Regionalismul în Ungaria şi în Europa Centrală şi de Est

Ilona Pálné Kovács

Introducere

Fiecare dintre ţările central-est-europene în tranziţie a trebuit să se confrunte cu reforma sa teritorial-administrativă. Primii paşi au fost făcuţi – în mod firesc – la nivelul aranjamentelor locale, întrucît atît legitimarea politică a schimbării de regim, cît şi sistemul de valori al elitei politice care a efectuat schimbarea au favorizat nivelul local. Către mijlocul anilor nouăzeci însă s-a putut constata că atît administraţia naţională, capacitatea de funcţionare a serviciilor publice, cît mai ales politicile de dezvoltare regională nu se pot dispensa de rolul ce revine autoguvernărilor* de nivel intermediar. Constatarea însă nu a fost urmată întotdeauna de fapte. Reformele consecvente au fost frînate nu numai de lipsa consensului politic, de geloziile puterii centrale, ci şi de incertitudini profesionale. Studiul de faţă va urmări evoluţia procesului regionalizării mai ales în Ungaria, dar mă voi strădui să prezint în paralel şi evenimentele desfăşurate în acest domeniu în ţările învecinate.

Un mileniu de istorie al judeţelor** maghiare

Vremuri schimbătoare, conţinuturi variate, dominanţe constante

Statalitatea ungară posedă o tradiţie milenară chiar şi în context european, chiar dacă suveranitatea sa a fost adesea limitată în decursul istoriei. Bazele statului ungar au fost puse, ca garanţie a apartenenţei la Europa, de primul rege maghiar,

* Termenul de autoguvernare (önkormányzat, selfgovernment), impus în literatura de specialitate maghiară, a fost preferat termenului uzitat în spaţiul francofon (şi românesc) de autonomie, autoadministraţie, considerîndu-se că acesta exprimă mai exact esenţa noţiunii dezbătute. (N.trad.)

** Întrucît în sistemul administrativ-teritorial românesc comitatului ungar (megye) îi corespunde judeţul, am preferat folosirea termenului din urmă. (N.trad.)

Ştefan. Spiritul şi structura statului, clădite pe latifundiile regale, s-au dovedit a fi fost perene, în ciuda faptului că timp de o mie de ani Ungaria nu a avut o constituie scrisă. Extinzînd reţeaua latifundiilor regale, ştefan cel Sfînt a reuşit să stăpînească întregul teritoriu al ţării prin crearea judeţelor regale. Am putea spune că autoritatea statală este de-o vîrstă cu judeţele. Centrul sistemului administrativ era amplasat în cîte o cetate de pămînt rămasă de la slavi, iar acolo unde nu existau cetăţi corespunzătoare erau construite altele noi. În fruntea judeţului se afla prefectul (ispan), care administra atît moşiile cetăţii cît şi populaţia aparţinătoare acesteia. Autoritatea judeţeană s-a extins treptat şi la populaţia maghiară liberă de pe teritoriile învecinate judeţelor.

La începutul veacului al XIII-lea sistemul judeţelor regale a început să se destrame datorită donaţiilor făcute din patrimoniul regal. Judeţele au devenit tot mai mult un cadru instituţional al solidarităţii nobiliare. Mişcările nobilimii judeţene îndreptate împotriva autorităţii baronilor latifundiari erau sprijinite şi de puterea regală în descreştere. Diploma prin care i se acordă nobilimii judeţene dreptul la autoguvernare datează din anul 1232, iar către sfîrşitul veacului, aşa-zisele judeţe nobiliare devin autoguvernări politice ale nobilimii în frunte cu un prefect, ca reprezentant al puterii regale şi numit de acesta. Administrarea teritoriilor transilvane era similară, deşi avea de la început trăsături specifice. În timpul stăpînirii otomane cea mai mare parte a ţării a aparţinut Imperiului Otoman, fiind împărţită, în conformitate cu sistemul structurii statului otoman, în sangeacuri.

În timpul stăpînirii habsburgice judeţul nobiliar s-a întărit din nou, pe de o parte ca instrument al stăpînirii feudale, pe de altă parte ca redută a mişcărilor de independenţă împotriva stăpînirii habsburgice. Faptul că judeţul reprezenta simultan interesele puterii centrale prin persoana prefectului, respectiv cele ale forţelor politice judeţene, a devenit o sursă de tensiune tot mai accentuată în cadrul consiliilor acestora. Subprefectul, ca locţiitor al unui prefect fidel curţii (care adesea nici nu locuia pe teritoriul judeţului respectiv, iar numirea sa era pe viaţă), a devenit cu timpul prima oficialitate a autoguvernării judeţene. Sistemul de organizare al judeţului a fost dublat încetul cu încetul de aşa-zisul sistem de administrare, servind drept instrument de limitare a tendinţelor de autoguvernare ale judeţelor. Pe lîngă sistemul administraţiei publice la nivel judeţean s-au întărit unităţile mai mici, plăşile, care nu au deţinut însă niciodată competenţe de autoguvernare.

