei autorităţi judeţene alese, după cum putem avea impresia că asistăm la reîntoarcerea principiului partidului unic (cel puţin la acest nivel).

4.Noile competenţe obţinute de consiliile judeţene în domeniul reajustărilor orizontale reprezintă de fapt un nou mecanism de control politic al guvernului asupra colectivităţilor locale după ajustarea prerogativelor prefectului în 1996 ca urmare a presiunilor Consiliului Europei. Prin aceste competenţe puterea politică a preşedintelui consiliului judeţean a fost consolidată la nivel local dar în acelaşi timp a crescut dependenţa sa faţă de Centru.

5.Toate aceste stratageme puse în aplicare de către stat în ultimii zece ani în raport cu problematica judeţelor ne permite să constatăm că nu există o voinţă reală din partea statului să contribuie la consolidarea autonomiei la nivelul intermediar al administraţiei, dimpotrivă, aceste tentative de re-etatizare a consiliilor judeţene în contextul unei excesive preocupări a guvernului central pentru controlarea puterii politice cu orice preţ face ca actualele consilii judeţene să semene mai de grabă cu vechile consilii populare decît cu o colectivitate teritorială modernă, capabilă să identifice interesele judeţului şi să definească politici eficiente în beneficiul comunităţilor şi cetăţenilor acestuia. Trebuie menţionat, în acelaşi timp, că această situaţie a fost posibilă şi datorită unei lipse de reacţie la nivel local care părea mai de grabă să accepte o tutelă mascată a statului decît să caute soluţii viabile care să poată contribui la consolidarea autonomiei locale şi să le pună în serviciul cetăţenilor.

Am considerat necesară scoaterea în evidenţă a acestor evoluţii şi tendinţe privind problematica judeţului ca nivel intermediar actual al administraţei în România pentru a se putea forma o idee despre punctul de pornire într-o viitoare reformă teritorială anunţată de autorităţile române care propun crearea regiunilor ca şi colectivităţi teritoriale, aşa-zisul nou nivel intermediar al administraţiei descentralizate. În cadrul celor două variante vehiculate pînă în prezent (transformarea actualelor regiuni de dezvoltare în colectivităţi teritoriale şi menţinerea actualului număr de judeţe sau reducerea numărului acestora din urmă fără a crea un nou nivel) judeţul va juca un rol cheie.

Văzînd reticenţele şi ezitările statului român în a acorda un rol important judeţelor în gestionarea treburilor publice, se pot ridica două întrebări: care să fie misiunea acestui nou eşalon administrativ? şi la ce bun un nou nivel administrativ intermediar dacă nu au fost clarficaţi încă rolul şi statutul celui existent?

Găsirea răspunsurilor la aceste două întrebări ni se pare a fi un demers în mod imperativ necesar înaintea tuturor altor operaţiuni concrete în direcţia acestor reforme. Fără definirea competenţelor care vor fi atribuite acestui nou nivel, fără clarificarea modului de împărţire a competenţelor între noile regiuni şi judeţele actuale, fără identificarea resurselor financiare care vor fi puse la dispoziţie pentru exercitarea competenţelor transferate, după cum şi fără stabilirea formulelor de reprezentare politică în noile instanţe alese, toate tentativele reformei teritoriale vor conduce la un eşec considerabil de la bun început.

IV. Cadrul politicii de dezvoltare regională şi perspectivele regionalizării administrative în România

1. Premizele punerii în aplicare a unei politici regionale în România

Bazele actualului cadru juridic, instituţional şi operaţional privind politica regională în România au fost puse prin studiul „Carta verde a politicii regionale în România”, publicat în 1997 şi finanţat de Uniunea Europeană în cadrul programului Phare. Acest program în favoarea unei politici de dezvoltare regională s-a desfăşurat în perioada 1 februarie 1996 – sfîrşitul lui ianuarie 1998. Coordonarea sa a fost asigurată de Departamentul Administraţiei Publice Locale al Guvernului României, asistat de un grup de experţi străini şi români. Printre contractanţi putem să-i regăsim în calitate de parteneri europeni: firma de consultanţă Ramboll din Danemarca, institutul de cercetare EPRC din Scoţia şi agenţia de dezvoltare regională GOM Vlaams-Brabant din Flandra, Belgia.

Scopul acestui studiu a fost să propună un nou cadru teritorial instituţional şi operaţional pentru politică regională în conformitate cu principiile şi exigenţele UE care considerase că structura administrativă românească existentă, constituită din 42 de unităţi judeţene nu reprezintă un cadru adecvat pentru gestionarea programelor europene de preaderare privind politica regională şi cea a fondurilor structurale de după aderare.

Ca urmare, Carta sugerase crearea a 8 regiuni de dezvoltare. Principiul aplicat fusese cel al reunirii judeţelor care au caracteristici comune şi un potenţial de integrare funcţională. Modelul este de inspiraţie engleză şi presupune constituirea acestor regiuni pe baza asocierii şi cooperării voluntare a judeţelor.

2. Cadrul juridic şi instituţional al politicii de dezvoltare regională

La un an după publicarea „Cartei verzi” Parlamentul român a adoptat prin legea nr. 151/1998¹⁵ cadrul instituţional, obiectivele, competenţele şi instrumentele financiare pentru o politică regională în România.

2.1 Obectivele politicii regionale

Obiectivele de bază fixate prin această lege (art.2) sînt:

-   diminuarea disparităţilor inter-regionale prin stimularea unei dezvoltări echilibrate, prin recuperarea accelerată a rămînerilor în urmă în dezvoltarea zonelor defavorizate şi prevenirea apariţiei de noi dezechilibre;

-   pregătirea cadrului instituţional pentru a răspunde criteriilor de integrare în structurile europene şi de accesare a fondurilor structurale şi a fondurilor de coeziune ale Uniunii Europene;

-   corelarea politicilor şi activităţilor sectoriale guvernamentale la nivelul regiunilor prin stimularea iniţiativelor şi valorizarea resurselor locale şi regionale în vederea dezvoltării economice, sociale şi culturale durabile ale acestora;

-   stimularea cooperării interregionale interne şi internaţionale, a cooperării transfrontaliere în cadrul euroregiunilor şi participarea regiunilor de dezvoltare la structurile şi organismele europene care promovează dezvoltarea economică şi instituţională ale acestora în scopul realizării de proiecte comune în conformitate cu acordurile semnate de România.

