Transindex - Altera

Untitled-1

Descentralizarea prin

Regionalizare în Vest şi Est

Descentralizarea din Franţa: înapoi la firul ierbii sau cîrmuirea de la distanţă?¹

Alistair Cole

Chiar şi după reforma constituţională din 2003, care va fi analizată mai în detaliu în studiul de faţă, Franţa pare să fie singura din cele cinci mari naţiuni europene care este hotărîtă să reziste dezvoltării unei forme de stat policentric pe teritoriul său continental. Germania, Spania şi, într-o mai mică măsură, Marea Britanie şi Italia au înregistrat evoluţii ce pot fi etichetate în anumite sensuri drept federale sau cvasifederale. În cazul Franţei, în pofida apariţiei unei forme aparte de guvernare subnaţională, aceasta a fost limitată de o coaliţie puternică a instituţiilor centralizatoare (mai cu seamă Consiliul de Stat), a intereselor profesionale din jurul statului (în sindicatele din învăţămînt, bunăoară, sau în rîndul asistenţilor sociali sau al funcţionarilor fiscali) şi a unor idei larg răspîndite care pun semnul egalităţii între egalitatea republicană şi uniformitate. Pentru mulţi cetăţeni francezi, descentralizarea este sinonimă cu regresia socială, cu prevederi inegale, chiar cu o revenire la ordinea socială prerepublicană. Republicanii convinşi pun semnul egalităţii între uniformitatea teritorială şi ideile de progres, egalitate de şanse şi cetăţenie. Construirea Franţei ca stat-naţiune modern oferă cheia înţelegerii acestei echivalări între identitatea teritorială şi reacţia politică. Formaţiunile politice regionale sunt, aproape prin definiţie, suspectate de intenţii antirepublicane de către o anumită clasă a republicanilor. Procesul construirii statului francez a avut, din punct de vedere istoric, un succes remarcabil în a inculca convingeri adînc înrădăcinate care leagă teritoriul naţional de progresul social. Atingem aici miezul suveranităţii statului, care în cazul francez este strîns legat de percepţia prestigiului naţional şi de ierarhia teritorială.

Tradiţia statului centralizat nu este nicăieri mai puternică ca în domeniul administraţiei teritoriale şi al guvernării locale. În cadrul modelului francez tradiţional de administraţie teritorială (Sadran 1992) interesul general este salvgardat de către statul binevoitor, care planifică dezvoltarea întregului teritoriu francez pentru binele public. Întrucît doar statul poate întrupa această voinţă generală, este esenţial ca el să fie organizat sistematic la toate nivelele, pînă la birourile fiscale şi subprefecturile din micile oraşe franceze. Pătrunderea profundă a statului în societatea civilă este caracteristică modelului napoleonean al relaţiilor stat-societate. În interpretarea sa pozitivă, modelul republican francez este susţinut ca paradigma administraţiei publice moderne, care garantează neutralitatea, tratamentul egal şi just şi servicii publice bune. Cetăţenii francezi au dreptul la egalitate şi datoria de a accepta uniformitatea. În interesul echităţii, toate părţile teritoriului francez trebuie să fie tratate exact la fel. Aceste convingeri explică opoziţia republicanilor declaraţi faţă de adaptarea instituţiilor la realităţi teritoriale diferite, fie ele din Noua Caledonie, Corsica sau Franţa continentală.

Ca răspuns la acuzaţiile de antirepublicanism, susţinătorii descentralizării din Franţa resping centralizarea franceză (cunoscută îndeobşte ca „iacobinism”) ca pe o perdea de fum care permite unei elite pariziene restrînse să îşi perpetueze puterea. Anumiţi regionalişti merg pînă într-acolo încît să susţină că Franţa este o construcţie artificială, ţinută laolaltă de reguli represive şi de refuzul de a recunoaşte diversitatea, obiceiurile şi limbile regionale. În practică, dogma egalităţii de tratament subminează identităţi locale şi sufocă diferenţele locale şi regionale ale mozaicului cultural francez. Mai rău, egalitatea este un nume eronat, deoarece Parisul prosperă în vreme ce provinciile continuă să formeze o parte a deşertului francez. Franţa, susţin ei, poate rezista doar temporar presiunilor neîncetate care au dus la diverse grade de federalism asimetric la vecinii europeni ai Franţei, Germania, Spania, iar mai recent Marea Britanie şi Italia. Aşteptînd de la Europa să măture vestigiile centralizării iacobine, ei cedează în faţa formidabilei capacităţi de rezistenţă a maşinăriei statului francez.

Oricît de deosebită ar fi, Franţa nu este imună la presiunile obişnuite. Franţa este de la sfîrşitul anilor ’70 supusă la multe şi variate presiuni de schimbare. Ca naţiune europeană de frunte cu o tradiţie de stat şi cu o moştenire istorică specifice, presiuni interne şi externe au contestat modelul francez tradiţional cel puţin în aceeaşi măsură ca în oricare altă ţară comparabilă. Am dezvoltat aceste teme cu alte ocazii (de pildă, Cole, 1998). În ultimele decenii, guvernările din toate ţările europene s-au confruntat cu o capacitate scăzîndă de a cîrmui societatea prin propunerea de soluţii problemelor identificate. Metafora „cîrmuirii” se referă la „abilitatea autorităţilor politice de a modela mediile lor sociale” (Mayntz 1993:11). Statele moderne trebuie să reducă aşteptările acţiunii strategiilor politice publice şi să dezvolte noi instrumente de strategie pentru a administra complexitatea.

Tipurile de soluţii adoptate sunt dependente în parte de preferinţele naţionale. Obsesia britanică pentru noul management public şi rolul pieţelor, de exemplu, nu găseşte un teren vădit propice în Franţa (Howarth, 2001). Însă chiar istoria descentralizării franceze este într-o anumită măsură tributară eforturilor statului francez de a face faţă complexităţii crescînde a sarcinii sale şi de a se reforma. Regiunile au fost create iniţial ca autorităţi strategice care să asiste statul în misiunea sa universalistă, o temă pe care o vom dezvolta mai jos. Chestiunea esenţială este că în Franţa, Marea Britanie şi alte state membre ale Uniunii Europene, statul nu îşi mai poate asuma singur rolul de administrare a complexităţii – dacă a putut-o face vreodată. El a trebuit să îşi reformuleze rolul, mai cu seamă în lumina europenizării, globalizării şi a tensiunilor şi presiunilor din cadrul politicii interne. „Cîrmuirea de la distanţă” se referă la o strategie de a face faţă complexităţii crescute: adică, cea a delegării deciziilor dificile către eşaloanele inferioare ale administraţiei publice, fie ca o formă de evitare a răspunderii fie din credinţa în eficienţa soluţiilor descentralizate.

„Firul ierbii” este în acelaşi chip o metaforă laxă pentru a semnifica interesul pentru proximitate ca un principiu de decizie, cu convingerea cauzală (nedovedită) că proximitatea echivalează cu democraţia. Descentralizarea a fost adesea justificată prin aducerea deciziilor mai aproape de oameni, prin restabilirea legăturii cu firul ierbii. La baza argumentelor în favoarea proximităţii este ideea beneficiului adecvării dintre arii de interes specifice şi răspunsurile instituţionale calibrate specific. Chestiuni cu relevanţă cotidiană directă pentru cetăţean (asistenţă socială, educaţie, locuinţe şi aşa mai departe) ar trebui abordate de către autoritatea subnaţională respectivă (în cazul francez, locală, intercomunală, departamentală sau regională) care este cea mai în măsură să ofere servicii la nivelul respectiv. Acest argument este în mare coerent cu ideea subsidiarităţii. Tratatul de la Maastricht, ratificat de guvernul francez, conţine sădită în el subsidiaritatea ca pe un principiu de organizare teritorială. Principiul ar trebui să fie acela că deciziile sunt clar demarcate şi aduse cît de aproape posibil de cetăţeni. În practică, există o tensiune adînc înrădăcinată între interesele cîrmuirii centrale şi principiul proximităţii pe care studiul de faţă încearcă să o elucideze.

În cele ce urmează, vom prezenta o vedere istorică generală a descentralizării din Franţa. Prima secţiune prezintă modelul tradiţional de administraţie teritorială franceză, cunoscut uneori ca cel al reglementării transversale. Cea de a doua secţiune explorează reformele descentralizatoare dezordonate de la începutul anilor ’80 şi consecinţele lor de durată. Secţiunea trei examinează evoluţia graduală a unui model aparte de guvernare subnaţională din Franţa. În secţiunea a patra evaluăm reforma constituţională din 2003. Încheiem printr-o reevaluare a chestiunilor prezentate în această introducere.

La Regulation Croisée şi modelul francez de administraţie teritorială

Una din trăsăturile definitorii ale Franţei postrevoluţionare o constituie faptul că normele şi regulile juridice centralizate coexistă cu bogata diversitate a culturilor şi practicilor locale şi regionale. Autorităţile subnaţionale franceze au funcţionat în mod tradiţional în contextul unei tradiţii de extremă centralizare a statului. În Republica Franceză „una şi indivizibilă” entităţile guvernării locale au fost mult timp considerate a fi prelungiri ale guvernului central. Cele 36.500 de consilii municipale din comune şi 96 de consilii generale din departamente au fost instrumentele reglementării centrale înainte de a deveni autorităţi locale alese. Exista o diferenţă majoră între departamente şi comune. Dacă departamentele au luat locul provinciilor de dinainte de Revoluţie, comunele se bazau în schimb pe parohiile din vremea ancien régime-ului prerevoluţionar. Comunele au rămas locul geometric al identităţilor locale şi al intereselor comunităţilor care au persistat în ciuda ambiţiilor centralizatoare ale Republici. În perioada postbelică, ar trebui să semnalăm de asemenea apariţia unor puternice mişcări regionale – precum CELIB în Bretagne – care au contestat tot mai mult centralizarea modelului iacobin şi ideologia de la baza acesteia.

