Aspecte federale în Uniunea Europeană

Ioan Codruţ Lucinescu

Din cele cîteva practici de integrare regională internaţională (NAFTA – Acordul de Liber Schimb Nord-American, SAFTA – Acordul de Liber Schimb Sud-American, AFTA – Asociaţia de Liber Schimb Asiatic), Uniunea Europeană se impune ca cel mai complex, mai dinamic şi mai organizat proces, metodele şi inovaţiile europene, succesele dar şi necunoscutele putînd deveni repere notabile pentru lumea de mîine. Prin însumare şi integrare de domenii, valori şi interese, atît de diverse, Uniunea Europeană – cea mai mare putere comercială a lumii – este astăzi curtată de state de pe toate continentele, dorită cu asiduitate de est-europeni, urmărită cu nelinişte sau admiraţie de cei din afara ei.

Dar drumul pînă la edificiul actual a fost dificil şi presărat cu multe semne de întrebare, cum de altfel este şi istoria continentului nostru în ultimul mileniu. Dar dincolo de fragmentarea politică, dincolo de diversele încercări de stăpînire politică, dincolo de fapte măreţe sau de aberaţii, dincolo de tot ce a fost şi a făcut să apară această judecată fără sfîrşit care este istoria, Europa a rămas o comunitate de civilizaţie. Deşi avînd mai întotdeauna „în dotare” vreo două-trei imperii, vreo zece regate, zeci sau chiar sute de principate, iar pe urmă zeci de state-naţiune, Europa a păstrat elemente comune în tradiţie, limbă, credinţă, organizare politică, cultură.

Oraşe, monumente, mînăstiri, biblioteci etc. au fost continuu cutreierate cu piciorul sau cu mintea de către europeni.

Diversitatea de forţe şi de interese politice a dinamizat ideile şi metodele de organizare a continentului. Primul război mondial este al naţiunilor – Europa devine un continent al statelor-naţiune. Proiectele referitoare la Europa îşi pierd o parte din romantism, iar unele nu pot ascunde un fel de ipocrizie şi de neputinţă politică. Tardivă este încercarea împăratului Carol al Austro-Ungariei de federalizare a Imperiului în octombrie 1918, în contratimp este planul francez de Confederaţie Danubiană. Tinerele state se opun – soldaţii lor luptaseră şi muriseră pentru patrie.

În deceniul al treilea, ideile federale se manifestă din ce în ce mai puternic sub forma de lucrări sau planuri teoretice, elaborate de numeroşi oameni politici sau de cultură europeni. Intenţiile contelui Koudenhove-Kalergi, publicate în lucrarea “Pan-Europa” în 1922 (constituirea unei federaţii prin abandonarea suveranităţii naţionale a statelor), Asociaţia europeană cu sediul la Bâle sau Uniunea paneuropeană al cărei preşedinte de onoare era Aristide Briand. De altfel, Briand este autorul planului ce îi poartă numele, care a ocupat, temporar, un loc important în viaţa continentului european; importanţa lui se datorează faptului că a alăturat activitatea teoretică celei politice, acest proiect venind din partea celei mai importante puteri continentale a momentului – Franţa.

La 5 septembrie 1929, la Geneva, ministrul de externe al Franţei, Aristide Briand, prezintă o sumară schiţă a planului unei Uniuni Federale Europene, în faţa delegaţilor a 27 de state europene, membre ale Societăţii Naţiunilor. Ideea centrală a proiectului era aceea „de a institui legături de solidaritate între statele europene”, idee care, arăta Briand, „nu poate fi redusă la proporţiile unei iniţiative individuale”, dată fiind unanima simpatie de care se bucura conceptul de solidaritate umană, concretizat mai ales prin cooperarea dintre state¹. Participanţii la această primă conferinţă europeană au examinat cu atenţie propunerea lui Briand, dîndu-şi seama că ea prezintă interes, iar consensul s-a axat, îndeosebi, pe principiul uniunii europene morale. Au cerut, în consecinţă, ca Franţa să întocmească un memorandum, cuprinzînd principiile precum şi metodele preconizate de Briand, şi să-l trimită, spre consultare, tuturor guvernelor statelor europene, cu rugămintea de a-şi exprima opiniile².

Memorandumul elaborat de experţi pe baza principiilor concepute de Aristide Briand, pornea de la un adevăr acceptat, în genere, de toate naţiunile europene, şi anume că: „Europa este un continent uman, o creaţie social-spirituală, o splendidă manifestare de voinţă şi gîndire; este societatea popoarelor europene, care, pe baze antice şi creştine, a creat o civilizaţie, glorie a raselor umanităţii”³. Proiectul de Uniune Europeană, complex şi aducînd în discuţie probleme practice ce trebuiau să fie studiate de guvernele statelor europene invitate să-şi expună punctul de vedere, stăruia în special asupra necesităţii de a subordona problemele economice celor politice; sublinia concepţia că federaţia europeană trebuie fundată pe ideea uniunii şi nu pe aceea a unităţii; stăruia şi asupra organizării economice a Europei, care nu se putea realiza decît sub responsabilitatea politică a guvernelor solidare între ele⁴.

Ca şi proiectul din care s-a inspirat, Memorandumul a rămas fără finalitate practică ca urmare a evoluţiilor politice din deceniul al patrulea, însă termenii lansaţi, precum uniune vamală, piaţă comună, circulaţia liberă a mărfurilor, capitalurilor şi persoanelor, vor deveni, după cel de-al doilea război mondial, limbajul uzual al comunităţilor europene.