2.2Regiunile de dezvoltare

Din punctul de vedere al decupajului teritorial, legea 151 prevede crearea regiunilor de dezvoltare. Regiunile de dezvoltare nu sînt colectivităţi teritoriale locale înzestrate cu autonomie (art. 4.2), ci simple forme de cooperare interjudeţene instituţionalizate. Regiunea de dezvoltare este o structură fără personalitate juridică. Ea se crează printr-o convenţie semnată de consiliile judeţene (sau de Consiliul General al municipiului Bucureşti) interesate cu acordul consiliilor locale interesate. Ca o coincidenţă fericită, la sfîrşitul procesului de negociere între consiliile judeţene au luat fiinţă exact cele 8 regiuni propuse de „Carta verde”. Astfel în prezent, cadrul operaţional al politicii regionale în România este format din 8 regiuni de dezvoltare care reunesc cele 42 de judeţe. Acest decupaj teritorial se bazează pe principiul clasic în domeniu: de identificare a nivelelor de disparitate a infrastructurii şi a economiei, de tipuri de structuri sociodemografice şi de interacţiuni între localităţi.

2.3Cadrul instituţional

Legea 151/1998 a creat mai multe structuri decizionale şi executive în materie de politică regională organizate pe două nivele:

A. La nivel regional a fost creat Consiliul de dezvoltare regională (CDR) ca organ deliberativ şi Agenţia de dezvoltare regională (ADR) ca organ executiv.

Consiliul de dezvoltare regională (CDR) este format din preşedinţii consiliilor judeţene şi din trei reprezentanţi a consiliilor locale, ai municipiilor, oraşelor şi comunelor rurale, desemnate de fiecare judeţ pe perioada mandatului lor. Prefecţii pot participa de asemenea la reuniunile CDR, dar fără drept de vot. În funcţie de problemele dezbătute, la aceste reuniuni pot fi invitaţi de asemenea reprezentanţi a consiliilor locale şi ai altor instituţii şi organizaţii avînd un rol în dezvoltarea regională. CDR decide asupra strategiei şi a programelor de dezvoltare regională, asupra criteriilor şi priorităţilor de distribuire a fondurilor şi controlului utilizării resurselor financiare prin ARD.

Agenţia de dezvoltare regională (ADR) se defineşte ca un organism neguvernamental, nelucrativ şi de utilitate publică. Politica de personal a ADR este strict controlat de CDR, astfel încît în principiu fiecare judeţ să fie reprezentat în mod echitabil. Directorul este numit prin concurs şi demis din funcţie numai de către CDR. ADR este finanţat din Fondul de dezvoltare regională, al cărui nivel este aprobat de asemenea de CDR. Agenţia elaborează şi propune CDR-ului strategia de dezvoltare regională, pune în aplicare programele de dezvoltare regională, identifică zonele defavorizate şi administrează Fondul de dezvoltare regională.

B. La nivel naţional noile structuri create sînt Consiliul naţional de dezvoltare regională (CNDR) şi Agenţia naţională de dezvoltare regională (ANDR).

Consiliul Naţional de Dezvoltare Regională (CNDR) este prezidat de primul ministru şi este compus din preşedinţii şi vicepreşedinţii CDR şi un număr egal de reprezentanţi ai guvernului, desemnaţi prin hotărîre guvernamentală. Trebuie menţionat faptul că „Carta verde” prevăzuse iniţial ca CNDR să fie coordonat de un om de afaceri experimentat sau de un expert din lumea academică şi că numai desemnarea acestuia revenea primului ministru. Legea a preferat totuşi să lase direct în grija primului ministru această nouă instituţie.

Agenţia Naţională de Dezvoltare Regională (ANDR) era organul executiv al CNDR avînd personalitate juridică. După alegerile din 2000, competenţele acestei agenţii au fost transferate noului Minister al dezvoltării şi prognozei care a primit în sarcină toată gestionarea politicii de dezvoltare regională la nivel naţional pînă în 2003 cînd acest minister a fost suprimat. După ultima restructurare guvernamentală (vara anului 2003), politica de dezvoltare regională a fost transferată în sarcina Direcţiei dezvoltării regionale care funcţionează în cadrul Ministerului intergrării europene.

2.4 Instrumentele financiare

Pentru finanţarea politicii regionale legea 151/1998 prevede crearea Fondului naţional de dezvoltare regională (FNDR) şi Fondului de dezvoltare regională (FDR) creat la nivelul fiecărei regiuni.

Fondul naţional de dezvoltare regională (FNDR) se constitue ca o alocare distinctă în cadrul bugetului de stat. În cadrul FNDR pot fi atrase alte surse de finanţare interne şi internaţionale cum ar fi:

-   asistenţa financiară permanentă din partea UE în cadrul programului Phare;

-   finanţările provenite din fondurile de preaderare oferite de UE;

-   finanţările provenite din fondurile structurale ale UE după integrare;

-   asistenţele financiare nerambursabile din partea anumitor guverne, organizaţii internaţionale, bănci;

-   alte surse financiare provenite din diferite fonduri aflate la dispoziţa guvernului.

Fondul de dezvoltare regională (FDR) al fiecărei regiuni este administrat de ADR şi constituit din:

-   alocările FNDR;

-   contribuţiile bugetelor locale şi judeţene;

-   resursele financiare atrase din sectorul privat, de la bănci, investitori străini, Uniunea Europeană şi alte organizaţii europene.

3. Slăbiciunile cadrului instituţional şi operaţional pentru dezvoltare regională

Chiar dacă cei cinci ani scurşi de la crearea regiunilor de dezvoltare pot fi consideraţi o perioadă prea scurtă pentru un bilanţ semnificativ despre funcţionare noului cadru pentru aplicarea unei politici regionale în România, anchetele efectuate pe teren şi rezultatele programelor desfăşurate prin noile structuri instituţionale ne permite totuşi să tregem cîteva concluzii preliminare:

-   Decupajul regiona actual, trasat cu multă grijă pentru a nu resuscita vreun sentiment de identitate regională s-a dovedit în final excesiv de neutru şi lipsit de utilitate. Singura sa utilitate este de natură statistică care serveşte Eurostatului pentru definirea unităţilor NUTS II pentru România. Dar chiar şi din punct de vedere statistic, gruparea actuală a judeţelor în regiuni de dezvoltare nu face decît să mascheze disparităţile teritoriale (interjudeţene şi infrajudeţene) reale ceea ce nu contribuie la elaborarea politicilor de gestionare teritorială eficace şi pertinente a autorităţilor centrale, locale şi regionale. De altfel, ineficacitatea acestui decupaj este recunoscut tot mai mult atît de reprezentanţii statului cît şi de preşedinţii consiliilor judeţene. Majoritatea regiunilor reunesc judeţe care nu au nimic în comun ceea ce face imposibilă definirea unei strategii comune de dezvoltare a departamentelor asociate. (A se vedea Regiunea Sud sau Regiunea Sud-Est).