Tiparul relaţiilor central-local cunoscut ca „sistemul de administraţie teritorială” francez a fost o trăsătură-cheie a modelului francez tradiţional de strategii politice şi de politică (Sadran 1992, Cole 1998). El se baza pe principiul uniformităţii administrative a întregii naţiuni. El recunoştea superioritatea intereselor statului central asupra celor ale partidelor, regiunilor, grupurilor de interese şi localităţilor. El făcea parte dintr-un mod ierarhic de organizare de sus în jos, prin care strategiile politice publice erau iniţiate de departamente guvernamentale sau corpul administrativ; erau implementate în localităţi de către agenţii teritoriale ale statului şi autorităţi locale şi erau coordonate de către prefect, reprezentantul statului francez în departamente. Influenţele locale puteau fi făcute să persiste în nenumărate feluri. Studii de caz ale oraşelor (precum cel al lui Langroye (1973) despre Bordeaux, al lui Biarez (1989) despre Lyons şi Lille, al lui Phipponeau despre Rennes (1977)) subliniază toate importanţa actorilor locali în atenuarea efectelor politicilor naţionale. Exista un stimulent pentru politicienii ambiţioşi să cumuleze mandate întrucît acestea le dădeau acces la nivele superioare de autoritate consolidîndu-le bazele puterii locale. Însă autorităţile locale erau întro stare de dependenţă faţă de guvernarea centrală şi politicile publice locale autentice erau rare, cu excepţia cîtorva municipalităţi din nordul Franţei, conduse în principal de socialişti. Nivelul regional nu existase pînă în anii ’50.

Dependenţa democraţiei locale faţă de statul central a atras o considerabilă atenţie academică în anii ’60 şi ’70. În legătură îndeosebi cu administraţia locală, Crozier şi Thoening (1975) au dezvoltat o abordare „încrucişată” pentru a descrie relaţiile dintre actorii politici şi administrativi locali în cadrul acestui sistem etatocentric şi birocratic. Trei piloni susţineau acest sistem. Primul îl reprezenta faptul că politicienii şi oficialii naţionali erau cei care defineau regulile care guvernau relaţiile centru-periferie. Într-o perspectivă etatocentrică, controlul societăţii necesita reguli administrative uniforme şi o metodă ierarhică de elaborare şi implementare a politicilor publice. Chiar dacă politicienii şi oficialii locali puteau negocia concesii şi excepţii, regulile trebuiau să rămînă intacte. Al doilea pilon îl reprezenta faptul că exista un dialog pe termen lung între oficialii statului (mai cu seamă prefectul) şi mai multe notabilităţi locale pentru a permite adaptarea regulilor definite la nivel naţional astfel încît să reflecte circumstanţele locale. Al treilea pilon consta în faptul că relaţiile locale erau limitate la o „elită duală” a actorilor politici şi administrativi; nu era loc pentru „terţe părţi, fie ele interese economice sau asociaţii voluntare” (Duran şi Thoening, 1996, p.588).

Principalele relaţii locale în acest tipar al reglementării încrucişate erau între notabilităţile politice (parlamentari, primari, consilieri departamentali) şi oficiali ai statului (fie prefecţi, fie oficiali din serviciile teritoriale ale ministerelor). La orice nivel dat, aceste relaţii erau inegale doarece un partener îl domina pe celălalt. Totuşi, puterea era exercitată cu precauţie întrucît partenerul subordonat putea adesea mobiliza resurse apelînd la susţinerea unor reprezentanţi ai autorităţii politice sau administrative poziţionaţi pe o treaptă superioară. Viceprimari puternici, bunăoară, puteau apela la contactele lor politice naţionale pentru a trece peste obiecţiile prefecţilor departamentului. Exista un stimulent pentru politicienii ambiţioşi să cumuleze mandate întrucît acestea le dădeau acces la nivele superioare de autoritate consolidîndu-le astfel bazele puterii locale. Deţinerea de funcţii multiple a fost de o importanţă deosebită în timpul celei de-a Treia Republici cînd prezenţa deputatului în Paris dădea oportunităţi de acces la favoruri şi resurse.

Modelul reglementării încrucişate era valabil în principal pentru Franţa rurală şi a micilor oraşe. Metropolele, asumîndu-şi politici publice coerente de la începutul secolului al douăzecilea în unele cazuri, rămînea în afara modelului reglementării încrucişate. Modelul reglementării încrucişate se baza parţial pe slăbiciunea partidelor politice şi pe dominaţia notabilului asupra comunităţii sale politice locale. Dacă aceasta era o descriere fidelă a relaţiilor politico-administrative de pe cuprinsul aproape întregii ţări, anumite tipuri de guvernare municipală nu au corespuns totuşi niciodată acestui model. Oraşele controlate de comunişti (mai ales în regiunea Parisului, a nordului şi sudului Franţei), de pildă, au devenit fortăreţe ale opoziţiei faţă de politicile guvernului, avînd o municipalitate supusă unui control strict de către o organizaţie de partid disciplinată. Politica de partid a fost întotdeauna pe departe mult mai importantă în marile oraşe, unde partidele de stînga aveau o prezenţă însemnată. Rapida urbanizare şi industrializare postbelică a creat oraşe mult mai complexe şi a produs strategii politice mai specifice în marile oraşe.

Dinamica modernizare postbelică a Franţei a avut loc în ciuda guvernării locale. Perioada dintre 1945-74, cunoscută ca les trente glorieuses, a fost una de puternică creştere demografică şi modernizare tehnocratică. Varianta oficială a politicilor publice franceze, aşa cum a fost ea elaborată de Jobert şi Muller (1987), descria acţiunea hotărîtă a statului central, dezvăluia existenţa unor strînse comunităţi de strategie politică şi diagnostica o formă specifică a corporatismului de stat francez. Aceasta avea ramificaţii importante pentru elaborarea de politici publice teritoriale. Înarmaţi cu o ideologie modernizatoare, planificatorii tehnocraţi ai statului francez au pilotat politici publice dintre cele mai semnificative în anii ’50 şi ’60 (Lorrain 1991). Statul francez a combinat variate forme de control direct şi indirect asupra strategiilor politice urbane. În sensul direct, actorii centrali hotărau priorităţile planificării teritoriale şi asigurau un flux constant de resurse financiare pentru a finanţa proiectele definite la nivel central. Activităţile de planificare urbană constituiau teritoriul strategiilor departamentului podurilor şi autostrăzilor (ponts-et-chaussées) care controlau inginerii care lucrau la Ministerul Amenajărilor (Thoening 1973). Ministerul Amenajărilor (mai ales diviziunea DAFU) controla îndeaproape de asemenea procedurile de planificare urbană şi reglementa activităţi precum dezvoltarea noilor oraşe. Metodele indirecte de control ale guvernului central erau încă şi mai eficiente. Adoptînd un rol de stabilire a standardelor, actorii centrali dictau normele tehnice în ce priveşte locuinţele, construirea drumurilor şi amenajările publice. Statul se putea baza pe o reţea de servicii teritoriale şi agenţii parastatale pentru a-şi implementa voinţa în localităţile franceze. Cele mai importante dintre acestea erau Caisee des dépots et de consignations, banca de împrumut de stat care controla cea mai mare parte a finanţelor, şi Directions départamentales d’Equipment (DDE), serviciile teritoriale de nivel departamental ale Ministerului Amenajărilor (Jeannot şi Peraldi 1994). Autorităţile locale erau slabe, iar problemele construcţiei şi urbanizării postbelice erau reale. Perioada dintre 1960 şi 1975 a fost una de activism fervent al planificatorilor tehnocraţi de politici urbane. Statul central deţinea multe puteri. El putea conta pe agenţii puternice (mai ales Ministerul Amenajărilor şi DATAR). El avea un discurs coerent despre planificarea urbană. El implementa politici ambiţioase de dezvoltare urbană cu minimă consultare locală. Punctele de sprijin ale politicilor centrale includeau crearea de comunităţi urbane în 1968, ambiţioasele planuri structurale de la sfîrşitul anilor ‘60, crearea de noi oraşe (precum Villeneuve d’Ascq în Lille) şi înfiinţarea primei generaţii de agenţii de dezvoltare urbană.

Această fază de ambiţioasă expansiune urbană de sus în jos a fost întreruptă de către criza economică din anii ’70. Începînd cu anii ’70, statul nu a mai dispus de mijloace pentru a-şi realiza ambiţiile; în acest sens descrierea lui Crozier (1992) a descentralizării ca „reformă de stat” era potrivită. Complexitatea crescîndă a luării deciziilor a cauzat punerea la îndoială a capacităţii statului central de a fi singurul care furnizează servicii. Era larg răspîndită convingerea că centralizarea excesivă în furnizarea serviciilor producea servicii ineficiente, întîrzieri interminabile şi o lipsă de flexibilitate în abordarea circumstanţelor locale. Acest lucru era manifest într-un domeniu precum educaţia secundară, în care controlul exclusiv al statului central a lăsat şcolile într-o nevoie disperată de reparaţii (Marcou 1992). Proximitatea în sine era un mijloc de îmbunătăţire a calităţii serviciilor publice; această convingere a ajuns să fie împărtăşită nu numai de către actorii politici locali, ci şi de interese puternice din sînul statului.

Crescînda experimentare locală din guvernările municipale a avut loc întradevăr în anii ’60 încă şi mai accentuat, o evoluţie care a fost mult consolidată de către legile descentralizării înseşi. Despărţirea apelor în guvernarea oraşelor franceze s-a petrecut în 1977. După alegerile municipale din 1977, stînga conducea aproape trei sferturi (153) din marile oraşe franceze (221). Cohorta de primari din 1977 şi-au lăsat amprenta de neşters asupra guvernării localităţilor franceze, unii dintre ei fiind încă în funcţie şi astăzi. Municipalităţile conduse de stînga nu s-au mulţumit să se implice în practicile tradiţionale de lobby. Multe din noile echipe municipale erau puternic influenţate de ideile mişcării din mai ’68, mai cu seamă cele ale autoadministrării şi experimentării sociale. Prin experimentare socială locală înţelegem municipalităţi care se angajează în politici experimentale, novatoare care nu sunt aprobate sau iniţiate de guvernarea centrală.