Iosif al II-lea, regele „pălăriaş”, a acţionat deschis împotriva nobilimii maghiare organizate în cadrul judeţelor atunci cînd în 1784 a lichidat autonomia judeţelor nobiliare. Iosif al II-lea nu numai că a lovit în autonomia judeţelor, ci le-a modificat şi limitele. În numele raţionalizării a împărţit Ungaria în zece circumscripţii, iar Ardealul în trei, numind în fruntea acestora inspectori regali cu competenţe aproape nelimitate. Odată cu moartea lui Iosif al II-lea, sistemul circumscripţiilor a luat sfîrşit, revenindu-se la sistemul autoguvernărilor nobiliare anterioare.

În cadrul reformelor ce-şi propuneau să pregătească transformările burgheze ale Ungariei, au avut loc dezbateri importante despre rolul judeţelor. Unii considerau judeţele drept garanţie a independenţei naţionale şi a libertăţii comunităţilor din sînul judeţelor. Alţii în schimb vedeau în ele o frînă importantă a transformărilor burgheze şi a unei administraţii centralizate moderne, datorită ponderii puterii nobilimii feudale din judeţe. Sistemul legislativ al revoluţiei din 1848 a considerat sistemul judeţean drept bastion al constituţionalităţii, dar îşi propusese să democratizeze această instituţie feudală aşezînd-o pe baze democratice reprezentative. Datorită evenimentelor revoluţionare nu mai rămăsese timp pentru adoptarea legii. Autoritatea instituită după înfrîngerea revoluţiei, a impus un sistem administrativ asemănător reformelor lui Iosif al II-lea. Ungaria a fost împărţită în cinci circumscripţii eliminîndu-se complet autonomia judeţeană, în fruntea circumscripţiilor fiind numiţi prefecţi, iar în fruntea judeţelor, comiţi.

Compromisul austro-ungar de la 1867 a deschis calea către consolidarea administraţiei publice. Au luat naştere legile referitoare la autorităţile locale şi comune, administraţia teritorială fiind integrată în sistemul administrativ al statului. Legile respective, făceau distincţia, după modelul austriac, între competenţele administrative ale judeţelor şi cele ale statului central, au păstrat, chiar dacă într- o măsură mai redusă, drepturile politice ale judeţelor, de exemplu, dreptul de opinie în chestiunile politicii naţionale. În această perioadă demarează, dincolo de organizarea administrativă a judeţelor, crearea aşa-zisului sistem administrativ deconcentrat al statului, cu instituţii subordonate ministerelor. Armonizarea activităţii organelor administraţiei judeţene cu cele ale administraţiei de stat era asigurată de aşa-zisul comitet administrativ.

În perioada horthystă de după revoluţia burghezo-democratică din 1918, respectiv cea socialistă din 1919, administraţia publică este aşezată în mod stabil pe două piloane: cel al autoguvernării locale şi cel al administraţiei de specialitate al statului. În această perioadă tendinţele centraliste au devenit tot mai puternice.

Teritoriul şi împărţirea teritorială ale judeţelor au fost puternic influenţate de pacea de la Trianon. Din cele 66 de judeţe au rămas doar 33, şi din acestea numai 10 au rămas neatinse. În 1923 au fost integrate aşa-zisele judeţe amputate, astfel că numărul lor a scăzut la 25. Organele de conducere ale judeţelor erau parţial alese, parţial delegate. Prefecţii numiţi de şeful statului în fruntea judeţelor au obţinut puteri politice tot mai mari, fiind adesea înzestraţi chiar şi cu puterile speciale ale inspectorilor guvernamentali. Între diferitele nivele ale administraţiei s-a creat astfel o puternică ierarhizare. În cazul administraţiilor judeţene controlul revenea prefectului, iar comunele şi oraşele erau subordonate – prin intermediul plăşilor – judeţelor În timpul celor două războaie mondiale, precum şi în perioada interbelică, competenţele autoguvernărilor locale şi teritoriale au dispărut tot mai mult, puterea teritorială fiind preluată de instituţiile deconcentrate, tot mai numeroase, subordonate direct puterii centrale. Timp de cîţiva ani, după cel de-al doilea război mondial, a continuat dezbaterea politică şi profesională pe marginea întrebării dacă să fie adoptat sistemul administraţiei autoguvernărilor sau modelul sfaturilor sovietice. Chestiunea a fost tranşată de relaţiile de putere. În 1950 a fost lichidată independenţa administrativă a reprezentanţilor teritoriali prin aşa-zisa lege a sfaturilor şi a fost introdus un sistem ierarhic de administrare teritorială. În cadrul acestui sistem rolul cheie era jucat de sfaturile judeţene care trebuiau să satisfacă simultan interesele locale şi cele centrale. În practică însă, datorită logicii sistemului, nu puteau satisface decît funcţiile celei din urmă. Judeţele omnipotente controlau pe deplin sfaturile locale şi teritoriale, puteau influenţa în mod direct personal politicile locale şi tot ele erau cele care împărţeau resursele de dezvoltare în funcţie de propriile priorităţi şi simpatii. Limitele judeţelor au fost modificate în 1949, numărul lor stabilizîndu-se de atunci la 19.