Imediat după sfîrşitul celui de-al doilea război mondial, Mişcarea Europeană înfiinţată la Congresul de la Haga din 1948 a promovat federalismul ca fiind cea mai eficientă alternativă la statul-naţiune, considerat drept principalul responsabil pentru declanşarea celor două războaie mondiale. Din motive politice legate de noile realităţi postbelice, a urmat o lungă perioadă de ignorare, curentul federalist revenind abia de curînd în prim-plan, impulsionat politic de accederea la guvernare a unor partide şi mişcări politice cu orientare europeană pronunţat federală, de genul partidelor ecologiştilor germani şi belgieni şi avînd ca lider de opinie pe ministrul german de externe Joschka Fischer. Modelul federalist european se bazează pe un aranjament constituţional definit în jurul unui stat supra-naţional european dotat cu majoritatea caracteristicilor moderne de statalitate: guvern european, parlament european (eventual bicameral), armată europeană, monedă unică, identitate europeană etc.

Inspirîndu-se în special din experienţa americană şi germană, proiectul federalist european are în vedere o distribuţie pe două niveluri a suveranităţii politice: european şi naţional. Raportul dintre cele două paliere de suveranitate reprezintă principalul punct sensibil al proiectului, care de altfel a condus în mod repetat la împotmolirea sa din punct de vedere politic. Susţinătorii unui rol politic şi economic mai important pentru UE, eventual de superputere mondială, sau cei care se tem de răbufnirea vechilor rivalităţi intra-europene, insistă pe distribuirea la nivel european a principalelor funcţii de politică externă, securitate, finanţe, dezvoltare economică. Ideea centralizării principalelor atribuţii politice la nivel european şi a implementării lor în mod vertical-autoritar este însă contestată din considerente democratice şi/sau naţionaliste. Spectrul unui regim autoritar, lipsa de transparenţă şi răspundere politică, precum şi disoluţia identităţii naţionale sînt principalele contraargumente folosite de cei care opun sistemul federal descentralizat, eventual confederal, modelului federal centralizat. Din punct de vedere normativ, modelul federalist consideră că o structură instituţională federală sprijinită de o constituţie şi de un sistem juridic federal va conduce în timp la omogenizarea politică a Uniunii şi la formarea unei naţiuni europene de orientare civică, pe modelul „patriotismului constituţional” teoretizat de Jurgen Habermas (Habermas, 1995; 1998)⁵.

O variantă mai densă de federalism este neofuncţionalismul care a inaugurat şi dominat studiile de integrare europeană de la începutul anilor ’60 pînă la mijlocul anilor ’70. Cunoscut mai ales sub forma sa teoretică dezvoltată de E. Haas, L. Lindberg, P.C. Schmitter, neofuncţionalismul a avut însă şi o dimensiune politică deşi nu de amploarea mişcării federaliste. Jean Monnet a fost principalul promotor al politicii de integrare sectorială, foarte apropiată ca orientare de teoria neofuncţionalistă. Memoriile lui Monnet, unul dintre părinţii fondatori ai construcţiei europene, relevă viziunea sa asupra Comunităţii, ambiţiile sale în construcţia europeană depăşind cu mult graniţele problemelor economice: „Ţările Europei de Vest trebuie să îşi îndrepte eforturile naţionale către un adevărat efort european. Acest lucru va fi posibil numai cu ajutorul unei federaţii a Occidentului…Nu vom înceta să afirmăm faptul că primele şase ţări ale Comunităţii sînt predecesorii unei Europe Unite mult mai extinse, ale cărei frontiere sînt stabilite doar de către cei care nu i s-au alăturat încă. Comunitatea noastră nu este numai o asociaţie a producătorilor de cărbune şi oţel: ea este începutul Europei”⁶.

Ipotezele modelului neofuncţionalist sînt simple: integrarea unui anumit sector economic (de exemplu, cărbune şi oţel) conduce automat (efect spill-over) la atragerea funcţională în sistem a altor sectoare (de exemplu, transportul). Beneficiile economice ale integrării mobilizează astfel un număr din ce în ce mai mare de grupuri de interese şi de afaceri care încep să exercite presiuni de jos în sus asupra guvernelor naţionale în vederea întăririi capacităţii decizionale a acelor instituţii supranaţionale care răspund de sectoarele economice respective. Astfel, integrarea economică atrage după sine integrarea politică la nivel european; spre deosebire de modelul clasic federal, neofuncţionalismul presupune un transfer de jos în sus, descentralizat, al suveranităţii de la nivel naţional la cel federal, ultimul nivel devenind principalul centru de putere al noii structuri politice⁷.

Abordarea tehnocratică şi depolitizată propusă de neofuncţionalism s-a dovedit însă fragilă în practică. Din punct de vedere politic, rezultatele integrării au fost extrem de modeste, în special în perioada premergătoare Tratatului de la Maastricht, fapt care a favorizat ascensiunea modelului interguvernamental şi ulterior a celui interguvernamental-liberal, ambele reprezentate tradiţional din punct de vedere politic de guvernul britanic şi de cel francez. Logica neofuncţionalistă de integrare economică sectorială a funcţionat însă aproape impecabil, majoritatea politicilor economice fiind astăzi coordonate de la nivel european. Eşecul politic al neofuncţionalismului a fost explicat de Stanley Hoffmann (Hoffmann, 1964), principalul teoretician al curentului interguvernamental, prin refuzul guvernelor naţionale de a ceda controlul asupra unor domenii pe care acestea le consideră centrale pentru păstrarea suveranităţii naţionale, de genul politicii externe şi de apărare, al politicii monetare sau al celei de afaceri interne. Atîta timp cît integrarea afectează numai zone cu miză politică redusă (low politics), neofuncţionalismul îşi păstrează validitatea. Pentru domeniile cu miză politică ridicată (high politics), interguvernamentalismul prevalează. În plus, integrarea economică poate fi susţinută prin simple mecanisme interguvernamentale (Hansen, 1969), nu neapărat supranaţionale, mai ales atunci cînd obiectivul urmărit este de fapt întărirea statuluinaţiune, nu înlocuirea lui (Milward, 1992)⁸.