Acest fapt era în sine unul nou. În perioada interbelică, municipalităţile ambiţioase au lansat programe de construire de drumuri şi electrificare; anumite metropole controlate de socialişti au adoptat politici locale de ocupare a forţei de muncă împotriva opoziţiei guvernării centrale. În anii ’60, municipalităţile conduse de socialişti erau din nou vîrful de lance al inovaţiei; cazul lui Hubert Dubedout şi al grupurilor de acţiune municipală (GAM) din Grenoble era exemplar în acest sens. „Modelul Grenoble” a devenit sinonim cu un model de cooperare strînsă între primării şi asociaţii voluntare, şi cu o credinţă în virtuţile participării politice la firul ierbii. În timpul anilor ’70, Partidul Socialist Francez s-a reînnoit în cadrul municipalităţilor (în 1971 şi 1977) înainte să înregistreze victoria naţională din 1981. Socialiştii municipali de stil vechi au fost înlocuiţi treptat de inovatori hotărîţi să folosească guvernarea locală ca laborator politic. În 1977, cu stînga la conducerea majorităţii metropolelor franceze şi consiliilor departamentale, autoritatea prefecturilor a fost respinsă din ce în ce mai mult şi ocolită eficient. Activismul municipal se concentra în special în sfera dezvoltării economice locale şi în dezvoltarea de noi forme de participare politică – cel puţin la nivelul discursului. Încrederea în proximitate, acordarea de puteri democratice, cetăţenia şi independenţa erau astfel faţete importante ale unei ideologii şi ale unui climat politic în schimbare care au precedat reformele instituţionale de la începutul anilor ’80.

Descentralizarea – actul I: anii ’80

Reformele ambiţioase ale guvernului socialist francez din 1982-83 au consolidat tendinţele existente şi au imprimat totodată un nou impuls presiunilor descentralizatoare. Interpretările diferă în ce priveşte modul în care să plasăm reformele descentralizatoare într-un spectru al continuităţii şi schimbării. În vreme ce ministrul de interne socialist Defferre susţinea că descentralizarea „ar pune capăt unui secol de centralizare”, alţii subliniau elementele de continuitate. Legea din 1982 a ratificat cu siguranţă o evoluţie care continua să ia avînt de la sfîrşitul anilor ’60. Tutela prefecturilor fusese slăbită în 1970. Deşi sistemul tutelei îi permitea să respingă deciziile consiliilor departamentale şi municipale, în practică prefectul putea face prea puţin pentru a împiedica deciziie pe care le socotea neadecvate. În anii ’70, cazul localiştilor (şi într-o măsură mai mică al regionaliştilor) a început să aibă cîştig de cauză la nivelul ideilor. Raporturile Guichard (1976), Peyrefitte (1976) şi Bonnet (1978) au venit în sprijinul unei mai mari descentralizări cum a făcut de altfel şi Cartea Verde din 1978 a cabinetului Barre. Exista un grad de consens la nivelul elitelor în favoarea schimbării, deşi persistau opozanţi puternici în cadrul Ministerului de Interne, Senat şi în eşaloanele superioare ale funcţionarilor publici.

Reformele descentralizatoare din 1982-83 au fost de o mare complexitate. Ele au creat 22 de consilii regionale alese, care luau locul instituţiilor cooptate anterioare şi au sporit mult puterile de decizie ale celor 96 de consilii departamentale şi ale comunelor mai mari. Au crescut responsabilităţile luării deciziilor de către o serie de actori locali, cu extinderea influenţei lor în sectoare de strategii politice în care exercitaseră anterior o influenţă marginală sau din care fuseseră excluse cu totul (precum probleme sociale, dezvoltare economică şi educaţie). Cele trei paliere ale guvernării subnaţionale franceze – regiunea, departamentul şi comuna – au fost toate consolidate, cu creşteri ale bugetelor, personalului şi puterilor. Printre numeroasele legi şi decrete, cele mai proeminente decizii au implicat:

- crearea de autorităţi regionale alese direct ca un palier separat de guvernare subnaţională;

- transferul de autoritate executivă de la prefect către conducătorii aleşi şi celor 96 de consilii departamentale şi 36.500 de comune;

- dreptul comunelor şi al consiliilor departamenteale de a-şi stabili bugetele fără supervizarea anterioară a prefectului;

- transferul unei părţi din personal de la prefecturi şi serviciile teritoriale ale ministerelor către consiliile departamentale.

Oricît de logice, reformele descentralizatoare nu au schimbat structura de bază, extrem de fragmentată, a guvernării locale franceze. Responsabilităţile elaborării politicilor au fost de aici înainte împărţite între trei paliere ale autorităţii subnaţionale precum şi o paletă foarte variată de organe inter-comunale ad hoc.

Spre deosebire de modelul schimbării din Marea Britanie, în Franţa nu au avut loc reforme structurale complete ale guvernării locale, ci mai degrabă un proces de acumulare treptată. Noile structuri au fost adăugate celor deja existente, fără o revizuire fundamentală a sistemului în ansamblu. Această observaţie rămîne la fel de adevărată acum pe cît era şi în urmă cu douăzeci de ani.

Reformele din 1982 au fost călăuzite de două principii destul de contradictorii. Primul, acela ca responsabilităţile luării deciziilor ar trebui să fie atribuite unor „nivele” specifice ale autorităţilor subnaţionale. Al doilea, acela că toate autorităţile ar trebui să se bucure de libertatea iniţiativei de a elabora politici în domenii pe care le consideră importante pentru alegătorii lor. Primul din aceste principii consfinţea aşa-numitul „blocs de compétence”, responsabilităţi specifice realizate de diferitele nivele. Ca regulă generală, chestiunile de proximitate imediată (asistenţa socială de nivel inferior, primul nivel de serviciu administrativ, permisiunea de planificare, salubritatea) ţin de domeniul comunelor şi al diferitelor organe intercomunale – SIVU, SIVOM, EPCI (pe care le vom analiza mai jos) cărora le deleagă autoritatea. Chestiunile de proximitate intermediară constituie domeniul politicilor celor 96 de consilii departamentale alese, care administrează bugete mari şi sunt agenţii majore de furnizare de servicii (în asistenţa socială, o parte a educaţiei intermediare, servicii sociale, drumuri, venitul minim). Chestiunile socotite strategice ţin, teoretic, de domeniul regiunilor alese: dezvoltarea economică, pregătirea profesională, infrastructura, o parte a educaţiei secundare, o parte a transportului (şi a serviciilor de cale ferată din 2002), cu responsabilităţi suplimentare în cultură şi mediu.

Cel de-al doilea principiu – acela al „administraţiei libere a autorităţilor locale” este în conflict cu aparenta claritate a celui dintîi. În practică, diferitele autorităţi subnaţionale deţin jurisdicţii teritoriale care se suprapun parţial şi sfere de competenţă definite lax. Chiar şi atunci cînd responsabilităţile sunt clare, ele nu sunt respectate. Comunele, departamentele şi regiunile se află în concurenţă deschisă şi adoptă strategii politice menite să fie atrăgătoare pentru electorii lor. Mai mult, nu există o ierarhie oficială a lor. În teorie, nici una din autorităţi nu poate să-şi impună voinţa asupra nici unei alteia, şi nici împiedica o autoritate rivală să adopte politici aflate în competiţie cu cele proprii. Spre deosebire de sistemele federale autentice, regiunile franceze nu exercită conducerea asupra altor autorităţi locale; cel mult, regiunile franceze depind de colaborarea autorităţilor de nivel inferior – mai cu seamă de a departamentelor pentru implementarea cu succes a propriilor lor politici. Pînă în 2004, această dependenţă a fost sporită de natura sistemului electoral pentru alegerile regionale.² Reformele guvernului Raffarin, pe care le vom analiza mai jos, sunt menite să faciliteze conducerea regională, însă nu e nici pe departe sigur că ele vor avea acest efect.

Reformele descentralizatoare de la începutul anilor ’80 i-au plasat pe „departamentalişti” împotriva regionaliştilor. În vreme ce primii doreau să concentreze majoritatea activităţilor descentralizate în cele 96 de consilii generale, cei din urmă susţineau recunoaşterea unui rol de conducere (în rîndul autorităţilor subnaţionale) pentru consiliile regionale. Sub cele mai multe aspecte, „departamentaliştii” au cîştigat această bătălie anume. Departamentele au apărut ca învingătoarele clare, investite cu bugete mai mari, mai mult personal şi mai multe responsabilităţi în furnizarea de servicii decît regiunile. Interese puternic consolidate funcţionau deja în departamente, în vreme ce regiunile erau entităţi netestate. Guvernarea centrală a preferată să aibă de-a face cu departamentele relativ obediente decît cu regiuni puternice care i-ar fi putut contesta autoritatea. Descentralizarea a conferit noi funcţii departamentelor, însă acestea nu erau instituţii noi. Departamentele sunt compuse din cantoane, din care există în jur de 2.000, concentrate în general în zonele rurale şi ale micilor oraşe. Consiliile generale ale departamentelor au beneficiat de legitimitate democratică, pe lîngă creşterea bugetelor şi a personalului. Preşedinţia consiliului departamental a devenit una din funcţiile rîvnite ale guvernării locale franceze. Din 1982 preşedintele consiliului departamental este recunoscut legal ca depozitar al puterii executive în cadrul departamentului, luînd locul prefectului numit de la centru. În opinia unui intervievat: „schimbarea la nivelul departamentelor a fost enormă, mult mai semnificativă decît de la nivelul comunelor”. Preşedintele consiliului departamental a moştenit anumite funcţii ale prefectului, mai cu seamă cea de consiliere şi coordonare a activităţilor comunelor mici.