Proiecte de reformă de împărţire teritorială

De-a lungul istoriei, numărul şi limitele judeţelor nu au constituit niciodată un fetiş pentru reformatorii şi cercetătorii administraţiei publice. În cursul istoriei, îndeosebi în secolul XX, au fost iniţiate numeroase proiecte de reformă care nu au fost traduse niciodată în practică. Începînd cu anii ’20, au fost iniţiate mai multe zeci de proiecte de organizare teritorială, cuprinzînd atît soluţii de tipul judeţelor mari/regionale cît şi de judeţe mici/zone urbane. Conform diferitelor proiecte, numărul unităţilor teritoriale cu unul sau două nivele, se cifrau între 6 şi 90 (Hajdú 2001). În sine, diferitele modele geografice erau clădite adesea pe un sistem de argumenete rezonabile, împărţirea bazîndu-se ba pe sistemul serviciilor urbane, ba pe cel al relaţiilor de comunicare şi infrastructurale, ba pe identitatea peisajului, ba pe comunitatea economică. Eşecurile iniţiativelor demonstrează fără echivoc că, dacă politicul nu-şi clarifică corelaţiile şi conţinuturile constituţionale, sau dacă vreţi, politice, ale exercitării puterii de stat în contextul diviziunii teritoriale, atunci nu pot fi identificate limitele teritoriale adecvate ale administraţiei publice.

Concluziile acestei treceri sumare în revistă pot fi următoarele: judeţele sînt unităţi ale statului ungar cu o tradiţie de o mie de ani, conţinutul şi limitele lor în schimb s-au modificat încontinuu. În anumite perioade, ele au constituit în mod clar un cadru al descentralizării, al rezistenţei împotriva autorităţilor centrale, totodată reprezentante ale unor puteri străine, asupritoare. În acelaşi timp, judeţele au purtat în sînul lor, de la bun început, şi scopul şi mijloacele centralizării. Această ambivalenţă nu a dispărut nici pînă astăzi, chinurile facerii cu care se încearcă crearea nivelului intermediar după schimbarea de regim putînd fi în bună măsură explicate prin aceasta.

Schimbarea de regim – redistribuirea autorităţii teritoriale

Este unanim recunoscut în mediile politice şi de specialitate că una dintre cele mai semnificative evenimente politice şi de drept public de după schimbarea de regim a fost adoptarea legii autoguvernărilor locale. După dezbateri parlamentare vehemente, cu sute de amendamente, a luat naştere legea care a modificat în mod radical sistemul autorităţii teritoriale de pînă atunci. Caracteristicile structurale cele mai importante ale ale noului sistem de autoguvernare pot fi descrise în trei puncte: atomizarea şi accentuarea excesivă a rolului localităţilor, eliminarea autoguvernării de nivel intermediar, expansiunea administraţiei de stat deconcentrate.

„Toată puterea localităţilor!”

Intenţia legislatorului era să plaseze societatea locală în centrul sistemului, dreptul de autoguvernare fiind declarat ca drept al comunităţii locale. În sistemul anterior al consiliilor, cele 3200 de localităţi fuseseră administrate de 1600 de consilii. Cu ocazia primelor alegeri libere, în toamna anului 1990, toate localităţile şi- au constituit autoguvernări proprii, independent de numărul locuitorilor. Această măsură s-a bucurat în mod indiscutabil de o primire pozitivă mai ales în localităţile cărora li s-a oferit pentru prima oară prilejul să-şi aleagă propriul organ reprezentativ şi propriul primar. În virtutea acestei legi, autoguvernările locale au obţinut putere de decizie în mai toate domeniile vieţii publice locale, independent de mărimea şi de capacităţile lor. Iar noii politicieni locali aleşi au vrut să demonstreze că libertatea şi puterea constituie garanţia dezvoltării, făcînd puternice presiuni asupra guvernului pentru obţinerea resurselor. Transformarea aparent politică şi de drept public a dus de fapt şi la schimbări radicale în domeniul dezvoltării localităţilor. Faţă de politica de dezvoltare urbano-centrică de pînă atunci, în politica primului guvern de după schimbare s-a impus un sistem de dezvoltare prioritară a micilor aşezări.

Detronarea judeţelor

Majoritatea parlamentarilor şi specialiştilor erau de părere că localităţile vor deveni într-adevăr independente numai dacă puterea şi influenţa nivelului intermediar, al judeţelor, vor scădea la minim. Mai mult, autorităţi politice semnificative au pus sub semnul întrebării necesitatea existenţei autoguvernării judeţene şi au propus ca atribuţiile teritoriale să cadă în sarcina asociaţiilor autoguvernărilor locale. Majoritatea a optat în final pentru autoguvernarea judeţelor, dar într-o formă deosebit de limitată. Apelîndu-se la principiul subsidiarităţii, la modă în Europa, în cadrul legii se stipula că autoguvernările judeţene nu pot îndeplini alte atribuţii decît cele pe care autoguvernările locale nu sînt în stare sau nu doresc să le îndeplinească. În urma acestor reglementări, autoguvernările judeţene au fost înzestrate cu atribuţii administrative privind unele instituţii teritoriale (spitale, biblioteci, cămine sociale, instituţii pentru protecţia copiilor etc). Chiar şi disputa dintre judeţe şi oraşele de reşedinţă ale acestora a fost tranşată în favoarea oraşelor, fiind introdus aşa-zisul concept al oraşelor de jurisdicţie judeţeană. Oraşele mai mari de 50.000 de locuitori declarate de parlament oraşe de jurisdicţie judeţeană îndeplinesc pe teritoriul lor şi atribuţiunile autoguvernării judeţene, şi nu deleagă reprezentanţi în adunarea acestora. În consonanţă cu rolul secundar al judeţelor alegerea corpului reprezentativ al acestora nu se făcea în mod direct, ci printr-un sistem destul de complicat de electori.