Ultimul argument a fost reluat recent şi completat într-o variantă liberal- interguvernamentală de către A. Moravcsik. Acesta combină un model liberal de formare a „intereselor naţionale” cu o strategie interguvernamentală de negociere pentru a sugera faptul că formarea Uniunii Europene nu are nimic în comun cu avansarea unui proiect european federal şi cu atît mai puţin post-naţional, cît cu consolidarea capacităţii executive a guvernelor naţionale pentru a face faţă problemelor şi presiunilor politice interne. Evoluţia procesului de integrare europeană corespunde astfel unui lung şir de decizii interguvernamentale avînd drept scop principal atingerea unui „echilibru de integrare europeană”, care presupune rezolvarea agregată, la nivel european, a problemelor economice şi sociale cu care se confruntă guvernele statelor-membre. Ambele variante interguvernamentale conturează un model de suveranitate politică exercitat preponderent la nivel naţional şi care păstrează neschimbat accentul pus pe naţiunile europene ca forme favorite de comunitate şi identificare politică⁹. În accepţiunea interguvernamentaliştilor, UE reprezintă o simplă asociaţie de state naţionale, în care relaţiile de putere sînt definite orizontal dar neuniform, statele mari (Marea Britanie, Franţa, Germania, Italia, Spania) reuşind sistematic să-şi impună punctul de vedere atunci cînd doresc.

Trăsătura comună a celor trei modele de suveranitate examinate mai sus constă în orientarea lor pronunţat statistă. Experienţa comunitară, în special din ultimul deceniu, a demonstrat că de fapt, în practică, s-a luat cîte ceva de la fiecare model, astfel încît nu prea mai putem vorbi de o preponderenţă categorică a vreunuia din cele trei modele de suveranitate.

Astăzi, practic, toate domeniile politice controlate de guvernele naţionale în 1957 sînt coordonate mixt la nivel naţional şi european, în timp ce aproape 50 de procente din numărul total al deciziilor politice privind politica economică, socială, industrială, juridică şi de relaţii internaţionale sînt luate majoritar la nivel european.

Depăşirea clivajului federal-interguvernamental presupune definirea unei altfel de relaţii între conceptele de suveranitate politică şi integrare europeană capabilă să evite inhibiţiile ideologice actuale centrate pe modelul statului-naţiune. În termeni conceptuali această schimbare de perspectivă implică substituirea conceptului tradiţional, centrat în jurul statului (state-centric) de suveranitate cu un model actor-centric (sau de suveranitate multi-etajată – multi-level governance), mai flexibil şi mai bine adaptat formulei hibride a Uniunii Europene de entitate politică poziţionată undeva la mijloc între o organizaţie internaţională şi un sistem politic federal.

În locul unei definiţii înguste a suveranităţii sub forma capacităţii factorilor de decizie naţionali de a adopta hotărîri în absenţa constrîngerilor externe (Nugent, 1999), modelul actor-centric recurge la formula de pooled/shared sovereignty care presupune o dispersare a autorităţii şi competenţelor politice de-a lungul mai multor niveluri administrative (guvernare multi-etajată) şi în rîndul mai multor actori, nu neapărat guvernamentali¹⁰.

Conform modelului actor-centric, tendinţa de evoluţie a Uniunii nu este nici federală, nici interguvernamentală, ci una confederală, distribuită pe trei niveluri. În primul rînd, ea urmăreşte combinarea a trei paliere de suveranitate: european, naţional şi regional/subnaţional. În al doilea rînd, matricea de putere şi de autoritate politică a confederaţiei nu posedă un profil vertical-autoritar, ci tinde să fie distribuită relativ echilibrat, de-a lungul celor trei reţele orizontale de decizie politică: europeană, compusă din Comisie, Parlament, Consiliu şi Curtea de Justiţie; naţională, alcătuită din guvernele, parlamentele şi sistemele judiciare naţionale; regională, reprezentată de Comitetul Regiunilor şi susţinută de o largă coaliţie de asociaţii regionale şi transnaţionale.

Participarea statelor-membre la construcţia europeană a avut ca bază adaptarea suveranităţii la imperativele interdependenţelor internaţionale şi celor decurgînd din dezvoltarea organizaţiilor europene constituite de aceste state şi nu un demers juridic de limitare a suveranităţii naţionale. În dezvoltarea societăţii europene apăreau noi subiecte, care puteau fi soluţionate mai bine doar la nivel european. Punctul de plecare a fost punerea în comun a unor resurse economice folosite, la momentul respectiv, pentru susţinerea efortului de război: cărbunele şi oţelul. Ulterior, s-au adăugat chestiuni precum energia atomică, politica agricolă, politica tarifară comună, poluarea atmosferică, terorismul (cu atît mai mult după 11 septembrie 2001), traficul de droguri etc. Statele nu mai puteau oferi soluţii pentru rezolvarea eficientă a acestor probleme; rezolvarea era posibilă doar printr-un efort comun.

Ţări precum Franţa sau Germania au prevăzut expres în constituţiile lor posibilitatea transferării unor atribute ale suveranităţii către instituţiile europene¹¹. Preambulul Constituţiei franceze din 1946 prevedea că „sub rezerva reciprocităţii, Franţa consimte la limitări ale suveranităţii necesare organizării şi apărării păcii”. Constituţia germană a conferit federaţiei dreptul de a transfera atribute ale suveranităţii oricărei instanţe internaţionale pe cale legislativă; pînă şi Marea Britanie a recunoscut, printr-o lege din 1972, primatul intereselor UE asupra celor naţionale¹².