După cum am argumentat mai sus, „regionaliştii” au fost înfrînţi în dezbaterea pe marginea legislaţiei referitoare la descentralizare. Relaţiile dintre departamente şi regiuni sunt adesea tensionate. La începuturile lor, regiunile nu aveau nici un trecut instituţional, nici resursele birocratice disponibile consiliilor departamentale. Spre deosebire de departamente, ele nu se pot baza pe transferul personalului de stat, deşi mulţi funcţionari publici au optat pentru provocarea de a lucra în serviciul noilor regiuni. În contrast cu birocraţiile considerabile din serviciul marilor oraşe şi al departamentelor, resursele organizaţionale disponibile pentru regiuni sunt minimale: în majoritatea structurilor regiunale există mai puţin de 100 de salariaţi. Mai mult, ca instituţii netestate, notabilităţile existente au preferat să nu îşi investească timpul în adăugarea de posturi regionale birourilor lor existente deja. Aceasta a avut ca efect faptul că majoritatea preşedinţilor regiunilor au fost iniţial politicieni de rangul doi, plasaţi în funcţii de elitele departamentale. După cum vom vedea în cele ce urmează, această situaţie s-a schimbat treptat, însă persistă o anume preferinţă pentru alte funcţii elective înaintea celor de nivel regional.

După reformele din anii ’80, a persistat multă confuzie în legătură cu împărţirea sarcinilor administrative şi a celor de elaborare a politicilor între entităţile centrale şi cele subnaţionale precum şi între autorităţile locale înseşi. Deşi au descentralizat arii majore de responsabilitate, legile din 1982 nu specificau clar care organism anume era responsabil pentru o anume activitate. Educaţia, de pildă, este împărţită între trei nivele ale administraţiei subnaţionale. Comunele administrează şcolile primare, consiliile departamentale – gimnaziile (11-15 ani), iar consiliile regionale – liceele. Chestiunile referitoare la curiculă şi la administrarea personalului rămîn domeniul politicilor Ministerului Educaţiei, fie în regiuni (rectoratele şi Inspectoratele Academice) sau în Paris (diviziunile centrale ale Ministerului Educaţiei). Este în curs o dispută pe marginea cuprinderii autorităţii consiliilor regionale în ce priveşte chestiunile de conţinut educaţional de primă importanţă, iar anumite regiuni ambiţioase au emis pretenţii de a influenţa conţinutul orelor de curs. Situaţia în sfera pregătirii profesionale este încă şi mai complicată. Consiliile regionale au responsabilitatea pregătirii profesionale a tinerilor de peste 16 ani şi a adulţilor, însă ele trebuie să se lupte cu influenţa puternică a companiilor, a partenerilor sociali (angajatori şi sindicate), a statului francez în manifestările sale regionale şi centrale şi a agenţiilor de ocupare a forţei de muncă. În vreme ce regiunile şi-au sporit constant influenţa şi controlul asupra întregii oferte de instruire, sistemul este inerent complex. Am putea relua aceste exemple şi pentru alte sectoare de strategii politice. Toată lumea recunoaşte că există prea multe paliere ale administraţiei subnaţionale din Franţa, însă s-a dovedit mult mai dificil să se reformeze structura complexă şi generatoare de confuzie la care ne-am referit mai sus. Fiecare reformă adaugă un nou palier, însă este incapabilă să se dispenseze de unul vechi. Reformele recente – legile Voynet şi Chevènement din 1999 ţi reforma Raffarin din 2002-3 – sînt coerente în formă. Ele au introdus noi structuri (comunităţi ale comunelor, comunităţi urbane) fără să revizuiască fundamental şablonul administraţiei teritoriale. Nici un guvern francez nu a atacat autentic problema articulării dintre cele 96 de consilii departamentale şi 22 regionale, şi cu atît mai puţin dintre diversele structuri intercomunale şi ad hoc existente. Guvernările centrale nu au tragere de inimă să conteste rolul departamentelor deoarece însăşi organizarea serviciilor teritoriale ale statului – mai cu seamă a prefecturilor – rămîne dependentă de nivelul departamentelor. Există, sub multe aspecte, o alianţă obiectivă a consiliilor departamentale, prefecturilor şi a ministerelor centrale ale căror servicii teritoriale operează în general la nivel departamental, nu regional. Statul se poate baza pe relativa obedienţă a departamentelor faţă de interesele sale spre deosebire de regiunile şi comunele din oraşele mai mari. Departamentele rămîn o forţă a conservatorismului instituţional, dacă nu întotdeauna politic. Reformele Raffarin din 2002-3 sunt adevărate în formă, în sensul în care administraţia conservatoare a refuzat să aleagă între cele 22 de regiuni şi cele 96 de consilii departamentale. Interesele adînc sădite şi adăpostite în departamente şi-au dovedit încă o dată rezistenţa.

Înspre o guvernare locală şi regională?

Descrierea de mai sus subliniază persistenţa competiţiei instituţionale şi rezultatele proaste pe care ea le produce. Există surse de bază ale coeziunii, totuşi, şi putem aduce dovezi puternice în ce priveşte apariţia unui tipar diferit calitativ de politică şi administraţie subnaţională în aproximativ ultimele două decenii (Cole şi John, 2001). Acest caz se bazează pe o serie de fenomene din care identificăm aici, pe scurt, cinci: apariţia guvernărilor urbane; consolidarea conducerii politice locale, dezvoltarea elaborării interdependente a politicilor, reţele de strategie politică locală mai dense, mai ales în oraşe, pentru a completa panorama politicii şi administraţiei subnaţionale. Consolidarea unui nivel (al oraşelor, de pildă) ar putea fi în defavoarea altuia (departamental sau regional) şi este important să înţelegem aceasta atunci cînd evaluăm potenţialul de conducere regională.

Anii ’90 au fost martorii unui efort legislativ major de consolidare suplimentară a structurilor intercomunale, mai ales prin dezvoltarea de corporaţii publice intercomunale (Établissements publics de co-operation intercommunal – EPCI), mai ales în oraşele franceze. În dreptul public francez, EPCI au statutul unei corporaţii publice. El nu reprezintă o autoritate locală pe deplin constituită – cum sînt comunele, departamentele sau regiunile – dar au un executiv independent şi anumite competenţe de colectare de taxe. Principalele EPCI sunt comunităţile urbane, cartierele urbane şi noile comunităţi din aglomerările urbane (communautés d’agglomeration – vezi mai jos). Au fost făcuţi paşi importanţi pentru consolidarea EPCI în anii ’90 printr-o serie de reforme de cotitură (legea Joxe din 1992, legile Voynet şi Chevènement în 1999). Aceste reforme au fost impulsionate de dorinţa de a descuraja competiţia impozitării locale, de a asigura o distribuţie mai echitabilă a resurselor şi de a promova structurile corespunzătoare pentru rezolvarea slăbiciunilor instituţionale ale structurii comunale.

Structuri locale de guvernare mai coerente tratează problemele fragmentării instituţionale extreme. Noua guvernare locală franceză se bazează şi pe consolidarea conducerii politice locale, mobilizarea de coaliţii mult mai largi de actori care urmăresc obiective locale definite colectiv, instituţionalizarea unor forme mai independente de elaborare de politici şi apariţia de noi jucători în localităţile franceze.

Studiile de caz ale oraşelor au demonstrat de mult timp importanţa nu numai a mediului local în conturarea caracterului conducerii politice locale, ci şi a abilităţii liderilor locali de a-şi influenţa mediul. Descentralizarea a sporit puterea primarilor urbani prin slăbirea controlului statului asupra capacităţii lor financiare şi prin creşterea ariei lor politice şi legale de inovare a strategiilor politice. Probabilitatea ca primarii francezi de azi să fie socotiţi eficienţi în funcţie de abilitatea de a construi relaţii orizontale cu alţi actori din sectorul privat sau public este la fel de mare ca aceea de fi evaluaţi în funcţie de lobby-ul lor pe lîngă guvernarea centrală. Problemele coordonării şi conducerii constituie corolarul natural al unei încărcături de o complexitate crescîndă. Primarii de succes au devenit mai întreprinzători (Faure, 1991), mai hotărîţi să implementeze politici publice locale, preferabil în cadrul unui singur mandat. În toată Franţa, primarii s-au plasat în fruntea coaliţiilor de dezvoltare de tip nou, mobilizînd resurse publice şi private la scară mare pentru proiecte ambiţioase de dezvoltare.

Ar trebui să remarcăm, în final, că traseul guvernării locale poate produce lideri politici de reputaţie internaţională, precum Bernard Delanoe în Paris sau Gerard Collomb în Lyon. Alegerea directă a primarilor francezi garantează faptul că poziţia de primar, mai degrabă decît preşedenţia unui consiliu departamental sau regional, continuă să fie cea mai rîvnită în rîndul politicienilor a căror bază se află în guvernarea locală. Evoluţiile pe care le-am analizat mai devreme nu sunt neapărat în detrimentul consiliilor regionale din Franţa. Abilitatea unui consiliu de a articula o viziune teritorială cuprinzătoare ar putea fi sporită de consolidarea colaborării intercomunale, de pildă. Structurile intercomunale, bazate îndeobşte pe ocuparea forţei de muncă sau arii de instruire care sînt substanţial mai largi decît limitele comunale tradiţionale, sînt în general coerente cu însăşi planificarea regiunii la nivel subregional. Structuri de guvernare locală mai coezive fac de asemenea posibile negocieri semnificative între consiliul regional şi diferitele interese teritoriale din sînul său. Guvernarea mai înseamnă forme mai interdependente de elaborare de politici locale şi regionale ca urmare a apariţiei unei sfere publice regionale.

Am identificat dezvoltarea unei sfere publice regionale ca pe o trăsătură importantă a noii guvernări franceze. Prin sferă publică regională înţelegem o arenă în cadrul căreia interacţionează o pluralitate de organizaţii: autorităţi locale şi regionale, prefecturi regionale, serviciile teritoriale ale ministerelor centrale (mai ales cele precum educaţia, organizată mai degrabă pe o bază regională decît pe una departamentală), asociaţiile organizate pe o bază regională, parteneri sociali. Guvernarea regională de stil francez se caracterizează printr-o elaborare de politici mai interdependentă, mai presus de toate prin importanţa proceselor contractuale – planurile stat-regiune, contractele urbane, contractele de educaţie superioară – care au produs rezultate imprevizibile. Prin folosirea contractelor, statul francez a început să opereze într-o manieră mai flexibilă în încercarea de a mobiliza resurse care nu sunt sub controlul său. Deşi scopul este să imprime o direcţie politicilor negociate, procedurile contractuale sunt inerent instabile. Ele presupun negocierea dintre parteneri cu statutul oficial de egali. Ele pot produce rezultate variabile pe teritoriul naţional. În fiecare dintre aceste aspecte, ele reprezintă o ruptură majoră faţă de valorile universaliste ale republicanismului şi faţă de credinţa în superioritatea statului. Am cercetat funcţionarea acestor reţele ale politicilor regionale în alte studii, mai cu seamă în ce priveşte educaţia (Breullard şi Cole, 2003). Din motive de spaţiu, ne limităm observaţiile la instituţia politică regională în general.