-   Ineficacitatea acestui decupaj nu se datorează numai modului în care au fost grupate judeţele în cadrul noii împărţiri regionale, ci mai ales slăbiciunilor de ordin instituţional. Chiar dacă aceste regiuni au fost înzestrate cu organe deliberative (CDR) cîmpul lor de decizie este extrem de limitat. În realitate ei nu au primit nici o competenţă cu caracter regional. Activitatea acestui organ, care este temporar,

se reduce la aprobarea de două sau trei ori pe an a proiectelor selecţionate pentru a fi finanţate prin Agenţia de dezvoltare regională în cadrul anumitor programe finanţate de UE, criteriile şi dimensiunile distribuirii lor prin regiuni fiind decise în mod exclusiv la nivel central. Astfel, în absenţa unui organ propriu şi a unor competenţe regionale reale, elaborarea unei strategii de dezvoltare regională prin CDR nu va fi decît o sumă a strategiilor judeţene mai de grabă concurente decît asociative şi cooperative.

-Finanţările care alimentează fondurile de dezvoltare regionale provin aproape exclusiv din programele europene şi din contribuţiile obligatorii ale statului pentru derularea acestor programe, ceea ce face ca autonomia financiară a CDR să fie practic inexistentă. În plus, nivelul acestor fonduri este foarte redus, nereprezentînd decît 5 euro/lucuitor/an. Pînă în prezent, fondurile gestionate de noile structuri regionale provin din şirul programelor Coeziunii economice şi sociale al Programului Phare care nu reprezintă decît o mică parte a fondurilor europene acordate României. De exemplu, în cadrul Programului Phare 2001, cel mai recent desfăşurat la nivel regional, suma totală a fost de 112,32 milioane euro, inclusiv contribuţia statului, ceea ce nu reprezintă decît cca. 10% din fondurile alocate României în cadrul programelor europene, restul fiind administrat direct de structurile de stat. Toate acestea ne arată că dincolo de problemele instituţionale, resursele puse la dispoziţia noilor structuri regionale nu sînt de loc adaptate obiectivelor ambiţioase afişate prin legea 151/1998.

Acestea sînt doar cîteva probeleme, printre multe altele, cu care sînt confruntate noile structuri chemate să pună în practică o politică regională în România. Însfîrşit, singurul obiectiv atins printre cele propuse prin crearea acestor noi cadre pentru dezvoltare regională în România a fost doar cel solicitat de Comisia Europeană de a crea un cadru instituţional pentru gestionarea fondurilor alocate de UE pentru politici regionale. Dar enormele probleme cu care se confruntă România din punct de vedere al disparităţilor teritoriale de dezvoltare nu pot fi soluţionate numai cu fonduri europene, departe de a fi suficiente, şi ale căror criterii de alocare se dovedesc adesea inadaptate la realităţile locale şi regionale ale României. Statul român trebuie să demonstreze o voinţă sinceră de a crea structuri şi resurse adecvate care, dincolo de satisfacerea exigenţelor tehnocraţilor de la Bruxelles, să poată rezolva problemele regionale şi locale reale venind în întîmpinarea aşteptărilor legitime ale cetăţenilor.

4. Perspectivele unei regionalizări administrative în România

Punerea în aplicare a noilor cadre pentru dezvoltare regională nu a dus la crearea unei veritabile regionalizări în România (în sensul dispoziţiilor proiectului Cartei europene a autonomiei regionale). Experţii României de pe lîngă CPLRE¹⁶ consideră că are loc o pseudo-regionalizare, ţinîndu-se cont de faptul că regiunile de dezvoltare nu sînt expresia unei regionalizări administrative. În realitate chiar şi sintagma în sine pare să fie exagerată pentru definirea cadrului actual al dezvoltării regionale. Regiunile de dezvoltare nu sînt colectivităţi teritoriale şi nu au personalitate juridică. Dar ele nu sînt nici măcar circumscripţii teritoriale ale administraţiei de stat. Ele au fost concepute ca forme de cooperare instituţională între judeţe, dar după mai bine de 5 ani de „exienţă regională” cooperarea continuă să se manifeste în interiorul acestor noi regiuni fără competenţe şi resurse adecvate. Este greu să se considere drept cooperare întîlnirile sporadice ale unui consiliu de dezvoltare regională, el însuşi lipsit de personalitate juridică, pentru a distribui între judeţele membre ale regiunii sumele repartizate de stat şi provenite în exclusivitate din programele europene.

Cvasi-eşecul acestei politici, recunoscut de altfel chiar şi de reprezentanţii guvernului, era prevăzibil de fapt chiar de la început. Cum să se ajungă la realizarea unor obiective foarte ambiţioase propuse de noile politici de dezvoltare regională dacă nu se vrea altceva decît ca regiunile să fie non-regiuni, instituţiile să fie noninstituţii şi competenţele să fie non-competenţe?

Această situaţie, coroborată cu foarte slabele performanţe generale obţinute în cadrul reformelor administraţiei publice locale şi cu anumite presiuni externe, a generat în ultimii ani o dezbatere, chiar dacă forte ambiguă pînă în prezent, despre posibilitatea unei reforme a nivelului administrativ intermediar în România care să poată duce la crearea regiunilor ca şi colectivităţi teritoriale.

4.1 Proiectele de regionalizare – o succesiune de ambiguităţi şi incoerenţe

4.1.1Forţa tradiţiei sau mai bine zis absenţa acesteia

Înainte de orice trebuie menţionat faptul că regionalizarea în România nu are nici o tradiţie în procesul construcţiei statului român modern, ideea regională fiind în mod sistematic respinsă de puterea politică centrală indiferent de regimul existent. Fie că era vorba de sistemul „ţinuturilor” impus pentru aproape doi ani de zile de dictatura personală al lui Carol al II-lea între 1938-1940 şi care suprima tradiţionalele judeţe, fie că era vorba de organizarea administrativă de tip regional (regiuni-raioane-comune) impuse de sovietici în perioada 1950-1968, consensul este aproape unanim în a considera aceste experienţe simple „accidente de etapă” pe linia procesului de construcţie a unui stat român naţional, unitar şi indivizibil. Căderea comunismului nu a determinat nici o ruptură din acest punct de vedere, fostul şi actualul preşedinte al republicii afirmînd deseori că centralismul de stat nu poate fi pus în discuţie atîta timp cît procesul de edificare naţională a statului nu va fi încheiat. Aceasta este concepţia care a marcat toată clasa politică post- comunistă pînă la sfîrşitul anilor ’90 ceea ce a reuşit să împiedice pătrunderea tuturor ideilor regonaliste în arena dezbaterilor politice. Faptul că adoptarea legii dezvoltării regionale (prezentată tot timpul ca o obligaţie privind procesul de integrare europeană şi nu ca o componentă firească a reformei administrative) a trecut aproape neobservată fără a genera vreo dezbatere, ne arată în ce măsură clasa politică românească poate să rămînă unită atunci cînd este vorba de o temă atît de delicată şi redutabilă ca regionalizarea. Dar acest consens „dezarmant” care a marcat lumea politică nu a stăpînit şi societatea civilă care a încercat, chiar dacă nu într-un mod foarte hotărît, să lanseze pe „piaţă” cîteva proiecte regionaliste.