Semnat la 7 februarie 1992, Tratatul asupra Uniunii Europene constituie chintesenţa realizărilor şi acumulărilor anterioare. Deşi bazat pe propunerea anglo- italiană, considerată conservatoare faţă de cea franco-germană (conform căreia actualii piloni II şi III ar fi fost integraţi în domeniul comunitar, iar UEO ar fi făcut parte integrantă din UE), Tratatul de la Maastricht (intrat în vigoare la 1 noiembrie 1993), a constituit un salt fundamental în construcţia europeană. Sub „acoperişul” comun al noului tratat (şi sub numele relevant de Uniunea Europeană) au fost reuniţi aşa numiţii „piloni” de rezistenţă ai UE: Comunitatea Europeană, Politica Externă şi de Securitate Comună (PESC) şi Politica în domeniile Justiţiei şi Afacerilor Interne (JAI)¹³. Dintre ele, numai Comunitatea Europeană s-a bucurat de instituţii integrate (Comisia Europeană, Parlamentul European şi Curtea de Justiţie), celelalte două rămînînd procese interguvernamentale, dar plasate deja în cadrul instituţional al Uniunii şi legate într-o anumită măsură de elemente ale primului pilon. Aceasta arată că tendinţa de federalizare europeană a avansat, pînă la începutul anilor ’90, în domeniul economic şi a întîmpinat rezistenţă în domeniile cel mai specifice unei federaţii: justiţia, politica externă şi apărarea. Prin urmare, Uniunea Europeană, deşi este o superputere economică, singura capabilă să facă faţă competiţiei cu SUA, nu avea personalitate juridică; competenţa Uniunii de a încheia înţelegeri internaţionale nu acoperă domenii în afara ariei sale de competenţă internă¹⁴. Această situaţie a rămas valabilă, în ciuda intenselor procese comunitare şi în momentul de faţă, dar cu cîteva evoluţii relevante pentru tendinţa generală de adîncire a integrării.

În afara PESC şi JAI, Comunitatea şi-a extins în mod considerabil competenţele. A fost introdusă cetăţenia europeană şi s-a stabilit trecerea la Uniunea Monetară.

Edificiul juridic al UE a ajuns în acel moment la stadiul astăzi în vigoare, abstracţie făcînd de modificările de natură cantitativă implicate de aderarea Austriei, Finlandei şi Suediei (1995).

În diferitele domenii ţinînd de competenţele recunoscute prin tratate, Uniunea desfăşoară politici specifice. Procesele decizionale destinate conducerii acestor politici rezultă din interrelaţionarea instituţiilor: Consiliul European (constituit din şefii de stat şi de guvern ai statelor membre, ale căror reuniuni periodice trasează marile linii ale evoluţiei comunitare; Consiliul Uniunii Europene, alcătuit din miniştri de specialitate ai statelor membre, deţine esenţialul din puterile legislative – este locul unde se hotăreşte (regulamente, directive, decizii) şi se fixează cadrul vieţii comunitare (hotărîrile Consiliului sînt obligatorii)¹⁵. Practic, în sistemul comunitar, Consiliul este instituţia spre care converg interesele naţionale şi interesele comunitare; Comisia Europeană are competenţe de execuţie şi de pregătire a legislaţiei comunitare; Parlamentul European este implicat într-o măsură încă redusă în procesul legislativ şi de control; Curtea de Justiţie acţionează ca „gardian” al legalităţii actelor oficiale ale UE. Pe lîngă acestea, există şi organe subsidiare precum Curtea de Conturi, Comitetul Economic şi Social, Comitetul Regiunilor; de asemenea, Banca Europeană de Investiţii are un rol distinct în sistemul comunitar¹⁶.

Se subliniază în mod curent „deficitul democratic” al unei construcţii în care puterile executivă şi legislativă aparţin aceleiaşi instituţii; şi este adevărat că, în comparaţie cu sistemul constituţional al unui stat modern, structura Uniunii are un profil cu totul particular. Trebuie însă reafirmat faptul că UE nu este un stat. Dacă, într-o evoluţie de patru decenii, aria de activitate şi diferenţierea instituţională ale Uniunii au atins stadiul corespunzător unui stat federal, transferul de competenţe este încă cel al unei organizaţii internaţionale. Situaţia hibridă care constituie specificul UE: „mai mult decît o organizaţie internaţională dar mai puţin decît un stat”¹⁷. Edificiul sui generis al Uniunii nu se bazează pe o separare a puterilor, ci pe un echilibru de interese, interese reprezentate de Consiliul UE pentru statele membre, de Parlamentul European pentru popoarele Uniunii, de Comisie pentru UE şi de Curtea de Justiţie pentru statul de drept. Sintetizînd, UE este mai degrabă o alianţă de state cu caracter federal decît o structură politică cu propriul sistem de guvernămînt legitimat democratic (sau o formulă hibridă de entitate politică poziţionată undeva la mijloc între o organizaţie internaţională şi un sistem politic federal). Dar în cazul în care procesul de integrare va continua şi se va adînci, la un moment dat, în viitor, vom avea de-a face cu o structură politică comparabilă cu cea a unui stat federal.

Cu privire la aspectul integrării statelor europene în spiritul suveranităţii politico-economice, unul dintre instrumentele cele mai utile s-a dovedit a fi moneda unică euro. Din ianuarie 2002, euro a devenit o realitate palpabilă pentru europeni. Iată că un alt atribut exclusiv al statului – emiterea monedei, deci controlul asupra politicii monetare, a fost şi acesta transferat instituţiilor Uniunii. Clădită pe concepţia germană a independenţei băncii centrale – verificată prin experienţa Bundesbank – Banca Centrală Europeană este astăzi responsabilă cu politica monetară a “Zonei euro”, formată din cele 12 state-membre care au adoptat moneda comună. Desigur, euroscepticii afirmă că procesul a fost foarte lung, că nu garantează buna funcţionare a pieţei, că nu va putea fi susţinut în cazul unor crize majore ale statelor participante la euro, dar realitatea a confirmat că euro a fost bine primit de piaţă şi că încrederea în moneda europeană este în creştere. Ceea ce părea de neimaginat acum 30 de ani, este astăzi un succes comun al celor 12 şi, în viitor, al Uniunii în ansamblu.

Viitorul Uniunii Europene este condiţionat de trei necunoscute: dinamica relaţiilor internaţionale, capacitatea UE de a se reorganiza astfel încît să rezolve problemele apărute în interiorul Uniunii şi să poată face faţă cerinţelor viitoarei extinderi şi capacitatea obiectivă şi subiectivă a statelor candidate în privinţa pregătirii lor pentru intrarea în Comunitate. Reformarea într-o manieră viabilă şi credibilă a instituţiilor Uniunii Europene şi stabilirea unui calendar concret privind extinderea acesteia au fost considerate principalele obiective ale summitului european de la Nisa din decembrie 2000. S-a conturat un consens general în privinţa faptului că nici o extindere a Uniunii Europene nu trebuie să aibă loc înainte de a fi înfăptuite reformele instituţionale¹⁸.