O deconcentrare excesivă

De slăbirea autorităţii autoguvernărilor judeţene au profitat, în pofida intenţiei legislatorului, nu localităţile, ci administraţia centrală (Pálné Kovács 1995). Guvernarea a înfiinţat o serie întreagă de organe administrative de stat deconcentrate la nivel judeţean şi regional, fără a asigura o coordonare unitară a acestora şi neglijînd în mod special afirmarea intereselor teritoriale.

În concluzie, putem spune că schimbarea de regim a favorizat localităţile şi a marginalizat autoguvernările teritoriale. Intenţiile probabil bune care-şi propuseseră să democratizeze administraţia teritorială şi să aducă mai aproape decizia de cetăţean, au avut neaşteptate efecte secundare:

-o parte a localităţilor (mai ales cele mici) nu şi-au putut îndeplini atribuţiunile decît la un nivel calitativ şi profesional scăzut, adesea la limita legalităţii;

- în ciuda acestei situaţii, autoguvernările locale nu au recunoscut posibilităţile oferite de sistemul asocierilor, sistemul dezintegrîndu-se în continuare prin despărţirea aşezărilor şi ieşirea din sistemul notariatelor integrate;

- locul autoguvernărilor judeţene marginalizate a fost ocupat de zeci de instituţii şi agenţii deconcentrate ale statului, care îndeplineau atribuţii care ar fi trebuit supuse controlului democratic al reprezentanţilor locali.

Corecţiile prudente ale administraţiei teritoriale

Modificarea legii autoguvernării

În mai toate programele partidelor care au participat la alegerile din 1994 se putea citi că, deşi în fond sistemul autoguvernărilor fusese un succes, era necesare de corecţii, mai ales în privinţa asocierii autoguvernărilor locale şi a nivelului intermediar.

Din cauza diferenţelor politice de opinie, reforma, deşi bine fundamentată din punct de vedere profesional (Verebélyi, 1995), a dus la rezultate îndoielnice:

- A fost pusă în aplicare alegerea directă a autoguvernării judeţene, partidele politice fiind introduse în adunările judeţene pînă atunci ferite de politica de partid; în acelaşi timp, autoguvernările judeţene nu au primit atribuţiuni sporite în mod semnificativ, creîndu-se astfel un conflict puternic cu legitimarea sa politică amplificată.

- Au luat naştere reglementări obligatorii, sau mai degrabă orientative, referitoare la colaborarea dintre judeţ şi oraşele de jurisdicţie judeţeană, respectiv între capitală şi aglomeraţia sa urbană. Formele de coordonare propuse nu au reuşit să anuleze conflictul dintre judeţe şi reşedinţa lor.

- A fost lansat un program de modernizare şi integrare a organelor administraţiei teritoriale de stat şi au fost desfiinţate regiunile inspectoratelor republicii.

- Au fost introduse anumite stimulente în bugete pentru facilitarea asocierilor, respectiv au fost introduse reglementări privind limitarea separării comunelor; cu toate acestea nu s-au petrecut schimbări semnificative nici în privinţa competenţelor, nici în cea a finanţărilor.

Politică regională fără regiuni

Din punctul de vedere al exercitării autorităţii teritoriale, pe lîngă legea autoguvernării şi reforma administraţiei teritoriale de stat, măsura cea mai importantă şi poate cea mai contradictorie a fost adoptarea legii dezvoltării teritoriale în 1996. Legea s-a conturat în cursul unui lung proces de pregătire şi furtunoase dezbateri, deoarece toate cercurile de interese aşteptau din partea acestei legi rezolvarea problemelor politice şi de dezvoltare teritorială acumulate de ani de zile.

Înainte de schimbarea de regim, mai ales în anii ’70, se aplicase o strategie de dezvoltare puternic concentrată pe oraşe, peste 80% din resurse fiind alocate oraşelor în timp ce aproape 50% din populaţie trăia la ţară. Această politică de dezvoltare se bazase pe binecunoscuta teorie a centrului, conform căreia aprovizionarea unei zone revine centrelor urbane desemnate. Ca urmare a acestei teorii s-a accelerat procesul de atrofiere a satelor mici, producîndu-se o migraţie accentuată spre oraşe. Indiscutabil însă, diferenţele regionale înainte de schimbarea de regim au fost mai reduse faţă de contradicţia dintre sat şi oraş. Această particularitate se datora nu atît succesului politicii de dezvoltare teritorială, cît mai ales politicii economice protecţioniste, redistributive, care ţinuse în mod artificial în viaţă producţiile incapabile de concurenţă de piaţă în zonele industriei grele şi în cele agricole cu caracteristici slab productive.