4.1.2Proiectele societăţii civile

De fapt este vorba de două proiecte, ambele provenind din capitala istorică a Transilvaniei, Cluj. (Poate fi ignorată povestea creării Partidului Moldovenilor de către primarul de la Iaşi care s-a dovedit mai de grabă o întreprindere anecdotică decît o adevărată mişcare regionalistă. De altfel, acest partid a fost înghiţit de către actualul partid de guvernămînt (PSD) chiar înainte de a participa la alegeri.

Primul proiect regionalist „made in Transilvania” aparţine lui Sabin Gherman, un tînăr jurnalist român din Cluj, fondator al Asociaţiei Pro Transilvania, care s-a lansat în vara anului 1998 (în timpul guvernării de centru-dreapta) într-o critică virulentă a centralismului politic, economic şi administrativ promovat de guvernul central care împiedeca afirmarea Transilvaniei în concordanţă cu potenţialul său economic, social şi cultural. Astfel el propunea un proiect destul de radical, dar în acelaşi timp deosebit de ambiguu privind autonomia Transilvaniei invocînd „modelul european”. În vederea promovării proiectului său el anunţase chiar crearea unui partid regionalist (Liga Transilvania-Banat, Partidul Ardelenilor), dar el nu a reuşit niciodată să-şi pună în aplicare intenţia sa. Reacţia guvernului nu a întîrziat să se arate foarte dură considerînd că aceste idei erau foarte periculoase pentru viitorul unitar al ţării, şi ca urmare ele nu merită să fie luate în discuţie. Chiar dacă pentru un scurt timp proiectul lui Sabin Gherman a fost puternic mediatizat atît la nivel local cît şi naţional, lipsa lui de substanţă şi realism nu i-a permis să mobilizeze o mişcare regionalistă în jurul proiectului său ceea ce a făcut ca să dispară rapid de pe arena dezbaterilor publice.

Cel de-al doilea proiect, ceva mai recent, vine de asemenea din capitala Transilvaniei şi s-a făcut cunoscut sub numele de Memorandumul de la Cluj şi a fost lansat în luna decembrie 2001 de un grup de intelectuali români şi maghiari (istorici, politologi, filozofi) reuniţi în jurul revistei „Provincia”. Autorii acestui Memorandum propuseseră partidelor, administraţiilor locale şi societăţii civile „o dezbatere publică despre construcţia politică şi administrativă a unei Românii a regiunilor”, alăturînd demersul lor dezbaterii europene consacrate rolului regiunilor în cadrul proiectului viitor al Constituţiei europene. Fără îndoială, acest memorandum arăta mult mai coerent, mai moderat şi mai argumentat faţă de proiectul lui Sabin Gherman, dar nu a reuşit totuşi să treacă dincolo de simple enunţări de principii. În fapt, propunerile vizau acordarea de competenţe politice şi administrative fie actualelor regiuni de dezvoltare fie vechilor provincii istorice.

În ciuda caracterului lor foarte general aceste revendicări au provocat o ostilitate nemai auzită din partea puterii centrale, chiar dacă cu puţin mai de vreme ministrul administraţiei publice anunţase posiblitatea creării regiunilor ca şi colectivităţi teritoriale înainte de alegerile din 2004. Memorandumul a fost criticat dur atît de preşedintele Iliescu care a profitat de ocazie pentru a-şi reafirma convingerea că edificarea naţională a statului nu s-a încheiat încă pentru a permite trecerea la experinţe regionaliste, cît şi de primul ministru Năstase care i-a calificat pe autorii Memorandumului drept „rătăciţi ai tranziţiei” şi „frustraţi” propunîndu-le să păstreze aceste idei pentru discuţii în familie. De fapt, cauza acestor atitudini extrem de ostile din partea reprezentanţilor statului se datorează referirilor făcute de Memorandum la o posibilă autonomie politică a noilor regiuni, citînd ca exemple regiuni cu competenţe legislative (Catalonia, Bavaria, Flandra, Scoţia) şi faptului că o parte a semnatarilor erau etnici maghari, argumente suficiente deci pentru ca puterea centrală să-şi poată relua refrenul atît de drag şi cunoscut al „pericolului dezintegrării ţării”. În ceea ce priveşte impactul acestui proiect asupra opiniei publice se poate constata că destinul său nu a fost mai fericit decît cel al lui Sabin Gherman. După aproape trei ani de militantism regionalist prin intermediul revistei Provincia, activitatea acestui grup aproape că a încetat fără a reuşi să ducă la o adevărată mobilizare civică şi politică în jurul acestei noi idei.

4.1.3 Demersurile oficiale ale guvernului pe calea regionalizării

În ciuda poziţiei sale foarte critice la toate iniţiativele de tip regionalist venite din partea societăţii civile, guvernarea actuală PSD nu a ezitat să surprindă lumea întreagă propunîndu-i începînd cu sfîrşitul anului 2001 diferite variante de regionalizare a ţării.

Cu ocazia vizitei reprezentanţilor CPLRE¹⁷ la Bucureşti în octombrie 2001, ministrul administraţiei publice a anunţat, în premieră pentru un guvern post- comunist, intenţia guvernării PSD de a propune înainte de alegerile din 2004 crearea de regiuni administrative ai căror reprezentanţi să fie aleşi în mod direct de populaţie, dar fără a le preciza numărul şi dacă limitele lor vor corespunde celor ale regiunilor de dezvoltare existente. Dimpotrivă, el a precizat că judeţele vor continua să subziste ca autorităţi locale de gradul doi. În timpul unei a doua vizite în februarie 2002, acelaşi ministru nu a mai confirmat inteţia de a propune un proiect de lege referitoare la regionalizare decît după alegerile din 2004, dar a acceptat să organizeze un colocviu despre tema regionalizării la Sinaia în octombrie 2002. De altfel, între cele două vizite ale reprezentanţilor Congresului aceste propuneri nu au determinat nici o dezbatere serioasă nici în interiorul nici în exteriorul partidului de guvernămînt în afară de cearta cu autorii Memorandumului de la Cluj la începutul lunii ianuarie, atitudine cel puţin surprinzătoare din partea guvernului, ţinîndu-se cont de faptul că propunerile Memorandumului nu erau de loc divergente cu ideile prezentate de guvern cu două luni înainte.