Acestea au fost premisele Conferinţei de la Laeken din 14-15 decembrie 2001, ocazie cu care s-a adoptat Declaraţia de la Laeken privind viitorul Uniunii Europene, marcînd o nouă etapă în procesul de extindere şi adîncire a integrării în cadrul UE. Declaraţia evidenţiază faptul că instituţiile europene trebuie aduse mai aproape de cetăţeni. Uniunea trebuie să devină mai democratică, mai transparentă şi mai eficientă. De asemenea, trebuie identificate soluţii pentru trei provocări fundamentale: cum să-i aducă pe cetăţeni, în special pe cei tineri, mai aproape de proiectele Uniunii şi de instituţiile acesteia, cum să se organizeze politica şi domeniul politicii europene într-o Europă lărgită şi cum să se dezvolte Uniunea într-un factor de stabilitate şi un model în noua lume multipolară¹⁹.

Documentul atrage atenţia asupra faptului că în prezent, obiectivele, atribuţiile, politica şi instrumentele Uniunii sînt dispersate în cele patru tratate de bază ale Uniunii Europene. O mai mare transparenţă nu poate fi asigurată decît prin simplificare. Or, posibila rezultantă a simplificării şi reorganizării tratatelor o constituie un eventual text constituţional.

Redactarea unei Constituţii Europene este văzută de o mare parte a opiniei publice europene ca fiind absolut necesară pentru consolidarea edificiului european. Premierul belgian Guy Verhofstadt considera că Uniunea Europeană suferă de o pronunţată lipsă de transparenţă, eficienţă şi legitimitate. Acesta, împreună cu colaboratorii săi, considera că soluţia pentru aceste probleme ar fi o constituţie a UE, similară constituţiilor statelor-membre, deoarece ar apropia Uniunea de proprii cetăţeni. Ideea Constituţiei Europene a cunoscut dezvoltări spectaculoase şi precizări importante în viziunea pe care au avansat-o asupra acestei probleme oameni politici europeni influenţi. Şeful diplomaţiei germane, Joschka Fischer, în prelegerea ţinută la 12 mai 2000, la Universitatea Humboldt din Berlin, a exprimat ideea edificării unei Europe Federale, concept ce a fost viu discutat în mijloacele de informare europene, dar şi de către oamenii politici, exprimîndu- se diverse puncte de vedere asupra sa²⁰.

În esenţă, omul politic german s-a pronunţat pentru reforma Uniunii Europene enunţînd, totodată şi unele propuneri concrete legate de structura viitoare a federaţiei. Aceasta ar urma să cuprindă: un parlament bicameral – prima cameră incluzînd reprezentanţi ai parlamentelor naţionale, iar cea de-a doua un consiliu federal, asemănător Bundesrat-ului, un guvern rezultat din structura actuală a Comisiei Europene (sau care ar fi ales de guvernele naţionale), precum şi un preşedinte care ar fi împuternicit cu atribuţii executive considerabile.

Recunoscînd că efectuarea unor reforme de asemenea anvergură implică „divizarea suveranităţii” între statul naţional şi federaţia preconizată, ministrul de externe german a propus să se aibă în vedere înfăptuirea unui „contract european”, care să fie perfectat atît la nivel european, cît şi al statelor naţionale. Federaţia ar urma astfel să fie împuternicită cu rezolvarea problemelor majore ce pot fi coordonate la nivelul întregii Europe, restul problemelor trebuind să rămînă în competenţa statelor naţionale, după exemplul federaţiei americane²¹.

La sfîrşitul lunii aprilie 2001, în cadrul Congresului Socialiştilor Europeni, cancelarul Germaniei, Gerhard Schröder, a relansat ideea federalizării europene, propunînd un nou plan, denumit de presă şi de cercurile diplomatice Planul Schröder. Potrivit acestui plan, actualul Parlament European ar trebui să devină Camera inferioară a viitorului Parlament al Europei. Actualul Consiliu al Miniştrilor ar trebui să devină Camera superioară a acestuia, avînd o competenţă similară Bundesrat- ului care, în sistemul federal constituţional german include – în mod egal - reprezentanţii landurilor. Bugetul Uniunii Europene se va afla sub controlul Parlamentului. Preşedintele UE va fi ales de către viitorul Parlament al Europei, iar actuala Comisie Europeană ar urma să devină viitorul Guvern al Europei. Guvernele naţionale sau regionale vor păstra controlul impozitelor, al infrastructurii, promovîndu-se o concepţie de descentralizare a anumitor competenţe²².

Implementarea unui concept federal în cadrul UE este însă o sarcină dificilă datorită viziunilor diferite avute de principalii actori europeni. Ex-premierul francez Lionel Jospin propune o federaţie a statelor-naţiune ca model pentru viitorul Uniunii Europene. „Sînt în favoarea Europei, însă rămîn ataşat naţiunii mele” – a declarat el, respingînd ideile federaliste ale social-democraţilor germani. Pe aceeaşi linie de gîndire se situează şi opiniile exprimate de preşedintele Franţei, Jacques Chirac, în faţa Bundestag-ului, la 27 iunie 2000. Cu acest prilej, şeful statului francez s-a pronunţat pentru elaborarea unei Constituţii Europene, precizînd că aceasta ar putea fi adoptată ca urmare a unor consultări interguvernamentale ce vor dura mai mulţi ani. La 28 august 2001, preşedintele Chirac a relansat ideea Constituţiei Europene, adresînd un apel liderilor europeni ca să contribuie la perfectarea acestui document pînă în anul 2004. El a estimat că adoptarea viitoarei constituţii ar contribui la consolidarea sentimentului de „identitate europeană”, fiind totodată de natură a defini mai bine şi mai pregnant rolul Europei în lume, în concordanţă cu noua sa pondere economică²³.