După schimbarea de regim, liberalismul modelului economiei de piaţă a fost poate prea repede pus în aplicare de către guvern, fapt care a dus în mod inevitabil la amplificarea dramatică a diferenţelor regionale. În zonele estice şi nord-estice ale ţării, cu industrie grea şi economie agrară tradiţional înapoiată, s- a produs o criză economică, iar şomajul a crescut exponenţial. Guvernul a fost obligat să trateze problemele regionale în mod prioritar. Resursele de dezvoltare, respectiv majoritatea determinantă a finanţărilor speciale a fost orientate spre aceste zone – cu rezultate modeste, în opinia majorităţii specialiştilor, pentru că, pe de o parte, prin dezvoltarea exclusivă a infrastructurii nu poate fi demarată o relansare economică, pe de altă parte, pentru că măsurile referitoare la dezvoltarea regională au fost luate aproape exclusiv pe baza deciziilor centrale, decizii care nu au fost capabile să formuleze o politică adecvată condiţiilor locale.

Cauza eşecul politicilor regionale anterioare poate fi căutată, printre altele, în centralism, care la rîndul său fusese strîns legat de problemele politice şi administrative ale nivelului intermediar. Nu este deci întîmplător faptul că cuvîntul cheie al schimbării modelului politic regional a devenit descentralizarea.

Principiile care stăteau la baza reglementărilor dezvoltării teritoriale căutaseră să ţină cont atît de problemele proprii cît şi de aşteptările Uniunii Europene:

-    Guvernarea dorise să pună bazele unei politici regionale valabile pentru întreaga ţară – principiul programării.

-    Obiectivul politicii regionale fusese stabilit pe de o parte prin creşterea competitivităţii, a eficienţei teritoriilor dezvoltate, pe de altă parte prin echilibrarea diferitelor teritorii – principiul inovaţiei şi adiţionalităţii.

-    Obiectivul stabilirii criteriilor de finanţare era ca resursele să ajungă într- adevăr la regiunile cele mai nevoiaşe – principiul concentrării.

-    Legislatorul şi-a dat seama că dezvoltarea regională nu este o atribuţie exclusivă a statului, atrăgînd în procesul formării şi finanţării politicii de dezvoltare şi actorii economici – principiul parteneriatului.

- Observaţia cea mai importantă a fost că dezvoltarea teritorială nu poate fi dirijată de la un singur centru, actorii nivelelor regionale trebuind să fie părtaşi în procesul decizional – principiul subsidiarităţii şi al descentralizării.

Autoguvernările judeţelor aşteptaseră de la legea dezvoltării teritoriale ceea ce ar fi trebuit să fie reglementat de constituţie, respectiv de legea autoguvernărilor locale. Incertitudinea în privinţa descentralizării autorităţii şi neîncrederea faţă de autoguvernările judeţene şi-a pus amprenta asupra reglementărilor privind politica regională. Legea referitoare la descentralizarea dezvoltării teritoriale, respectiv, la unităţile planificării teritoriale luase naştere fără să se fi putut baza pe un model de administraţie teritorială certă. Luase naştere deci legea politicii regionale fără regiuni. Legislatorul a încercat să evite această contradicţie prin introducerea unei instituţii specifice, şi anume, prin crearea consiliilor de dezvoltare teritorială.

Instituţiile de parteneriat, binecunoscute deja în Europa Occidentală, sînt chemate în general să cupleze tendinţele de drept public ale autoguvernărilor la cele ale sferei economice în privinţa dezvoltării (Halkier et al. 1998). Ocazional pot fi utile şi în elaborarea unor programe comune de dezvoltare, în acumularea de resurse pentru îndeplinirea programelor, un singur lucru nu pot face: să ţină locul autoguvernărilor teritorial-regionale bazate pe principiul reprezentării şi înzestrate cu legitimitate politică.

În conformitate cu reglementările ungare, consiliile de dezvoltare teritorială cu competenţe la nivel naţional, judeţean sau eventual regional, au fost înfiinţate prin delegare. Conform reglementării din 1996, membrii acestora erau convocaţi din rîndurile reprezentanţilor autoguvernărilor, camerelor economice, întreprinzătorilor şi ministrerelor. Preşedinţii consiliilor judeţene de dezvoltare erau tocmai preşedinţii adunărilor acestora. Majoritatea membrilor fuseseră delegaţi de aşa-zisele asociaţii micro-teritoriale constituite de autoguvernările locale. Compoziţia consiliilor era mai mult sau mai puţin adecvată armonizării activităţii actorilor interesaţi în baza principiului parteneriatului. Legea a înzestrat cu puteri semnificative aceste organisme de tip corporativ. Consiliile de dezvoltare teritorială decid asupra concepţiei de dezvoltare a comitatelor şi sînt împuternicite să distribuie subvenţiile de stat în sistem de proiecte. Pe baza acestor competenţe, consiliile de dezvoltare ale comitatelor au devenit nişte autorităţi mai puternice decît adunările comitatelor alese în mod direct.