Regiunile franceze au fost înfiinţate iniţial în anii ’50 ca avanposturi tehnocrate ale statului francez pentru a asista funcţionarea strategică a dezvoltării economice, transportului şi planificării teritoriale. Instituţia regională a fost înfiinţată păstrînduse în acelaşi timp mai vechile şi, în multe privinţe, mai puternicele departamente. După cum am văzut mai sus, marile oraşe au devenit şi ele nivele puternice de guvernare subnaţională (Le Gales, 1995). Regiunile însă mai sunt socotite în general rudele mai sărace ale autorităţilor subnaţionale franceze. Ele sunt autorităţi pe deplin funcţionale, alese democratic abia din 1986. Regiunile au bugete modeste: în mod tipic acestea sunt aceleaşi cu cele ale consiliului principalului oraş din regiune, însă cu mult mai reduse decît cele ale departamentelor a căror întindere geografică este cu mult mai mică. Regiunile franceze au fost de la bun început copleşite de probleme de natură politică. Sistemul electoral proporţional a împiedicat apariţia unor majorităţi clare în multe regiuni, fapt ce a paralizat o acţiune politică eficientă.³ Regiunile nu deţin nici moştenirea organizaţională, nici resursele politice sau birocratice de care dispun consiliile departamentale. Însă consiliile regionale au responsabilităţi juridice precise în dezvoltarea economică, educaţie secundară, pregătire, transport şi alte cîteva domenii. Ele şi-au folosit ambiţios puterile şi caută activ şi chiar obţin noi puteri. Legea Vaillant din 2002, deşi departe de a se ridica la aşteptările regionaliştilor, a transferat noi puteri către regiuni (în transportul regional şi educaţia pentru adulţi) şi a garantat dreptul la „experimente” regionale în anumite domenii stabilite (de pildă, cultura). Reforma Raffarin din 2002-3 a consolidat suplimentar regiunile în moduri pe care le vom descrie în continuare.

Adevărata problemă a regiunilor franceze este faptul că sunt instituţii cărora le lipseşte o legătură clară cu teritoriul. Procesul regionalizării din Franţa poartă pecetea tradiţiei republicane franceze centralizatoare: a fost creată mai degrabă „cîrmuirea de la distanţă” decît regiuni franceze într-o formă standardizată pe întreg teritoriul francez, inclusiv în zone în care nu exista nici o tradiţie regională. Graniţele regionale nu respectă îndeobşte graniţele neoficiale ale regiunilor istorice ale Franţei. Regiunea Centru se bucură astfel de aceleaşi prerogative ca Bretagne. Instituţionalizarea regiunilor istorice ale Franţei ar însemna mai degrabă recunoaşterea existenţei postume a unui stat unional de tipul Marii Britanii decît versiunea unitară franceză. Acest lucru pune în lumină natura tehnocrată a descentralizării franceze; proximitatea ar produce o luare a deciziilor mai eficientă, însă nu s-a intenţionat apariţia identităţilor „comunitariene” sau regionaliste.

Regiunile nu au înlocuit statul, care nu şi-a abandonat niciodată ambiţiile teritoriale. Într-adevăr, „deconcentrarea” administrativă a precedat descentralizarea politică cu două decenii. Crearea prefecturilor regionale în 1964 a marcat prima regionalizare semnificativă a structurilor statului. Mai degrabă ca regiunile de mai tîrziu, prefecturile regionale aveau să fie organisme strategice îndeajuns de flexibile, care puteau coordona activităţile prefecturilor departamentale mult mai greoaie. Cu toate că prefecturile regionale acoperă, prin definiţie, o arie geografică mult mai întinsă decît cele departamentale, acestea din urmă constituie structuri ad ministrative cu mai mare greutate. Importanţa nivelului regional nu poate fi însă măsurată pur şi simplu prin evaluarea criteriilor cantitative precum bugetele sau numărul personalului angajat. Prefecturile regionale reprezintă locul privilegiat pentru coordonarea licitaţiilor pentru fondurile structurale de la UE (care scapă controlului direct al regiunilor). Prefecturile regionale sunt totodată principala arenă de negociere a contractelor de planificare cincinale stat-regiune cu consiliile regionale. Putem interpreta aceste contracte de planificare în mai multe feluri, nu întotdeauna în maniere care sînt coerente cu tendinţa noii guvernări locale. Criticii acuză statul francez că inventează noi forme de „cîrmuire de la distanţă” şi că insistă pe proceduri detaliate de planificare astfel încît să călăuzească şi să supravegheze activităţile autorităţilor regionale sau altor autorităţi locale. Desigur, statul francez a intervenit mult mai îndeaproape în conţinutul acestor contracte de planificare decît a făcut-o în primii ani de după reforma descentralizatoare din 1982. Priorităţile proprii ale statului, de exemplu, în învăţămîntul superior şi transport, au fost într-o oarecare măsură impuse regiunilor. În măsura în care planurile stat-regiune presupun negocieri oficiale între statul francez şi consiliile regionale, totuşi, acestea au capacitatea de a conferi conducerea consiliului regional peste capul celorlalte autorităţi subnaţionale (metropole, departamente). Crucial, planurile stat-regiune contribuie la legitimarea ideii unei sfere publice regionale în cadrul căreia interacţionează numeroase organizaţii într-o relaţii de „interdependenţă concurenţială” (Cole, 2001, Breuillard şi Cole, 2003).

În cercetarea noastră empirică din Bretagne, am remarcat un sprijin covîrşitor pentru consolidarea instituţiilor regionale existente (Cole, Jones, Loughlin, Williams şi Storer, 2003). În sondajul pe care l-am realizat în iunie 2001, instituţiile politice regionale erau foarte ferm sădite în Bretagne, unde numai 2% din populaţie dorea desfiinţarea consiliului regional, cel mai mare grup – 44% – fiind în favoarea menţinerii situaţiei prezente („un consiliu regional cu puteri limitate”). O minoritate însemnată de 34% era „regionalistă” în sensul de a dori puteri mai mari pentru consiliul regional, similare cu cele deţinute de Parlamentul Scoţiei („un parlament ales cu puteri legislative şi de impozitare”), iar alţi 12% doreau să vadă „o Bretagne independentă”. Cînd iam întrebat pe respondenţi cărui nivel de guvernare ar trebui să îi revină principala responsabilitate în domeniile noastre de cercetare (instruire şi limbi regionale), nivelul regional a apărut ca favorit clar. Astfel 44% s-au pronunţat în favoarea Consiliului Regional ca nivel adecvat pentru strategiile politice referitoare la instruire, urmaţi de 24% în favoarea guvernării locale, 20% în favoarea guvernării centrale şi numai 3% în favoarea Uniunii Europene. În ce priveşte politicile limbilor regionale, rezultatele au fost încă şi mai încurajatoare pentru regionalişti. În Bretagne, majoritatea (53%) au identificat consiliul regional ca nivelul adecvat de luare a deciziilor în ce priveşte chestiunile legate de limbă, cu mult în avans faţă de guvernarea centrală (22%), alte guvernări de nivel local (9%) sau UE (6%).⁴

Conturarea treptată a sferei publice regionale nu ar trebui exagerată, desigur. Partenerii sociali – angajatori şi sindicate – au îndeobşte în vedere fie negocieri de nivel naţional (în instruire sau politicile de ocupare a forţei de muncă, de exemplu) sau către acordurile mai localizate. Negocierile de nivel regional ar putea chiar scurtcircuita consiliul regional, de pildă dacă asociaţiile regionale ale angajatorilor (MEDEF) ar trata direct cu prefectura regională ocolind regiunea, cum s-a întîmplat cu Nord/Pas-de-Calais (Godard, 2003). S-ar putea şi ca exemplul breton să fie atipic: regiunile coezive precum Bretagne sînt, s-ar putea spune, excepţia de la regulă. Perspectiva consensuală a experţilor subliniază tiparul complex al multiplelor identităţi bretone şi voinţa de a urmări forme mai avansate de descentralizare politică decît în alte regiuni ale Franţei. Pe de altă parte, cei douăzeci de ani de existenţă instituţională a consiliilor regionale au creat un grad de loialitate chiar şi în zone – precum Centrul – în care regiunile reprezintă creaţii complet artificiale (Dargent, 2001).

Pentru unii optimişti, concentrarea strategică a regiunilor franceze oferă perspectiva unei conduceri politice regionale neîmpovărate de grija asigurării de servicii. Consiliile regionale au devenit în cele din urmă instituţii atrăgătoare pentru politicienii ambiţioşi. Faptul că actualul prim ministru francez, Jean-Pierre Raffarin, a fost înainte preşedintele regiunii Poitou-Charentes este o dovadă a dezirabilităţii lor. Să ne aplecăm acum asupra reformei constituţionale a Franţei din 2003.

Reforma constituţională din 2003

Pe 17 martie 2003, Congresul (adunarea extraordinară a ambelor camere ale parlamentului francez) s-a întrunit la Versailles şi a căzut de acord asupra unei reforme constituţionale care acorda pentru prima oară o recunoaştere constituţională oficială a regiunilor. Generalul De Gaulle plănuia să se facă referire la regiuni în constituţia din 1958, însă a fost făcut să se răzgîndească de către primul ministru Debré. De Gaulle a pierdut ulterior referendumul din 1969 în parte pe seama chestiunii regionalismului. Propunerea respinsă în 1969 ar fi creat regiuni mai puternice, le-ar fi afirmat acestora superioritatea asupra departamentelor şi ar fi acordat un statut special Corsicii. Făcînd apel la moştenirea generalului, candidatul Chirac s-a angajat public în favoarea unei „noi etape” a descentralizării într-un discurs ţinut la Rouen la 10 aprilie 2002.