Este de remarcat însă că ideea Constituţiei europene a avut o rezonanţă mult mai slabă în Marea Britanie. De altfel, în această ţară, cunoscută pentru rezistenţa sa la integrarea „absolută” în structurile europene, s-au intensificat în ultimii ani opiniile critice cu privire la Uniunea Europeană şi, în special, la dorinţa unei integrări profunde în domeniul politicii externe.

Pentru prima oară în existenţa ei, Europa va avea o Constituţie, chiar dacă divergenţele apărute între diverse state membre pe tema ponderii în viitoarele structuri comunitare au fost doar pe moment aplanate. Indiscutabil, Constituţia Europeană reprezintă un punct de cotitură în construcţia europeană, avînd obiectivul principal de a consolida o Uniune care traversează cea mai mare extindere din istoria ei şi care va avea peste 450 milioane locuitori. Constituţia Europeană nu va înlocui constituţiile naţionale ale statelor membre, ci va înlocui principalele Tratate ale Uniunii Europene cu un singur text, unitar. Se conturează o entitate distinctă de actualele state europene, Uniunea Europeană, care va fi înzestrată cu personalitate juridică proprie. Această entitate nu este doar o uniune de state, ci şi o uniune de cetăţeni care au drepturi specifice şi posibilitatea de a iniţia o legislaţie europeană. Noua Constituţie va îmbunătăţi gradul de transparenţă şi eficienţa luării deciziilor şi acţiunilor UE şi îi va oferi flexibilitatea necesară în atingerea scopurilor propuse la început de mileniu.

Dar negocierile purtate între statele membre, la care au luat parte de asemenea şi ţările candidate la aderare, inclusiv România, s-au dovedit a fi foarte dificile, fiecare stat încercînd să ocupe un loc cît mai favorabil în noua arhitectură europeană. Alianţa franco-germană („nucleul dur al UE”) a urmărit consolidarea instituţiilor europene, în special în domeniul apărării şi al politicii externe şi de securitate comună (PESC), pentru ca Uniunea Europeană să capete şi în relaţiile internaţionale o pondere corespunzătoare forţei economice şi comerciale pe care o posedă. Dacă principiile de bază ale viitoarei Constituţii nu au creat probleme deosebite în timpul negocierilor (cu excepţia referirilor la tradiţia creştină a civilizaţiei europene), nu acelaşi lucru se poate spune despre cele legate de ponderea ţărilor membre în noile structuri comunitare. Tensiunile şi diferenţele de interese între membrii UE au ieşit cu forţă la suprafaţă pe măsură ce se apropia termenul final al ratificării Constituţiei, stabilit pentru octombrie 2003, mergînd pînă la acuzaţii reciproce extrem de dure şi chiar ameninţări. Acesta a fost, din păcate, un semnal foarte clar al faptului că UE este încă departe de a armoniza în totalitate interesele naţionale ale membrilor săi, aspectele politice fiind cele mai sensibile. Poziţiile de forţă adoptate de statele care se situează pe poziţii adverse trădează faptul că Europa extinsă va funcţiona mult mai greu decît anticipau pînă acum liderii săi, fiind dificilă găsirea unor soluţii practice care să împace interesele a 25 de ţări, avînd un grad de dezvoltare economică, socială şi chiar politică încă foarte diferit. Deşi nu intrase încă în UE, Polonia, sprijinită de Spania, ameninţa că va bloca adoptarea Constituţiei şi critica guvernele vest-europene pentru că, în opinia acesteia, îi tratează cu superioritate pe noii membrii din Est. „Iritarea unor ţări europene vine din faptul că nimeni nu s-a gîndit de fapt vreo clipă să trateze Polonia ca pe un partener egal. Din păcate, încă mai sînt mulţi în Uniunea Europeană care văd lărgirea ca un fel de milă acordată fraţilor mai săraci din Europa”, declara într-un mod poate prea subiectiv ministrul polonez de Externe, Wlodzmierz Cimoszewicz²⁴. Miza acestor neînţelegeri foarte serioase între Spania şi Polonia, sprijinite din umbră şi de alte state mici din Comunitate şi nucleul UE, Germania şi Franţa, ţin nu numai de ponderea voturilor în Consiliul de Miniştri al UE, stabilită prin Tratatul de la Nisa (decembrie 2000), ci şi de modul în care văd aceşti actori viitorul Uniunii în lume. Noii membri în special, dar şi ţări precum Spania, Marea Britanie sau statele nordice, doresc ca legăturile transatlantice şi implicarea efectivă a Statelor Unite în spaţiul european să continue, recunoscînd astfel rolul SUA ca unică superputere mondială nu numai a momentului, dar şi a următoarelor decenii. Aceste poziţii vin în contradicţie clară cu strategia franco- germană de transformare a UE într-o superputere economică, politică şi militară a secolului XXI, acceptînd totodată ideea că este posibil ca în anumite privinţe să se ajungă la o erodare semnificativă a relaţiilor transatlantice.

Totuşi, dată fiind miza enormă a negocierilor privind viitorul Comunităţii Europene, s-a putut ajunge, după eşecul înregistrat în toamna anului 2003, la semnarea de către şefii de guvern din statele membre a textului final al Constituţiei Europene, în cadrul Consiliului European de la Bruxelles din 17-18 iunie 2004.

Chiar dacă în mod prudent cuvîntul „federal” a fost evitat, este limpede că această Constituţie creează instituţii şi proceduri cvasifederale. Prin instituirea unei preşedinţii a UE exercitată ca funcţie permanentă de către o personalitate care va conduce fără a fi şef de stat sau guvern şedinţele Consiliului European format din şefii de stat sau guvern ai statelor membre, se va ajunge negreşit la comunitarizarea respectivului Consiliu. Printr-un amendament a fost deschisă, de asemenea, şi posibilitatea ca într-un anumit viitor acest preşedinte de Consiliu să fie chiar preşedintele Comisiei Europene, ceea ce va consolida caracterul federal al Uniunii. Oricum, menţiunea potrivit căreia Consiliul se limitează la formularea orientărilor strategice, fără a putea adopta legi sau decizii executive, întăreşte atît rolul Parlamentului European, cît şi capacitatea Comisiei de a acţiona ca un veritabil Guvern european parte a unui sistem de echilibru între interesele statelor şi cele ale cetăţenilor europeni²⁵.