O altă caracteristică a legii era că nu a fost capabilă să demareze şi să amplifice procesul creării unor regiuni mai extinse decît judeţele. Legea definise drept unitate dominantă a dezvoltării teritoriale judeţul, îngăduind totuşi posibilitatea creării unor regiuni mai mari, fără a avea caracter obligatoriu, cu excepţia a două regiuni: în zona de aglomeraţie a capitalei şi în zona lacului Balaton. Una dintre cauzele fundamentale ale ezitărilor din jurul regiunilor, dincolo de problemele politice ale autorităţii, a fost incertitudinea în jurul frontierelor geografice ale acestora.

În primăvara anului 1998 însă parlamentul a adoptat Concepţia Naţională a Dezvoltării Teritoriale care delimita şapte aşa-zise regiuni statistice de planificare ca unităţi NUTS 2. Dat fiind însă faptul că legea nu a impus crearea consiliilor regionale, aşa-zisele consilii voluntare nu au luat în considerare frontierele regiunilor statistice.

Noul guvern instalat în 1998 a formulat în programul său posibilitatea reorganizării administraţie teritoriale. Primul pas în cadrul acestui proces a fost făcut prin modificarea legii dezvoltării teritoriale. În cele şapte regiuni statistice a devenit obligatorie înfiinţarea consiliilor de dezvoltare teritorială. În aceste consilii însă rolul decisiv le revenea reprezentanţilor guvernării centrale în detrimentul actorilor locali, motivîndu-se că pentru programele de nivel regional este nevoie de obţinerea unor resurse internaţionale, îndeosebi din UE, deoarece Fondurile Structurale pot fi utilizate în general la acest nivel. Tendinţele vehemente de regionalizare însă au pălit cu timpul, în esenţă organizarea deconcentrată a administraţiei de stat a fost un eşec: odată cu întărirea consiliilor de dezvoltare teritorială autoguvernările comitatelor au fost şi mai mult marginalizate. Obligativitatea înfiinţării regiunilor nu a fost asociată cu o redistribuţie a resurselor, astfel că dintre cele trei nivele (regiune, judeţ, microregiune) regiunile au rămas veriga cea mai slabă a sistemului instituţional de dezvoltare teritorială. Trebuie adăugat că sistemul bine consolidat de-a lungul anilor care a inclus un şir întreg de actori locali în politica de dezvoltare nu dispune nici pînă astăzi de vreo fracţiune din resursele de dezvoltare comunitară, rolul redistribuţiei centrale, sectoriale rămînînd în continuare dominant.

Seria reformelor în Europa Centrală şi de Est

În procesul schimbării de regim ţările central-est-europene şi-au reorganizat în mod substanţial, asemenea Ungariei, sistemul exercitării autorităţii publice teritoriale. La nivel intermediar au fost lichidate autoguvernările, în locul lor fiind instalate oficii sectoriale şi generale ale administraţiei centrale de stat, şi doar în ultimii ani au fost făcuţi paşi în direcţia unei descentralizări propriu-zise.

În Polonia reforma teritorială regională a intrat în vigoare din 1999. În fruntea celor 16 voievodate stau organe reprezentative alese cu competenţe politice regionale autonome. În cadrul voievodatelor însă au luat fiinţă nu numai organe ale autoguvernării ci şi unităţi ale administraţiei de stat, atrăgînd astfel conflictul inevitabil dintre mareşal şi voievod, decepţiile fiind amplificate şi prin faptul că, în ciuda existenţei regiunilor cu organe alese, administrarea fondurilor structurale a fost organizată după tipic centralizat.

În România, pornind de la cerinţele UE, urmînd recomandările tehnice ale acesteia finanţate din programul Phare, există regiuni de dezvoltare începînd din 1998, în fruntea cărora se află consilii şi agenţii de dezvoltare care funcţionează în baza legii de dezvoltare regională. În cadrul judeţelor din România autoadministraţiile s-au păstrat, dar autoritatea şi independenţa lor, ca şi a celorlate autoguvernări/autonomii este deosebit de slabă în raport cu cea a prefecţilor, reprezentanţi ai autorităţii statului (Horváth-Veress, 2003).

În Slovacia, regiunile înfiinţate tot în 1996 (8 kraje) au servit scopuri exclusiv administrative. Aplicarea unor reforme teritoriale cuprinzătoare a fost frînată printre altele şi de conflicte interetnice. Următorul val al reformei a înzestrat cele opt regiuni – după dimensiunea lor, mai degrabă unităţi de nivelul judeţelor – cu competenţe de autoguvernare. În acelaşi timp regiunile de tip NUTS 2 au fost configurate separat de împărţirea administrativă, semnalînd astfel o mare nesiguranţă în privinţa diviziunii teritoriale, nemaivorbind de lipsa de generozitate constatată în domeniul descentralizării puterii (Hardi – Mezei, 2003).