Decizia de a relua întregul proces de regionalizare după alegerile din 2004 a temperat elanul reformator al guvernului pînă în ajunul colocviului de la Sinaia din octombrie 2002 cînd ideea fusese din nou scoasă din sertar pentru a crea impresia participanţilor europeni că se lucrează. Absenţa unei abordări serioase a problematicii regionalizării atît din partea reprezentanţilor guvernării cît şi din partea consiliilor judeţene vizate direct de o eventuală regionalizare administrativă a fost demonstrată prin incoerenţa şi totala lipsă de viziune din partea intervenienţilor români la colocviul de la Sinaia¹⁸ şi în declaraţiile lor de presă din timpul şi de după colocviu. Dacă cu un an mai devreme ministrul administraţiei publice avansase varianta creării nivelului regional, menţinînd în acelaşi timp nivelul judeţean actual, la colocviu reprezentanţii guvernului adăugaseră o a doua variantă posibilă care viza crearea unui nivel regional prin mărirea dimensiunii judeţelor actuale şi deci de a păstra două nivele substatale de administraţie. Trebuie precizat totodată că această a doua variantă pare să fie mai de grabă o variantă impusă de experţii şi reprezentanţii europeni care şi-au dat seama de obstacolele constituţionale insurmontabile pentru a pune în aplicare prima variantă într-un răstimp rezonabil, în timp ce cea de a doua putea fi realizată în cadrul constituţional actual.

După Colocviul de la Sinaia, în ciuda promisiunilor primului ministru Adrian Năstase de a deschide o mare dezbatere în jurul celor două proiecte de regionalizare schiţate în timpul colocviului, subiectul fusese abandonat pînă la sfîrşitul lui ianuarie 2003 cînd, din nou, ministrul administraţiei publice a ieşit la rampă cu o nouă propunere care nu avea nimic de-a face cu proiectele propuse la Sinaia. Propunerea se referea la desemnarea a opt guvernatori, ca reprezentanţi ai statului în fruntea regiunilor de dezvoltare existente. Ideea părea să fie de această dată serioasă fiind citat chiar şi existenţa unui proiect de ordonanţă guvernamentală¹⁹ care trebuia să modifice legea 151/1998 privind dezvoltarea regională. Deci, în loc de a crea regiuni adevărate cu competenţe adevărate, guvernul a ales să creeze „guvernatori regionali”, chiar dacă aceştia păreau să nu aibă nimic concret de guvernat. În realitate guvernatorul fusese gîndit ca „super-prefect” care trebuia să controleze totul: consiliul regional, consiliul judeţean, consiliul local. Astfel, analistul Cristian Pîrvulescu, citat în articolul menţionat în nota anterioară, a afirmat că acest demers riscă nu numai să compromită toate proiectele de regionalizare, dar vine să submineze chiar şi procesul de descentralizare a României.

După cîteva săptămîni de vii dezbateri referitoare la această iniţiativă, criticată nu numai de presă şi opoziţia politică, ci chiar şi de lideri judeţeni ai PSD care credeau că se vrea limitarea puterii lor de viitorii guvernatori, iniţiatorii au abandonat această „odioasă idee” şi cu aceasta toată discuţia despre regionalizare care pare să fie împinsă definitiv după alegerile din 2004 şi, poate chiar, după data aderării României la Uniunea Europeană. De altfel, reprezentanţii guvernului au recunoscut că regionalizarea nu mai reprezintă o prioritate atîta timp cît Uniunea Europeană s-a exprimat într-un mod clar că „guvernul român este suveran în ceea ce priveşte alegerea cadrului instituţional şi administrativ cel mai adecvat la nivel regional” şi „cadrul actual la nivel regional este satisfăcător din punctul de vedere al Comisiei Europene.”²⁰

Totuşi după peste opt luni de tăcere privind subictul regionalizării, primul ministru Năstase a deschis din nou „cutia Pandorei” anunţînd la 30 noiembrie la Cluj că „probelema regiunilor şi a organizării administrative a Românie va fi tratată după alegerile din 2004 şi una dintre variante pentru dezbatere vizează reducerea celor 42 de judeţe la 20”.²¹ În acelaşi timp, poate pentru a pune la încercare imaginaţia jurnaliştilor, el a afirmat că regiunile de dezvoltare vor fi de asemenea păstrate. Faptul că această declaraţie a fost făcută cu patru zile înainte de Conferinţa internaţională pentru descentralizare în România cu participarea reprezentanţilor Congresului Puterilor Locale şi Regionale din Europa nu este în mod sigur decît o simplă coincidenţă.

Concluzii

1. Situaţiile prezentate mai sus ne permit înainte de toate să observăm că iniţiativele privind regionalizarea României, fie că au provenit din partea societăţii civile, fie că ele sînt propuse de reprezentanţii guvernului, sînt marcate de ambiguitate, incoerenţă şi mai ales inconsecvenţă.

2.O altă trăsătură comună a acestor proiecte se află în modul în care ele încearcă să motiveze utilitatea unei regionalizări administrative în România. În toate cazurile, argumentaţiile au ca punct de pornire „europenismul” demersului. În viziunea autorilor Memorandumului de la Cluj regionalizarea este văzută ca „un mijloc indispensabil pentru recîstigarea identităţii noastre euroepene” în timp ce guvernul o consideră ca un demers obligatoriu pentru adaptarea la „modelul european” şi pentru a putea accede la fondurile de preaderare şi apoi la fondurile structurale comunitare. În acelaşi timp, nici unul dintre aceste proiecte nu pare să fie preocupat în a defini o strategie concretă privind integrarea acestui nou nivel administrativ în cadrul general al administraţiei publice şi de a arăta cum regionalizarea ar putea contribui la ameliorarea gestionării treburilor publice. În ciuda acestor asemănări ale proiectelor, atît din punct de vedere al argumentelor cît şi a slăbiciunilor, iniţiatorii lor se pare că nu găsesc calea spre o dezbatere comună şi constructivă căutînd fiecare sprijinul interlocutorilor externi pentru susţinerea propriului proiect (Comisia Europeană, Parlamentul European, Congresul Puterilor Locale şi Regionale sau chiar Curtea Europeană a Drepturilor Omului).

3.O analiză a demersurilor făcute pînă în prezent în direcţia regionalizării ne permite să constatăm că ele nu au reuşit să depăşească aspectele formale ale problematicii, probelemele de fond rămînînd încă în afara discuţiei. Tot ceea ce a fost făcut s-a redus la identificarea a două variante posibile privind numărul nivelelor administrative şi numărul unităţilor în cadrul fiecărui nivel. Prima variantă propune crearea unui nou nivel intermediar de administraţie bazat pe regiunile de dezvoltare actuale păstrînd în limitele lor actuale judeţele, deci trecerea la o administraţie pe trei nivele, în timp ce varianta a doua propune menţinerea organizării administraţiei pe două nivele, dar mărind dimensiunea judeţelor actuale pentru a putea deveni compatibile cu regiunile de tip „european”. În acest caz numărul judeţelor ar trebui diminuat de la 42 la 20 în conformitate cu ultimele declaraţii ale primului ministru. Totuşi, această problemă a fost remisă pentru legislatura următoare şi guvernul nu pare să se fi decis încă asupra modelului pe care îl va alege.