Există trei principii principale ale reformei constituţionale. Primul, introduce regiunile în constituţie şi se referă la organizarea descentralizată a Republicii. Versiunea iniţială, propusă de premierul Raffarin, proclama că „Franţa este o Republică indivizibilă, laică, democratică, socială şi descentralizată”. La insistenţele preşedintelui Chirac, noul Articol 1 al constituţiei afirmă: „Franţa este indivizibilă, laică, democratică, socială şi republică. Organizarea sa este descentralizată”. Această formulare mai slabă nu contestă controlul ierarhic al statului asupra regiunilor sale constitutive şi Franţa rămîne în mare măsură un stat unitar. Respingînd explicit federalismul (cu toate că Articolul 72 se referă la principiul subsidiarităţii), constituţia reafirmă că toate teritoriile trebuie tratate în conformitate cu principiul egalităţii. Constituţia franceză recunoaşte în momentul de faţă patru nivele de autoritate locală: comuna, departamentul, regiunea (nouă) şi cele cu „statut special”.

Clauza „statutului special” acoperă diferitele organisme intercomunale la care ne-am referit mai sus (precum communautés d’agglomeration). Ea se referă şi la eventuala fuziune a autorităţilor subnaţionale existente în entităţi mai mari, o potenţială rupere radicală de trecut. Este probabil ca prima astfel de iniţiativă să aibă loc în Corsica, cînd referendumul din 2003 va stabili dacă o singură autoritate regională ar trebui să ia locul structurilor existente (mai cu seamă departamentele Haut-Corse şi Corse-Sud). Proiectul de reformă constituţională propunea iniţial două mecanisme separate pentru adaptarea instituţională; acordul între reprezentanţii aleşi ai două sau mai multe autorităţi locale; posibilitatea de a organiza referndumuri locale. Aceste prevederi pot produce rezultate instituţionale variabile în teritoriu, cu condiţia să fie aprobate de parlament. Au fost lansate diferite idei, inclusiv fuziunea unor regiuni distincte în autorităţi unice în Normandia, Savoia, Rin şi Corsica. În cazul Bretagne, au existat din partea regionaliştilor şi a altora apeluri la recuperarea de către Bretagne a departamentului Loire-Atlantique şi de a reface Bretagne în graniţele sale istorice.

Aceste cereri au fost contrabalansate de acelea care propuneau crearea unei regiuni Grand Ouest prin unirea regiunilor existente Bretagne şi Pays de la Loire. Au existat presiuni antagonice. Pe lîngă argumentele pentru unificarea unor regiuni istorice precum Bretagne, Normandia, Savoia şi Rhine, au existat de asemenea argumente, mai cu seamă de la fostul preşedinte Giscard d’Estaing, acum preşedinte al Convenţiei Europene, în favoarea creării cîtorva regiuni mari, comparabile cu landurile germane.

Al doilea, reforma constituţională introduce posibilitatea de transfer experimental al funcţiunilor către autorităţile subnaţionale. Permiţînd „experimentarea” în furnizarea de strategii politice, guvernul Raffarin a creat o şi mai mare confuzie în chestiunea cine anume asigură serviciile. Conform prevederilor făcute publice în decembrie 2002, orice autoritate subnaţională – o regiune, dar şi un departament, o structură intercomunală sau o comună – poate licita pentru a exercita o serie de responsabilităţi – precum educaţie, drumuri, aeroporturi – care ţineau anterior de domeniul politicilor statului central sau al altor autorităţi publice precum camera de comerţ. Aşteptarea iniţială a fost că regiunile vor impune o formă de conducere asupra altor autorităţi întrucît aceste responsabiltăţi strategice sunt cel mai bine exercitate la nivel regional. Însă greutatea lobby-ului pro-departamente şi pro-comune a făcut ca aceste nivele de autoritate să poată şi ele licita coordonarea serviciilor. Ca şi în 1982-83, competiţia dintre regionalişti şi departamentalişti a împiedicat o clarificare autentică. Printr-o puternică acţiune de culise în Senat (în care majoritatea senatorilor sunt în favoarea departamentelor şi în detrimentul regiunilor, în pofida trecutului de preşedinte regional al premierului Raffarin) s-a asigurat faptul că responsabilităţile vor continua să rămînă neclare. Ideea unei autorităţi conducătoare (chef de file) mai cu seamă a fost abandonată după obiecţii venite de la Consiliul de Stat. În cadrul acestuia persistă o confuzie enormă în legătură cu cine anume ce anume face. Există în prezent nu mai puţin de şapte nivele de administraţie publică între cetăţenaul francez şi Europa (comuna, structura intercomunală, pays, departamentul, regiunea, statul naţional şi Uniunea Europeană).

Pentru opozanţii republicani tradiţionali ai reformelor, principiul experimentării a subminat prevederea constituţională a egalităţii. În practică, spiritul uniformităţii rămîne mai răspîndit decît acela al diferenţierii locale sau regionale. Cu toate că orice autoritate subnaţională poate licita pentru a coordona servicii pe o bază experimentală, decizia respectivă trebuie aprobată de parlament. Mai mult, după o perioadă de cinci ani, parlamentul francez va trebui să decidă dacă trasferul de funcţiuni ar trebui sau nu permanentizat. Dacă da, noua responsabilitate a strategiei politice va fi transferată tuturor autorităţilor subnaţionale de acelaşi tip din întreaga Franţă, asigurînd prin aceasta un tratament egal. Propunerile de experimentare au fost diluate în cursul trecerii proiectului prin parlament, mai ales după dubii serioase exprimate de Consiliul de Stat.

O notă internă care circula în interiorul biroului primului ministru francez, datată 2 decembrie 2002, definea probabilele transferuri viitoare precum şi ariile transferului experimental. Cel mai probabil, regiunile aveau să beneficieze de transferul experimental de funcţiuni. Regiunile franceze mai îndrăzneţe au formulat revendicări ambiţioase ce includeau educaţia (Ile-de France), transportul, serviciile de sănătate (Nord/Pas-de-Calais), universităţile, porturile şi aeroporturile (Bretagne). Totuşi, majoritatea preşedinţilor de regiune au susţinut că au nevoie de mai mult timp şi de mai multe resurse pentru a face faţă responsabilităţilor pe care le deţin deja, precum dezvoltarea economică, pregătirea, finanţarea europeană, planificarea şi turismul. În două domenii, guvernul a dat înapoi, confruntat cu opoziţia sindicatelor: construirea şi întreţinerea spitalelor şi managementul personalului tehnic şi administrativ din învăţămîntul superior. Probabil cel mai semnificativ transfer permanent către regiuni va fi controlul complet asupra fondurilor structurale europene.

La vremea în care elaborez acest studiu contururile precise ale reformelor sunt neclare, iar proiectul de lege cu privire la experimentări nu a fost încă publicat. Experimentarea însă există deja şi probabil va fi consolidată de reforma din 2003. Ea există, de pildă, în funcţionarea autorităţilor intercomunale, care exercită funcţii extrem de variate. Crearea după 1999 de autorităţi intercomunale puternice (EPIC) în marile oraşe franceze (mai cu seamă autorităţile generale ale oraşului) şi în micile oraşe şi în zonele rurale (pays) a sporit diversitatea practicilor locale dincolo de cea asigurată anterior prin principiul „liberei administraţii”. În anumite limite, EPIC sunt libere să negocieze ce responsabilităţi de strategie politică sunt transferate în sus către organismul supracomunal şi care rămîn în sarcina individuală a comunelor. Pays sunt potenţial încă şi mai inovatoare; aceste organisme intercomunale se bazează pe proiecte locale specifice, care prin definiţie implică transferul experimental de autoritate. Într-adevăr, pays se pot întinde dincolo de graniţele departamentale, punînd astfel la îndoială diviziunile administrative tradiţionale. În măsura în care se bazează pe aprobarea consiliului regional, pays consolidează tiparul guvernării regionale. Aceste structuri intercomunale sunt dovada vie a realităţii rezultatelor experimentale şi a configuraţiilor variabile.

Reforma din 2003 introduce noi modalităţi în care rezultatele pot varia pe teritoriul ţării. Guvernele pot încerca să transfere responsabilităţi către regiuni sau alte autorităţi locale cu titlu de experiment. Dacă aceste transferuri sunt încununate de succes, ele vor fi generalizate la nivelul tuturor autorităţilor. Dacă nu, ele pot fi abandonate. Dacă reuşesc într-o regiune, însă nu sunt considerate transferabile către alte regiuni, atunci poate fi elaborat un statut special pentru anumite autorităţi. Acest lucru este cel mai evident în ce priveşte structurile (de pildă, Paris, Alsacia, Bretagne), însă el ar putea fi extins şi în ce priveşte politicile. Persistă multe divergenţe între modelul francez şi cele ale principalilor vecini ai Franţei. Nu există prevederi care să stipuleze puteri legislative pentru regiuni, spre deosebire de Germania, Spania sau Italia. Pe de altă parte, guvernele franceze se mişcă greoi înspre adevărul evident: că o democraţie modernă, complexă nu poate fi administrată exact în acelaşi fel pe întreg teritoriul său. Soluţiile trebuie adaptate local.

În al treilea rînd, prevederile referitoare la finanţele guvernărilor locale erau mai degrabă conflictuale. Pe de o parte, există acum o prevedere constituţională pentru redistribuirea resurselor între regiunile bogate şi cele sărace. Pe de altă parte, reforma constituţională conţine principiul autonomiei financiare a autorităţilor locale. Constituţia afirmă acum că principiul „liberei administraţii” presupune ca autorităţile locale şi regionale să aibă răspunderea colectării „proporţiei covîrşitoare” a veniturilor lor din impozitarea locală. Articolul 72, în forma sa iniţială, ar fi specificat „partea hotărîtoare” a finanţelor locale trebuie să provină din impozitarea directă. Aceasta nu ar reprezenta doar impozitarea locală; autorităţile subnaţionale ar putea revendica o parte din impozitele naţionale ca fiind ale lor. Autorităţilor locale şi regionale li s-ar acorda puteri cu mult mai mari de colectare a taxelor, printre care posibilitatea de a diferenţia, în anumite limite, impozitarea locală. Această prevedere a stîrnit multă opoziţie în numele politicienilor locali şi regionali înşişi. Competenţa colectării taxelor, binevenită în principiu, ar obliga politicienii locali să mărească impozitele locale pentru a coordona servicii nepopulare. Pentru a-i contracara pe politicieni locali, Raffarin a anunţat recent că o parte a accizei pe combustibil (TIPP) va fi transferată regiunilor şi departamentelor. Dacă UE este de acord, în viitor numai autorităţile subnaţionale vor putea modifica proporţia TIPP din jurisdicţiile lor (Le Monde, 1 martie, 2003).