Tocmai pentru a linişti temerile statelor mai mici în ceea ce priveşte interesele lor naţionale vitale, Constituia introduce o „frînă de urgenţă”, un mecanism care va permite unui stat membru să facă apel la Consiliul European în cazul în care consideră că este absolut necesar. Dacă un grup de state doresc totuşi să continue în acţiunea lor, li se permite să dezvolte o cooperare întărită în domeniu, existînd posibilitatea ca şi alte state să li se alăture pe parcurs²⁶.

Crearea postului de ministru european al afacerilor externe, în acelaşi timp vicepreşedinte al Comisiei şi preşedinte al Consiliului pentru Afaceri Externe, în ciuda rezervelor luate de antiunioniştii care nu vor să renunţe la dreptul lor de veto în politica externă comună, este susceptibilă a face ca ideea unei Europe politice, actor relevant pe planul acţiunii globale, să prindă viaţă şi consistenţă. Introducerea în Constituţie cu forţă juridică obligatorie a Cartei Europene a Drepturilor Fundamentale, precum şi organizarea pe baze federale a spaţiului comun european de libertate, justiţie şi securitate sînt alte realizări la care nu cu mult timp în urmă puţini aveau curajul să viseze. Pe aceeaşi linie, extinderea mecanismului de decizie prin vot cu majoritate calificată este o victorie – chiar dacă doar parţială – împotriva obsesiei unanimităţii. În domeniile în care mecanismul respectiv se va aplica, nici un stat, oricît de mare ar fi, nu va mai putea impune celorlalte priorităţile interesului propriu²⁷, de aceea importanţa sa este deosebită. Consiliul European a definit majoritatea calificată ca fiind 55% din statele membre (dar cel puţin 15 la număr), reprezentînd cel puţin 65% din populaţia Uniunii; o minoritate de blocare a deciziilor poate fi formată din patru state. În cazurile în care Consiliul acţionează din proprie iniţiativă, la o iniţiativă a unui stat membru sau la o recomandare a Comisiei sau a Băncii Centrale Europene, votul cu majoritate calificată este definit ca reprezentînd 72% dintre membrii Consiliului şi 65% din populaţia Uniunii. Această situaţie apare cel mai des în domeniul justiţiei şi al afacerilor interne, al politicii externe şi de securitate comună, al politicii economice şi monetare şi în eventualitatea suspendării sau retragerii unui stat membru²⁸.

Mai multe prevederi deschid căi pentru progresul integrării. Astfel, dispoziţiile privind cooperarea consolidată vor permite ca în anumite domenii – inclusiv politica fiscală, externă şi de apărare – statele să adopte în cadrul Uniunii politici mai ambiţioase. Alte texte reglementează excluderea din Uniune a celor care nu îi respectă regulile, lucru foarte important pentru descurajarea lipsei de solidaritate care a caracterizat Europa în recenta criză irakiană. În fine, articolele referitoare la părăsirea voluntară a Uniunii ar putea să fie un argument nu doar în mîinile euroscepticilor, ci şi un mijloc de presiune în mîinile euroentuziaştilor care ar putea să accelereze în afara Uniunii o federalizare prea mult blocată de cei dintîi²⁹.

Odată cu acordul final asupra viitoarei Constituţii Europene (iunie 2004), se prefigurează într-un mod mai coerent, o împărţire a competenţelor la nivel continental după cum urmează: (A) competenţe exclusive ale Uniunii, (B) competenţe împărţite între instituţiile europene şi statele membre şi (C) competenţe exclusive ale statelor membre. Această structură tripartită va întări principiile subsidiarităţii şi proporţionalităţii, punînd majoritatea deciziilor în pilonul B, care ar urma să se adopte printr-o majoritate calificată. Astfel, în prima categorie ar urma să intre, de exemplu, Uniunea Economică şi Monetară, Politica Comercială Comună şi Uniunea Vamală, deoarece realitatea a demonstrat faptul că politicile macroeconomice şi monetare pot fi dirijate mai bine la nivel european³⁰. A doua categorie ar urma să fie cea mai complexă şi mai voluminoasă, deoarece evoluţia UE a fost marcată de permanentele negocieri între ponderea atributelor de putere ale Bruxelles-ului şi cele ale guvernelor din ţările membre. Putem menţiona în această categorie piaţa internă, domenii economice sensibile precum agricultura şi pescuitul, domeniul transporturilor, politicile sociale etc. Prin continua negociere cu instituţiile Uniunii va creşte atît responsabilitatea statelor, cît şi a UE ca atare. Subiecte ca Forţa de Reacţie Rapidă a UE, Poliţia Europeană, Acordul Schengen sau standardizarea procedurilor de acordare a azilului pot fi incluse în acest domeniu al competenţelor³¹. În ultima categorie s-ar înscrie organizarea teritorială proprie fiecărei ţări europene, pentru că acest aspect nu va fi şi nu se doreşte a fi reglementat de la nivel european. Mai mult chiar, Uniunea nu poate şi nu trebuie să gestioneze acest proces deoarece nu ar face-o mai bine decît statele însele.

Majoritatea covîrşitoare a cetăţenilor europeni au încă sentimente puternice faţă de identitatea lor naţională şi manifestă un ataşament profund pentru statul ai cărui cetăţeni sînt. Interesele naţionale reprezintă de asemenea o realitate esenţială a vieţii de zi cu zi la nivelul Uniunii Europene. De aceea, este preferabil ca viitoarea uniune politică să se dezvolte de la cetăţeni la state şi de la state la Comunitate, iar procedeele de edificare să fie cele care deja s-au dovedit deosebit de eficace în ultimii ani în acele domenii în care au fost aplicate (de exemplu, ocuparea forţei de muncă) – metoda coordonării şi a cooperării consolidate între statele membre.