În Slovenia autoguvernările locale puternic integrate au posibilitatea asocierii lor în cadrul unor „regiuni”, respectiv au luat naştere şi primele iniţiative de reformă în direcţia regionalizării. Legea adoptată în 1999 privind politica regională îşi propunea în primul rînd să organizeze sistemul instituţional de dezvoltare regională a ţării. Pînă în prezent autoguvernările locale au decis înfiinţarea a 22 de agenţii, dar sistemul instituţional al politicii de dezvoltare şi cel al resurselor au rămas destul de centralizate (Tüske, 2002).

În Cehia, reforma regională a devenit în 1997 un obiectiv constituţional. Cele 14 regiuni nu sînt identice cu împărţirea NUTS întrucît Uniunea a considerat că,aceste circumscripţii sînt prea mici. În felul acesta numărul regiunilor de tip EU este de 8, cel al circumscripţiilor administrative este 14. De la delimitarea regiunilor se poate constata o tendinţă de corectare a frontierelor (Halász, 2000), instabilitatea fiind amplificată de proiectul redefinirii teritoriilor plăşilor (Blazek, 2001), finalizat în cele din urmă prin desfiinţarea organismelor acestora. O specialitate a administraţiei teritoriale cehe este că, în locul structurilor duale obişnuite, administraţia centrală de stat şi cea a autoguvernării locale au fost comasate în cadrul unui singur organism.

În Bulgaria, în urma reformei teritoriale, în locul integrării s-a produs dezintegrarea administrativă. Au fost reînfiinţate cele 28 de regiuni desfiinţate în urmă cu un deceniu, care sînt exclusiv organe administrative în frunte cu un guvernator. Unităţile NUTS nu posedă instituţii, iar frecventele modificări ale împărţirii teritoriale semnalează absenţa unei concepţii coerente. În acelaşi timp nu lipsesc atribuţiunile de autoguvernare locală, nivelul aşezărilor fiind puternic integrat cu doar 262 de unităţi ale autoguvernării locale (Drumeva, 2001).

Rezumînd cele constatate mai sus, putem conchide că în ultimii ani, în privinţa nivelului teritorial intermediar al ţărilor aderate sau candidate la aderare au fost luate măsuri de mai mică sau mai mare importanţă. Pare interesant că, în timp ce presiunile datorate obligativităţii organizării sistemului NUTS au avut un efect benefic asupra reformelor teritoriale, totuşi nu s-a ajuns peste tot la un sistem teritorial corespunzător. În ţările mai mici, dimensiunea nou createlor „regiuni administrative” nu respectă nici pe departe criteriile de mărime legate de condiţiile dimensionale ale unităţilor NUTS 2. Regiunile de dezvoltare, independent de faptul că în fruntea lor funcţionează sau nu autoguvernări alese, posedă instituţii proprii (comisii de monitoring, agenţii), asemenea ţărilor din Europa Occidentală. Aceste fapte ne avertizează că reforma administrativă regională necesită o cumpănire mai cuprinzătoare, dincolo de înfiinţarea coercitivă a unităţilor NUTS 2.

Aderarea la Uniune – o nouă situaţie pentru Ungaria

În 2002 părea că şi Ungaria se va urni din punctul mort. Noul guvern anunţase un program ferm de regionalizare fixîndu-şi drept obiectiv pentru 2006 alegeri pentru autoguvernări regionale. Lucrările pregătitoare au demarat şi au apărut chiar primele rezultate. Activitatea de analiză efectuată pînă acum era legată în bună parte de aşa-numitul grup IDEA (IDEA, 2003, 2004). Parlamentul a adoptat legea referitoare la asocierea micro-regiunilor care-şi propunea să integreze sistemul administraţiei fărîmiţate la nivelul de jos, respectînd totuşi libertatea de asociere a autoguvernărilor localităţilor. Este caracteristic pentru cultura jurisprudenţei publice ungare că legea se află în prezent pe masa Curţii Constituţionale tocmai din cauza presupusei încălcări a dreptului la asociere. Adevărul este că, fără reorganizarea nivelului de bază, nu poate fi reformat nivelul,intermediar. Bogatele experinţe ale reformelor europene ale asocierii autoguvernărilor arată că pentru a putea crea un sistem modern al serviciilor publice integrarea este inevitabilă (Somlyódiné Pfeil, 2003).

În privinţa construcţiei regionale progresul a fost şi mai redus. Deşi aşa- numitul program IDEA, menit să pregătească reforma administrativă a publicat o serie de studii şi în domeniul reformei regionale (Horváth M. 2004), la nivel guvernamental se poate constata că introducerea autoguvernărilor regionale alese în 2006 nu mai figurează pe ordinea de zi. Reforma regională ar necesita un consens politic fundamental, presupunînd totodată o reformă radicală a constituţiei, respectiv a legii autoguvernării şi legii electorale, şansele acesteia fiind minime dacă luăm în considerare constelaţia politică actuală. Ceea ce nu înseamnă abandonarea definitivă a reformei regionale.