Interpretînd reforma constituţională; sporirea democraţiei locale şi regionale sau cîrmuirea de la distanţă?

Cum am putea interpreta cel mai bine această reformă? Discursurile publice care au însoţit dezbaterile parlamentare din octombire şi noiembrie 2002 au revelat două presiuni opuse. Prima dintre acestea o putem eticheta drept cîrmuirea de la distanţă: impulsul de sus în jos de a delega deciziile dificile către eşeloanele inferioare ale administraţiei publice. Motivaţia guvernului a fost clar expusă în documentaţie. Domeniile ce urmau a fi transferate erau acelea care erau „cele mai dificile din punct de vedere tehnic şi social”, implicit acelea în care guvernarea centrală nu a reuşit (Le Monde, 13 decembrie 2002). Această delegare a responsabilităţii asigurării serviciilor a constituit o parte a procesului mai larg de reformă a statului, eterna preocupare a decidenţilor politici din Franţa. Au existat ecouri ale noului management public de tip britanic în măsura în care ministerele guvernului primeau bine perspectiva ca răspunderea financiară locală să fie sporită. Cîrmuirea de la distanţă nu era cîtuşi de puţin o concepţie federală. Serviciile aveau să fie asigurate la nivel regional, departamental sau local în moduri strict reglementate şi definite de statul central. Preşedinţii regionali se temeau de responsabilitatea asigurării de servicii suplimentare care ar însemna mai degrabă transformarea lor în superprefecţi decît în lideri ai unor autorităţi importante strategic. Regiunile nu doreau, în general, pur şi simplu să preia responsabilităţile serviciilor guvernării centrale (de exemplu, construcţiile şi amenajările), ci căutau să influenţeze opţiuni în domeniul politicilor semnificative (de pildă, în educaţie sau sănătate). De aici şi suspiciunile ridicate în interviuri în vara lui 2002 cu privire la viitorul reformei.

Cel de-al doilea proces este cel de jos în sus, în care autorităţile locale şi regionale pot adapta regulile la situaţia de pe teren. Această formă de devoluţie asimetrică aminteşte de procesul Matignon asumat de guvernul anterior al lui Lionel Jospin. Acest proces eşuat avea în vedere puteri regulatoare, iar mai apoi legislative pentru Adunarea Corsicană. Legea corsicană a fost votată în ianuarie 2002; prima sa parte este încă în vigoare. Multe domenii de strategii politice au fost transferate Adunării Corsicane; guvernul Raffarin ar putea decide să transfere acestea către toate regiunile. Adunarea Corsicană deţine în prezent atribuţii variate: cercetare şi pregătire profesională, educaţie, cultură, dezvoltare economică, agricultură şi fond forestier, mediu, ape, turism, transport. Au existat ecouri ale spiritului procesului Matignon în lege, mai ales în prevederile referitoare la autorităţile cu statut special. Însă nu va avea loc o extindere generală a puterilor regulatoare pentru adaptarea prevederilor legale. ªi orice încercare de derogare de la norma uniformităţii va fi întîmpinată cu rezistenţă de către Consiliul de Stat, gardianul tradiţiei dreptului public conservator al Franţei.

Pe măsura trecerii sale prin cele două camere ale parlamentului francez, cele mai inovatoare aspecte ale reformei au fost diluate, mai cu seamă după opoziţia înverşunată a Consiliului de Stat din octombrie 2002. Una din cele mai importante, şi cele mai democratice prevederi – cu privire la referendumurile locale – a fost diluată mult de guvern după criticile venite din partea Consiliului de Stat. Cea mai controversată clauză dintre toate – aceea că Senatul, cea de-a doua cameră, ar trebui să aibă ultimul cuvînt în chestiuni referitoare la guverarea locală şi regională – a fost păstrată de Raffarin, premierul însuşi făcînd parte din cea de a doua cameră. Această inovaţie constituţională a fost aspru criticată de deputaţi, inclusiv cei din sînul partidului UMP aflat la putere. Luată împreună cu perspectiva ca o nouă lege să slăbească rolul EPIC în 2003, supremaţia Senatului i-a făcut pe unii observatori să încheie printr-o revenire a „notabililor”.

Sub aspecte importante reforma Raffarin marchează o revenire la modelele tradiţionale ale reglementării centru-periferie. Reforma Raffarin nu abordează chestiunea esenţială a cumulului de mandate, practică prin care politicienii acumulează mandate politice la nivel local, departamental, regional şi naţional pentru a-şi apăra interesele locale în arenele superioare. În perioada de dinainte de 1982, cumulul de mandate constituia o reacţie raţională la un model etato-centrist al relaţiilor teritoriale, în care influenţa era folosită pentru susţinerea intereselor localităţilor la Paris. Cumulul asigură conectarea la nivelele superioare, însă confirmă dependenţa provinciilor faţă de Paris. Guvernul Jospin (1997-2002) a impus restricţii asupra miniştrilor guvernului de a deţine funcţii majore în guvernele locale sau regionale, restricţii pe care administraţia Raffarin pare hotărîtă să le relaxeze.

Deşi reforma din 2003 recunoştea pentru prima dată regiunile şi le consolida sub aspecte importante, reformele Raffarin nu au impus primatul regiunilor asupra altor autorităţi subnaţionale. Multe din noile funcţii care urmau a fi descentralizate aveau să fie asigurate de departamente, cum ar fi drumurile naţionale, venitul minim şi clasificarea hotelurilor. Sub aspecte importante, reforma Raffarin a pus capăt mişcării în direcţia unei mai mari coeziuni intercomunale prevăzute în 1999 de legile Chevènement şi Voynet. Pays sunt asociaţii intercomunale voluntare construite în jurul unui proiect. În 2002, 60% din toate comunele făceau parte dintr-o pays, însă după toate probabilităţile guvernul Raffarin va muta controlul către departamente sau va pune pays la păstrare. La vremea la care scriem acest studiu, viitorul pays este nesigur, deşi comunităţile urbane şi comunităţile aglomerărilor urbane sînt construite pe baze mai solide.⁵ Proiectul de lege a reformei nici măcar nu menţiona comunităţile urbane, de pildă, pînă la o campanie înverşunată de lobby a Conferinţei Preşedinţilor Comunităţilor Urbane. La această manifestare, autorităţile intercomunale (EPIC) au primit unele puteri suplimentare referitoare la locuinţele sociale, însă nimic mai mult.

Se cuvine să remarcăm şi opoziţia puternică din partea unor grupuri ale angajaţilor din sectorul public faţă de lege, pe lîngă prudenţa previzibilă a Consiliului de Stat. La sfîrşitul lui februarie 2003, premierul Raffarin anunţa că în jur de 150.000 de funcţionari publici aveau să fie transferaţi sub controlul regiunilor sau departamentelor. Majoritatea acestora sînt tehnicieni cărora le revine întreţinerea şcolilor. Există aici o logică funcţională întrucît construcţia şi întreţinerea liceelor este de responsabilitatea consiliilor regionale. În acelaşi chip, consiliile departamentale trebuie să obţină noi responsabilităţi în ce priveşte serviciile medicale pediatrice şi este logic ca în jur de 2.500 de asistenţi sociali şi 1.250 de medici de şcoală să le fie transferaţi în responsabilitate. O logică similară se regăseşte în transferarea serviciilor profesionale (SAIO) de la serviciile teritoriale ale Ministerului Educaţiei către regiuni, întrucît acestea deţin în prezent responsabilitatea completă în ce priveşte educaţia. Oricît de coerente din punct de vedere funcţional, aceste transferuri au creat o agitaţie care a mobilizat puternicele sindicate din sectoarele educaţional şi de sănătate, precum şi în rîndul celor în jur de 30.000 de agenţi ai Ministerului Amenajărilor care urmează să fie transferaţi către consiliile departamentale. Observatorii experimentaţi ar putea prezice că rezistenţa muncitorilor mobilizaţi va triumfa asupra unei reforme descentralizatoare făcute fără tragere de inimă.

Descentralizarea din Franţa: cîrmuirea centrală şi democraţia locală

Tradiţiile istorice şi instituţionale sînt importante în conturarea direcţiilor disponibile de guvernare, care funcţionează în cadrul unor medii ideatice şi instituţionale precum şi al unor structuri de interese: Franţa, Marea Britanie, Spania şi Germania sînt toate diferite în această privinţă. Poziţiile naţionale specifice nu sînt statice. Ele evoluează şi se transformă. Atunci cînd interpretăm tiparele schimbătoare ale guvernării subnaţionale, trebuie, desigur, să nu pierdem din vedere tradiţiile politico-administrative franceze. Specialişti precum Mabileau (1997) susţin destul de convingător că procesele şi parteneriatele contractuale sînt deplin compatibile cu tradiţiile administrative franceze de sus în jos, prin care statul dă un model, însă se bazează pe autorităţile locale şi pe alţi parteneri pentru a finanţa şi implementa programele de strategii politice. Există o rezistenţă îndîrjită faţă de descentralizarea administrativă din partea multor funcţionari publici parizieni; de aici, slăbiciunea prefecturilor şi a serviciilor teritoriale ale ministerelor. Statul central intervine direct sub forma direcţionării contractelor stat-regiune precum şi a altor contracte de politici publice. Statul francez păstrează imense puteri regulatoare şi fiscale şi rămîne profund implicat în treburile locale şi regionale. Prin controlul său asupra resurselor şi proceselor de planificare, statul se comportă ca un arbitru între cererile aflate în conflict ale diferitelor localităţi şi autorităţi subnaţionale. Statul defineşte condiţiile în care funcţionează unităţile descentralizate. El continuă să hotărască criteriile de distribuire a finanţării unităţilor subnaţionale. Instrumentele fiscale de care dispun consiliile locale şi regionale sînt elementare, iar acestea nu dispun de libertatea de a se folosi de noi instrumente. Franţa rămîne în bună măsură un sistem unitar de guvernare, la a cărui latitudine (între anumite limite) se află sporirea sau reducerea prerogativelor guvernărilor locale şi regionale în funcţie de interesul centrului. În această privinţă, este cu totul posibil să interpretăm reformele descentralizatoare din anii ’80 şi 2002-3 ca puţin mai mult decît un produs secundar al eternului efort de reformare a statului, care este o urgenţă într-o eră a globalizării şi a integrării (mai ales monetare) europene sporite.