4.Nici o dezbatere nu a fost încă deschisă despre chestiunile de fond privind o posibilă regionalizare: instituţiile, competenţele, resursele financiare, modul de reprezentare în organele deliberative, decupajul circumscripţiilor electorale, tipul scrutinului etc. A deschide o astfel de dezbatere înseamnă a relua discuţiile despre procesul actual de descentralizare care aşteaptă de mult timp o clarificare de strategie din partea statului care să poată rezolva enormele probleme lăsate încă în suspensie. Dar este oare statul pregătit şi dispus să deschidă o astfel de dezbatere care pare să fie legată în mod intim de reforma administrativă a statului care, după anumite opinii, nu a început încă?

5.Dincolo de aceste aspecte instituţionale şi operaţionale care trebuie să fie clarificate înainte de orice alt demers întreprins pe calea regionalizării, autorităţile centrale trebue să găsească de asemenea soluţii viabile care să permită depăşirea obstacolelor care nu pot fi complet ignorate, dacă se doreşte punerea în practică a uneia dintre cele două variante de regionalizare propuse. În cazul variantei care propune crearea unui nivel administrativ suplimentar, deasupra judeţelor actuale, obstacolele sînt de natură constituţională. După opinia experţilor²², Constituţia română nu permite crearea unui al treilea nivel substatal de administraţie publică. În acest caz, această variantă nu poate fi pusă în aplicare fără modificarea art.3, alineatul 3 al Constituţiei. Or constituţia a fost modificată recent²³ fără să fie operată vreo modificare privind posibilitatea creării unui nivel regional de administraţie, în ciuda promisiunilor făcute de reprezentanţii guvernului de a introduce pe agenda dezbaterilor problema regionalizării care vizase modificări constituţionale. Chiar dacă regionalizarea a fost remisă pentru legislatura următoare, o altă modificare constituţională este foarte puţin probabilă ceea ce face ca această variantă să nu mai poată deveni operaţională într-un viitor apropiat, chiar dacă guvernul nu încetează s-o menţioneze ca variantă posibilă. În cazul proiectului care propune crearea nivelului regional prin diminuarea numărului actual de judeţe, fără a crea un nivel administrativ suplimentar, obstacolele sînt atît de natură constituţională cît şi mai ales de natură politică. Constituţia permite mărirea dimensiunii judeţelor şi deci schimbarea numărului lor, dar problema ridicată de experţi constă în definirea statutului judeţelor dată de Constituţie: „autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean.” Astfel se vede că judeţul nu poate fi considerat ca şi colectivitate teritorială locală pe de-a întregul cu o capacitate juridică totală, fără să fie modificată Constituţia în acest sens. În consecinţă, o regionalizare realizată pe baza judeţelor actuale nu va putea fi considerată o veritabilă regionalizare administrativă. Chiar dacă în acest caz prevederile constituţionale nu exclud complet realizarea unui anumit tip de regionalizare, există totuşi constrîngeri de ordin politic care s-ar putea constitui într-un obstacol insurmontabil pentru punerea în aplicare a proiectului care prevede mărirea dimensiunii judeţelor prin reducerea numărului acestora. Toţi preşedinţii judeţelor care ar bănui că judeţul lor ar putea fi suprimat nu ar ezita să-şi manifeste opoziţia îndată ce proiectul ar fi lansat pentru dezbatere pentru prima oară. Nu trebuie uitat că ei dispun de o armă redutabilă pentru a împiedica o astfel de iniţiativă: referendumul. Conform articolului 20 din legea 215/2001 limitele actuale ale judeţelor, cum de altfel ale tuturor unităţilor administrativ-teritoriale, nu pot fi modificate fără consultarea populaţiei acestor unităţi. Astfel nu va fi foarte dificil pentru un preşedinte de consiliu judeţean de a-şi convinge cetăţenii să voteze împotriva unei iniţiative care vizează suprimarea judeţului lor. De aceste atitudini de frondă a preşedinţilor consiliilor judeţene s-ar bucura de asemenea şi primarii, indiferent de culoarea lor politică. Un sondaj efectuat în această vară împreună cu un coleg de la École Normale Supérieure din Lyon printre primarii comunelor şi oraşelor din judeţele Arad şi Vaslui ne-a demonstrat că, chiar dacă 55% dintre respondenţi vor fi de acord cu acordarea de competenţe administrative regiunilor de dezvoltare existente, nici unul nu va fi de acord cu modificarea limitelor judeţelor existente. Este important să precizăm că primarii oraşelor şi a municipiului reşedinţă de judeţ au răspuns în proporţie de 100% că ei nu ar accepta nici o modificare a organizării administrativ-teritoriale actuale.

Date fiind aceste circumstanţe, sîntem obligaţi să acceptăm concluzia formulată cu aproape doi ani în urmă de către un expert român de pe lîngă Congres, care încerca să atragă atenţia că regionalizarea nu este realizabilă în România fără modificarea Constituţiei. Respectiv că, regionalizarea nu este fezabilă decît dacă se creează un al treilea nivel de administraţie şi se păstrează nivelul judeţean actual. Dar, în acest caz, apare o nouă întrebare: atribuirea de largi competenţe nivelului regional nu va face ca judeţele actuale să devină prea mari în raport cu competenţele care le vor rămîne? Cu toate acestea a face mai multe judeţe pare mult mai uşor decît a face mai puţine. Poate că în acest caz modelul polonez ar putea constitui o alternativă demnă de a fi luat în seamă de autorităţile române, dat fiind că pentru moment acesta reprezintă singura experienţă regională implementată în întregime şi funcţională într-o ţară din Est.

Este greu de crezut că guvernul român nu este conştient de toate aceste probleme prezentate mai sus. A ignora mai bine de doi ani problemele evidente care blochează toate iniţiativele de regionalizare ar putea însemna lipsa unei reale voinţe din partea autorităţilor române de a pune în practică o regionalizare adevărată. Statul nu pare încă să fie pregătit să împartă puterea şi resursele cu interlocutori care ar putea ameninţa poziţia de monopol absolut în ceea ce priveşte gestionarea şi, în special, controlul teritoriului, dar în acelaşi timp el nu-şi mai poate permite să-şi arate ostilitatea faţă de acest model pentru că nu este de bon ton în contextul demersurilor de aderare la UE. În acest caz soluţia cea mai bună este să te plasezi într-o situaţie fără ieşire.

Evoluţii şi tendinţe privind proiectele de regionalizare administrativă a României în perioada 2004-2006: regionalizare, descentralizare sau re-centralizare?