În cadrul procesului de integrare, competenţele suverane ale statului sînt supuse unei duble presiuni; au loc transferuri de suveranitate atît în favoarea Uniunii Europene, cît şi în favoarea comunităţilor locale. Desigur, procese de o asemenea complexitate şi fără precedent în istorie dau naştere la temeri. Temeri bazate pe cunoştinţe şi temeri bazate pe sentimente sau pe prejudecăţi. Din această cauză este necesară o amplă campanie de informare legată de integrarea europeană, urmată de ample dezbateri deschise, fără tabuuri.

Transferul de suveranitate dinspre statele membre înspre instituţiile UE a avut deja loc şi este o iluzie să ne imaginăm că procesul este reversibil. Costurile unei reversibilităţi ar fi insuportabile, iar prăbuşirea construcţiei unionale ar echivala cu prăbuşirea Europei, fapt de care sînt conştiente toate guvernele statelor membre: dovada elocventă este că nici cele mai sceptice state (Marea Britanie sau ţările nordice) nu au cerut şi nu doresc ieşirea din Uniunea Europeană, pentru că avantajele depăşesc cu mult costurile cooperării. Totuşi, transferul suveranităţii nu permite instituţiilor europene o acţiune separată de deciziile luate în cadrul naţional, specific fiecărei ţări membre.

Aderarea României la Uniunea Europeană nu va afecta suveranitatea naţională a statului, ci va avea ca efect transmiterea anumitor atribuţii exercitate pînă la aderare de către Parlament sau Guvern, către instituţiile europene. Astfel, actele normative general obligatorii nu se vor mai emite exclusiv la Bucureşti, acesta fiind înţelesul transferului de competenţe suverane. Pînă cînd statul nu renunţă la directa sa subordonare faţă de dreptul internaţional, el îşi păstrează statalitatea suverană. Prin urmare, oricît de largi ar fi competenţele suverane transferate de statele membre către Uniunea Europeană, aceste transferuri nu lezează calitatea lor de state suverane.

Totuşi, evoluţia spre o construcţie federală la nivel continental nu poate fi oprită, deoarece fenomenul obiectiv al globalizării impune crearea alături de democraţia naţională a unei democraţii transnaţionale europene. Numai astfel Europa şi civilizaţia construită aici cu atîta trudă şi sînge îşi vor putea păstra relevanţa în secolul XXI, secol care anunţă multe convulsii politice, militare sau economice la nivel mondial.

Note:

1. Eliza Campus, Ideea federală în perioada interbelică, Bucureşti, Editura Academiei Române, 1993, p.60.

2. Ibidem.

3. Dimitrie Gusti, Problema federaţiei statelor europene, în Arhiva pentru ştiinţă şi Reformă Socială, 1-3/1930, p.2.

4. Ibidem, p.16.

5. Corneliu Bjola, Orizonturi politice româneşti: Suveranitate politică, integrare europeană şi alegeri europene, în Studii Internaţionale, nr.7, 2002, p.84.

6. Sorin Moisa, Un concept românesc privind viitorul Uniunii Europene, în Studii Internaţionale, nr.6, 2001, p.58.

7. Ibidem.

8. C. Bjola, op. cit., p.85.

9. Sorin Moisa, op. cit, p.57.

10. C. Bjola, op. cit., p.89.

11. Dorina Năstase, Mihai Mătieş, Viitorul suveranităţii naţionale a României în perspectiva integrării europene, în Studii Internaţionale, nr. 7, 2002, p.28.

12. Ibidem.

13. Tratatul Uniunii Europene (traducere de Th. Tudoroiu), Bucureşti, Editura Lucretius, 1997, p.12.

14. Ibidem.

15. Ibidem, p.13.

16. Octav Bibere, Uniunea Europeană între real şi virtual, Bucureşti, Editura ALL, 1999, p.116.

17. Tratatul Uniunii Europene, p.13.

18. Eva Forika, Bogdan Petrea, Suveranitate naţională şi/sau integrare europeană?, în Studii Internaţionale, nr.7, 2002, p.141.

19. Ibidem, p.142.

20. Victor Duculescu, O temă a relaţiilor comunitare: adoptarea Constituţiei Europene, în România şi viitorul Europei, coordonator Adrian Năstase, Bucureşti, Monitorul Oficial, 2001, p.192-193.

21. Ibidem.

22. Ibidem, p.194.

23. Ibidem, p.194-195.

24. www.sibiul.ro/stirile

25.  Silvia Marton, The Emerging European Polity: the Convention on the Future of the European Union, în Studia Politica. Revista Română de ştiinţă Politică, vol.III, nr.2, 2003, p.487.

26.  www.europa.eu.int/abc/history/index.en.htm

27.  S.Marton, op. cit, p.488.

28.  www.infoeuropa.ro

29.  Thomas Klau, France and Germany: a re-marriage of convenience, pe website-ul Centre on US and France, The Brookings Institution, January 2003, htpp://www.brookings.edu./ usfrance/ analysis/index.htm.

30.  Draft Treaty establishing a Constitution for Europe, www.infoeuropa.ro

31.  www.infoeuropa.ro

*

Ioan Codruţ LUCINESCU (n. 1972), istoric specializat in istorie interbelică, este absolvent al Facultăţii de Istorie a Universităţii Bucureşti şi cercetător ştiinţific în cadrul Institutului de ştiinte Politice şi Relaţii Internaţionale al Academiei Române. Pe lîngă numeroase studii şi articole publicate în reviste de specialitate, este coautor al volumelor Dicţionar de istorie politică a României (1853-2002), România şi Uniunea Europeană. O cronologie istorică şi România şi integrarea euro-atlantică, apărute în anul 2004.

Ioan Codruţ Lucinescu, Aspecte federale în Uniunea Europeană, studiu publicat cu permisiunea autorului.