Cu toate că am observat, pe alocuri, o anumită tensiune între cîrmuirea centrală şi inovarea locală, aceste teme nu se exclud reciproc. Din perspectiva statului central, descentralizarea şi deconcentrarea (acordarea de mai multă iniţiativă eşaloanelor birocratice inferioare) pot produce efecte funcţionale şi fiscale benefice, îmbunătăţi politicile publice şi muta centrul de greutate al răspunderii. Dispersarea politicilor de asistenţă socială, de pildă, poate permite o mai mare gîndire strategică la centru şi transfera povara creşterii impozitelor asupra autorităţilor locale. Costurile acestei abordări se leagă de noile probleme ale coordonării strategiilor politice şi de cerinţa de a se inventa noi instrumente de strategii politice care să trateze această problemă, însă şi alte state UE au operat în manieră similară. Chiar dacă ar fi să acceptăm o asemenea interpretare, există un sens real în care efectele treptate ale unor ani întregi de reformă şi de inovare de jos în sus au fost acelea de a creşte importanţa autorităţilor subnaţionale ca jucători majori în peisajul instituţional francez, oricît de neclare sînt liniile de demarcaţie dintre diferitele tipuri de autorităţi. Descentralizarea este acum parte a vieţii cotidiene franceze. În 2002, 71% din toate investiţiile din sectorul public au fost făcute de autorităţile locale şi regionale (Le Monde, 15 noiembrie 2002). Descentralizarea a produs o creştere masivă în investiţiile publice. Presiunile proximităţii au produs un efect de emulaţie în rîndul autorităţilor locale şi regionale înseşi, întrucît fiecare dintre acestea se străduieşte să construiască şcoli mai bune sau să amelioreze atracţia economică a localităţilor, departamentelor sau regiunilor lor. Dacă ar fi să analizăm mai în profunzime sectoare de strategii politice anume, am ajunge probabil la concluzia că proximitatea produce într-adevăr servicii publice mai bune, mai ales în zona serviciilor publice vizibile precum sălile de clasă, asistenţa socială sau serviciile căilor ferate regionale. Dacă autorităţile locale şi regionale nu par a fi locuri privilegiate pentru participarea politică (în opoziţie cu asociaţiile voluntare care se bazează uneori pe autorităţile publice pentru sprijinul lor), ele sînt respinse în mai mică măsură decît alte instituţii politice, fapt ce le conferă o legitimitate indirectă într-o Franţă adesea înclinată să se îndoiască de sfera publică.

Note:

1. Studiul de faţă este inspirat în mare măsură de două proiecte de cercetare finanţate de Economic and Social Research Council: „Devolution and Decentralisation in Wales and Brittany”: bursa numărul L 219 25 2007, şi „Local Governance and Police Networks in Britain and France” (avîndu-l pe Peter John ca cercetător principal), bursa numărul L311253047. Îmi exprim cele mai calde mulţumiri consiliului.

2. Consiliile regionale sînt alese pe baza listelor departamentale, notabilităţilor organizaţiilor de partid/politice revenindu-le să stabilească poziţiile de pe listă. Această departamentalizare a alegerilor regionale poate explica parţial slaba conştiinţă regională din majoritatea regiunilor.

3. Alegerile directe sînt o denumire oarecum inexactă. Pînă în 1998 inclusiv, alegerile pentru consiliile regionale franceze au avut loc pe baza listelor de partid departamentale. Sistemul de reprezentare proporţională folosit – un prag de 5% şi metoda „celei mai mari medii” de alocare a voturilor pentru locuri – a favorizat marginal partidele mai mari. Sistemul electoral însuşi în funcţie în prezent este unul hibrid; întrucît consilierii regionali sînt aleşi pe liste departamentale; aceştia sînt reprezentanţii în primul şi în primul rînd ai departamentelor lor, decît ai regiunilor lor. Reforma promisă a sistemului electoral pentru alegerile regionale din 2004 ar trebui să reducă o instabilitate cronică. Din 2004, luptele pentru alegerile regionale vor avea loc pe o bază regională, investind instituţia politică regională cu o legitimitate electorală mai clară.

4. Efficience 3 a realizat sondajele de opinie în Bretagne în iunie şi iulie 2001. A fost intervievată o mostră reprezentativă de 1007 de persoane, selectate în funcţie de vîrstă, sex, grup socio-economic şi localitate.

5. Pays iritaseră departamentele, iar departamentele se temeau de un competitor. Li s-a cerut de asemenea să asigure finanţări pentru pays care treceau uneori de graniţele departamentale (cazul Pays de Decazeville-Figeac-Villefranche-de-Rouergue). Aceasta structura se întindea pe doua departamente, Aveyron si Lot. Mai mult, pays erau organisme autonome, însa crearea lor trebuia aprobata de Conférénce régionale d’aménagement et du dévéloppement du territoire (CRADT), un organ regional la a carui copresedintie se afla presedintele regiunii si prefectul regional.

Bibliografie:

Biarez, S. (1989) Le Pouvoir local, Paris: Economica.

Breuillard, M. si Cole, A. (2003) La Gouvernance locale du changement éducatif en France et en Angleterre, Paris: l’Harmattan

Cole, A. (1998) French Politics and Society, Hemel Hempstead; Prentice Hall

Cole, A. (2001) „The New Governance of French Education” în Public Administration, 79, 3: 707-724

Cole, A. si John, P (2001) Local Governance in England and France, London: Routledge Cole.

A. si Jones, J. B., Loughlin, J., Williams, C. and Storer, A. (2003) „Political Institutions, Policy Preferences and Public Opinion in Wales and Brittany”, în Contemporary Wales 88-110.

Crozier, M. (1992) „La Décentralisation est-elle une réforme de l’Etat?” Pouvoirs locaux, 12, 130-134.

Crozier. M. si Thoenig J.-C. (1975), „La régulation des systèmes organisées Complexes”, Revue Française de Sociologie, 16: 1, 3-32.

Dargent, C. (2001) „Identités régionales et aspirations politiques: l’exemple de la France aujourd ‘hui”, Revue Française de Science Politique, 51,5: 787-806.

Duran, P si Thoenig J.-C. (1996), „L’État et la gestion publique territoriale”, în Revue Française de Science Politique, 45, 4, 580-622.

Faure, A. (1991) „Pouvoir local en France: le management mayoral à l’assaut du Clientelisme”, în Politiques et Management Public, 9, 3; 116-132.

Fontaine, J. (1992) „Une région, des lycées, un rectorat: l’incidence politique de la decentralisation en Bretagne”, în Savoir, 4: 4, 669-691.

Godard, J, (2003) „Towards a local governance of employment?” Studiu prezentat în cadrul sesiunilor comune ale European Consortium for Political Research, Edinburgh University, 30 martie -2 aprilie 2003.

Howarth, D. (2001) (ed.) „Comparing Public Administrative Reform in France and the UK”, numar special al Public Policy and Administration, 16, 4.

Jeannot, G. si Peraldi M. (1991), L’envers des Metiers: Compétences Politiques et Pratiques Professionelles dans les Directions Départementales de l’Equipment, Paris: Equipment Ministry.

Jobert, B. si Muller, P. (1987) L’Etat en Action: politiques publiques et corporatisme, Paris: PUF.

Lagroye, J. (1973) Société et Politique. Jacques Chaban-Delmas à Bordeaux Paris: Pédone.

Le Galès, P. (1995b), „Du gouvernement local à la gouvernance urbaine”, Revue Française de Science Politique, 45, 1; 57-95.

Lorrain, D. (1991) „De l’Administration républicaine au gouvernement urbain”, Sociologie du Travail, 4, 461-484.

Loughlin, J. (2001) Subnational Democracy in the European Union: Challenges and Opportu- nities, Oxford: Oxford University Press.

Mabileau, A (1997) „Les Génies invisibles du local. Faux-semblants et dynamiques de la décentralisation”, Revue Française de Science Politique, 47, 3-4: 340-376.

Marcou G (1992), „Les collectivités territoriales et l’Education nationale”, Savoir, 4: 2,189215.

Mayntz, R. (1993) „Governing failures and the problem of governability: some comments on a theoretical paradigm”, în Kooiman, I., Modern Governance, Sage Publications Ltd.

Phlipponneau, M. (1977) Changer la vie, changer la ville, Rennes: Breiz.

Rhodes, RA.W. (1997) Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability, Buckingham: Open University Press.

Sadran, P. (1992) Le système administratif français, Paris: Montchrestien.

Thoenig, J-C. (1973) L’Ere des téchnocrates, Paris: Editions de l’Organisation.

Traducere de Doina Baci

Alistair COLE, profesor de Politică Europeană la Cardiff University, specializat în guvernarea locală şi politica franceză, editor al French Political Parties in Transition (1990), şi autor a numeroase volume: Beyond Devolution and Decentralisation. Building Regional Capacity in Wales and Brittany (2005), French Politics and Society (2005), Franco-German Relations (2001), François Mitterrand: a Study in Political Leadership (1997), François Mitterrand: a Study in Political Leadership (1994).

Alistair Cole, Decentralisation in France: Back to Grass Roots or Steering at a Distance?, studiu prezentat la conferinţa anuală a Political Studies Association, University of Leicester, 15-17th April 200, şi preluat cu permisiunea autorului.