O analiză a perioadei care s-a scurs de la prezentarea studiului de faţa în cadrul Congresului Puterilor Locale şi Regionale (2003), analiză efectuată pe baza „evenimentelor” politice şi legislative care au avut loc în ultimii doi ani, ne permite să constatăm declinul sau mai bine spus dispariţia proiectelor de regionalizare administrativă a României, atît de pe agenda de lucru a guvernanţilor, cît şi de pe cea a reprezentanţilor societăţii civile.

Incă de la sfîrşitul anului 2003, cu ocazia Conferinţei Comisiei Instituţionale a Camerei Regiunilor din cadrul Congresului Puterilor Locale şi Regionale a Consiliului Europei, reprezentanţii autorităţilor judeţene din România²⁴ anunţau că datorită complexităţii problemei, discuţiile privind regionalizarea în România vor fi amînate pînă după alegerile locale şi generale care aveau să aibă loc în cursul anului 2004. În realitate s-a dovedit că aceste discuţii nu au fost amînate, ci mai degrabă abandonate.

După alegerile generale din 2004, chestiunea regionalizării administrative nu şi-a mai găsit loc în cadrul programului de guvernare a coaliţiei de centru-dreapta care a format noul guvern. Singura menţiune cu privire la regionalizare din cadrul acestui document programatic prevede: „reorganizarea regiunilor de dezvoltare prin mărirea numărului de regiuni de dezvoltare”²⁵ pe baza unor aşa-invocate prevederi europene legate de criteriile geografice, socio-economice şi culturale în vederea eficientizării activităţii acestora. Nu se precizează însă cum ar putea deveni acestea mai eficiente printr-o simplă mărire a numărului acestora, fară modificări substanţiale în ceea ce priveşte cadrul instituţional actual.

Trebuie totuşi menţionat, că deşi anunţase încă din 2003 amînarea oricărui proiect de regionalizare, fostul guvern PSD nu a ezitat să aducă modificări importante din punct de vedere legislativ reformei administraţiei publice locale şi cadrului instituţional al dezvoltării regionale cu doar cîteva luni înainte de alegerile generale din 2004. Este vorba despre legea 315 din 29 iunie 2004 privind legea dezvoltării regionale, care vine să înlocuiască vechea lege 151/1998, modificată, la rîndul ei, de mai multe ori prin ordonanţe de urgenţă, şi legea cadru a descentralizării 330 din 26 iulie 2004. Faptul că niciunul din aceste acte normative nu aducea nici o precizare cu privire la un viitor proiect de regionalizare administrativă, prevestea deja abandonul ideii „regionaliste” în noua legislatură. Mai apoi, ignorarea problemei regionalizării şi de către noul guvern de centru- dreapta, care nu aloca în programul său de guvernare spaţiu regionalizării, dovedea consensul general manifestat de întreaga clasă politică românească cu privire la abandonarea proiectelor regionaliste. Acest lucru este confirmat şi de noua lege cadru a descentralizării, legea 195 din 25 mai 2006, care vine să o desfiinţeze pe cea din 2004, fără ca aceasta din urmă să fi avut timp să producă vreun efect. Noua lege cadru a descentralizării, la fel ca şi predecesoarea sa, în ciuda importantelor clarificări (mai ales teoretice) pe care le aduce în domeiul descentralizării, nu conţine nici o prevedere cu privire la crearea unui nou nivel administrativ intermediar (regiunea) şi nici cu privire la reformarea celui existent (judeţul).

In mod paradoxal, toate aceste evoluţii în planul politicii guvernamentale nu au determinat încă nici o reacţie din partea societăţii civile, care în urmă cu doar cîţiva ani lansa celebrul „Memorandum de la Cluj”, ce invita la o construcţie politică şi administrativă a României, constructie bazată pe principii regionaliste. Să însemne aceasta moartea ideii regionaliste în România sau doar o pauză de reflecţie?

Abandonarea proiectelor regionaliste în România nu trebuie însă interpretată ca o dramă. Dimpotrivă, acest lucru ar putea fi considerat, din anumite puncte de vedere, ca o decizie înţeleaptă. Acest moment ar putea constitui sfîrşitul unei lungi perioade de confuzii flagrante cu privire la reforma sistemului administrativ românesc, confuzii determinate de o adevarată criză „argumentativă” privind necesitatea şi oportunitatea descentralizării şi a regionalizării, procese care pînă în prezent au fost gîndite mai mult în raport cu satisfacerea unor cerinţe externe (aderarea la Consiliul Europei, aderarea la Uniunea Europeana), şi aproape deloc în raport cu exigenţe de ordin intern, determinate de dimensiunea şi natura problemelor de gestiune teritorială.

În domeniul gestionării teritoriale, reformele realizate în ultimii ani au determinat schimbări profunde, fără a duce însă la o ameliorare a situaţiilor existente, ceea ce ne demonstrează că a face din schimbare un scop în sine, nu reprezintă o strategie eficace (vezi întregul proces de descentralizare din România). Este suficient să privim dincolo de hărtile „regionale” omogenizatoare pentru a constata că dezechilibrele teritoriale (infra-judeţene şi infra-comunale) s-au agravat în mod alarmant, în ciuda întoarcerii (de aceasta dată via Bruxelles) în discursul politic cotidian al sloganului „dezvoltării teritoriale armonioase”, atît de abuzat în regimul trecut.

Ambiguitatea procesului de descentralizare din România şi impactul său scăzut în plan practic sunt datorate incapacităţii actorilor implicaţi de a înţelege raţiunile care stau la baza procesului, şi de aici dificultăţile inerente în ceea ce priveşte definirea obiectivelor de atins şi a strategiilor de urmat.

Singura strategie a guvernului în acest proces de descentralizare forţată din ultimii ani, a fost aceea de a transfera la nivel local cheltuieli împovărătoare pentru bugetul central, fără nici o evaluare a impactului privind ameliorararea serviciilor publice sau a capacităţii şi voinţei colectivităţilor locale de a gestiona noile reponsabilităţi. Continuarea reformelor administrative în această logică riscă să transforme autorităţile locale în simple agenţii de plăţi în serviciul politicilor guvernamentale, cum deja s-a întîmplat în cazul politicilor de protecţie socială sau în domeniul învăţămîntului. Ultimele evoluţii în plan financiar au dus la o creştere fără precedent a bugetelor locale şi judeţene, aceasta însă nu a determinat o ameliorare nici a autonomiei locale, care este aproape anihilată de ponderea covîrşitoare a transferurilor de la bugetul de stat cu destinaţie specială, şi nici o ameliorare a calităţii serviciilor publice şi a infrastructurilor care rămîn în continuare subfinanţate. În acelaşi timp, disparităţile în termeni de venituri între diferitele categorii de autorităţi locale devin din ce în ce mai mari, în timp ce noul sistem de echilibrare orizontală a bugetelor locale este considerat total ineficace şi clientelist din cauza puterii discreţionare acordate preşedinţilor de consilii judeţene în această operaţiune. De altfel, noua lege privind finanţele publice locale²⁶ ce va intra în vigoare la 1 ianuarie 2007 prevede o re-centralizare a operaţiunilor de echilibrare orizontală.

Prin această analiză dedicată contextului şi demersurilor privind aplicarea regionalizării administrative în România am încercat să formulăm un punct de vedere care poate ajuta Secretariatul Congresului Puterilor Locale şi Regionale să propună autorităţilor române un road map eficient care să reuşească să mobilizeze guvernul central şi autorităţile locale din România de a se angaja în mod sincer pe calea unei reforme reale a administraţiei publice care să ducă la consolidarea şi afirmarea democraţiei locale şi regionale în această ţară.

Note:

1. Unul dintre soluţiile propuse pentru crearea regiunilor ca şi colectivităţi teritoriale fără modificarea Constituţiei este cea a reducerii numărului actual al judeţelor.

2. Constituţia României din 21 noiembrie 1991

3. Legea 69/1991, republicată în 1996 şi înlocuită cu legea 215/2001.

4. În România alegerile locale au avut loc în 1992, 1996 şi 2000.

5. Pînă la alegerile din 1996 consiliile judeţene au fost alese prin vot indirect de consilierii locali.

6. În cazul consiliilor locale pînă la intrarea în vigoare a legii 215/2001 numărul consilierilor era stabilit în raport direct cu dimensiunea demografică a colectivităţii şi mergea de la 11 la 35 (65 pentru capitală), iar după această lege de la 9 la 31 (55 pentru capitală); pentru consiliile judeţene înainte de noua lege numărul consilierilor varia între 37 şi 45 iar apoi între 31 şi 37.

7.    Vezi legea 57/1968 privind organizarea şi funcţionarea consiliilor populare.

8. Decupajul circumscripţiilor electorale permitea tuturor satelor unei comune şi tuturor cartierelor unui oraş să aibe reprezentanţi în consiliile populare. Numărul aleşilor în consiliile populare conform legii 57/1968 era de 25-71 în comunele rurale; de 35-91 în oraşe; de 81-211 în municipii şi de 141-231 în consiliile populare judeţene.

9. În studiul Les compétences des collectivités locale et la proportion entre les compétences et les finances locale, elaborat de Alain Delcamp şi Philippe de Bruycker în cadrul celui de-al patrulea Raport General de control politic de aplicare a autonomiei locale sînt arătate dificultăţile metodologice privind analiza competenţelor colectivităţilor locale în ţările membre ale Consiliului Europei.

10. M. Illner, Territorial Decentralization, on Obstacle to Democratic Reform in Central and Eastern Europe, In Polish Sociological Review, vol.I, nr.117, 1997 pp.23-45.

11. T. Verheijen afirmase în articolul său Dix ans des reformes en Europe Centrale et Orientale, publicat în Revue Francaise d’Administration publique, nr. 87, 1998, că „administraţia centrală este unul dintre verigile slabe ale sistemului instituţional manifestat în Europa de Est. Administraţia publică constituie principala slăbiciune a reformei instituţionale: se pare că reforma nu a fost nici începută (independent de declaraţiile de intenţie) nici nu a produs rezultate semnificative pînă în 1998”. (p.394)

12. Vezi documentul Aspects constitutionnels concernant la régionalisation en Roumanie elaborat pentru CPLR de Corneliu Liviu Popescu, expert independent la 7 februarie 2002, p.1

13. Idem.

14. Vezi documentul Descentralizare financiară, evoluţii fiscal-bugetare, publicat de Ministerul Administraţiei Publice la începutul anului 2002.

15.  Publicat în Monitorul Oficial nr.265 din 16 iulie 1998. Normele metodologice pentru aplicarea acestei legi vor fi adoptate prin Decretul Guvernamental nr.634/1998, publicat în Monitorul Oficial nr. 379 din 5 octombrie 1998.

16.  C. L. Popescu, Aspects constitutionnels concernant la régionalisation en Roumanie, Doc. Cg/INST (8) 21 prov., Strassbourg, 30 octombrie 2001, p.2.

17.  CPLRE, Rapport d’information sur la démocratie locale et régionale en Roumanie, Doc.CG/INST (8) 55 rev. Strassbourg la 25 aprilie 2002.

18.  Vezi comunicarea lui şerban Mihăilescu, Ministru pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului, şi cea al lui Aurel Gabriel Simionescu, Secretar general al Uniunii Naţionale a Consiliilor Judeţene în Raportul de sinteză asupra Colocviului de la Sinaia, 7-8 octombrie 2002.

19.  Textul proiectului de ordonanţă a fost reprodus în jurnalul Cotidianul din 21 ianuarie 2003 în articolul Aleşii locali sub guvernator numit, articol ce prezintă opiniile critice ale mai multor analişti politici despre textul acestui proiect de ordonanţă.

20.  Vezi comunicatul de presă a Delegaţiei Comisiei Europene în România din 23 aprilie 2003.

21.  Ziarul Ziua, din 2 decembrie 2003 în articolul După alegeri vor rămîne 20 de judeţe.

22.  C. L. Popescu, Aspects constitutionnels concernant la régionalisation en Roumanie, Doc. Cg/INST (8) 21 prov, Strassbourg.

23.  Octombrie 2003.

24.  Acest anunţ a fost făcut de Preşedintele Consiliului Judeţean Călăraşi în urma unei interpelări venite din partea Secretarului Camerei Regiunilor din cadrul CPLR, Gunter Mudrich,

în timpul Conferinţei Comisiei Instituţionale a Camerei Regiunilor din 6 decembrie 2003.

25. Programul de guvernare 2004-2008, capitolul Dezvoltare Regională.

26. Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 618 din 18 iulie 2006.

Traducere de Elek Szokoly

*

Marius SUCIU, asistent cercetător la Scuola Superiore Sant’Anna Pisa, doctorand în ştiinte politice, autor a numeroase studii pe marginea dezvoltării locale şi regionale: „Decentramento e cooperazione internazionale nei paesi dell’Europa Centro Orientale. Riflessioni sulle attività internazionali della pubblica amministrazione locale della Romania” (2006), „L’autonomie locale en Roumanie entre déficit démocratique et anachronisme fiscal” (2004); „La tradition de la médiocrité dans la gestion des collectivités locales en Roumanie ” (2003), „Local government and decentralisation in Eastern Europe. Case study on Romania” (2002), „Le développement local et régional en Roumanie. Dilemmes et perspectives” (1999).