Ceea ce trebuie precizat de la bun început este că regionalizarea în Ungaria nu constituie o obligaţie externă faţă de UE, ci o provocare a modernizării şi a democratizării ţării, ceea ce constituie în mod fundamental un interes naţional, la care trebuie şi se poate răspunde în funcţie de condiţiile date. Problema regionalismului aşteaptă o rezolvare mai ales pentru că sistemul exercitării autorităţii teritoriale este pînă în zilele noastre neterminat. Statul ungar este centralizat, iar fără un nivel intermediar puternic nu poate fi imaginată o administraţie descentralizată şi un sistem de autoguvernare funcţional. Deceniul zece a fost irosit cu dezbateri neproductive în jurul chestiunii judeţelor. Dezbaterile regionale pot fi încheiate cu succes numai dacă există o strategie clădită pe consens politic şi profesional.

Problema judeţelor, respectiv a regiunilor nu este una de dezvoltare teritorială, de organizare şi administrare, de eficienţă dimensională, ci una fundamental politică. Structura puterii este determinată în mod fundamental nu de măsura independenţei asigurate la nivel local, ci de greutatea nivelului intermediar. Problema dezbătută în mod prioritar nu trebuie să fie cea a dimensiunii, ci faptul că vrem sau nu să transformăm structura autorităţii prin întărirea nivelului intermediar.

În prezent, motivaţiile regionalizării în Ungaria sînt legate în mod determinant de dezvoltarea economică teritorială. Problema construcţiei regiunilor de succes este mult mai complexă decît relaţiile politice, instituţionale şi, mai ales, de eficienţă dimensională (Harding et al. 1999). Managementul dezvoltării teritoriale de succes nu depinde doar de dimensiunea geografică, ci mai degrabă de capacităţile de colaborare şi adaptare, de structurile de reţea, flexibile ale acestora. Regiuni neintegrate, create artificial, cu actori conflictuali nu pot aduce beneficiile unor teritorii de dimensiuni mai mari. Întărirea regiunilor de dezvoltare, a consiliilor şi agenţiilor poate asigura tranzitoriu utilizarea resurselor UE. Prin administrarea Fondurilor Structurale Uniunea a stabilit mai degrabă pretenţii de natură profesională, de eficienţă şi legislativă decît de autoritate politică (Pálné Kovács, 2003).

Construcţia regiunilor politice, într-un viitor mai îndepărtat, poate fi autentică numai dacă se va putea ajunge la un consens din punct de vedere profesional, or aceasta ar necesita elaborarea unei strategii pe termen mai lung.

Strategia construcţiei regionale

În cursul elaborării strategiei construcţiei regionale trebuie să decidem mai întîi în privinţa conţinutului şi nu a dimensiunii regiunilor. Problema judeţului sau a regiunii nu este una a organizării sau dezvoltării teritoriale, sau una administrativă, ci una în mod fundamental politică, este chiar problema centralizării sau descentralizării puterii. Tradiţiile şi reflexele centralizatoare ale organizării statale ale Ungariei, respectiv cultura politică maghiară nu pot accepta sau acceptă cu multă greutate modelul descentralizat. Structura puterii şi mai ales competenţele şi dimensiunea autorităţii centrale pot fi influenţate nemijlocit de ponderea nivelului intermediar şi nu de independenţa nivelului local. Generozitatea legislatorului faţă de autoguvernările locale în privinţa distribuirii competenţelor şi resurselor a fost în detrimentul nivelului mezo şi nu a celui propriu, central. Succesul reformei regionale depinde de orientarea top down (de sus în jos) sau bottom up (de jos în sus) a acesteia, respectiv dacă puterea va pune în aplicare la nivel regional interese teritoriale sau centrale. Problema fundamentală este dacă construcţia regională se produce în detrimentul autorităţii şi resurselor guvernamentale sau are loc doar o simplă deconcentrare. Aceasta din urmă poate fi considerată un pas înainte faţă de sistemul centralizat al construcţiei statale actuale, dar nu îndeplineşte nici pe departe necesităţile democratice ale „noului regionalism” (Keating, 1997).

Sfera funcţiilor regionale

Înainte de a ne lansa într-o dispută privind dimensiunea optimă a judeţelor, este bine să clarificăm care sînt funcţiunile pentru care trebuie, respectiv este recomandabil să fie organizate diferitele nivele, printre care şi regiunile. Pentru clarificarea funcţiunilor regionale nu este suficient să facem inventarul condiţiilor în care se desfăşoară diviziunea muncii, respectiv a comptenţelor autorităţilor publice de astăzi, ci trebuie să punem în balanţă şi domeniile în care apare dimensiunea, respectiv coeziunea regională a dezvoltării economice şi sociale la nivelul de astăzi şi de mîine.

- Necesitatea treptei regionale apare cel mai clar, după cum s-a mai spus, în domeniul dezvoltării teritoriale. Aceste funcţii atrag la rîndul lor altele, cum ar fi subvenţionarea dezvoltării economice, cercetarea, transferul de tehnologie, funcţii financiare, de marketing etc. Aceste funcţii nu necesită în mod prioritar instrumente ale autorităţilor publice, deşi îmbinarea cu elemente ale serviciilor politice, administrative sau umane este neîndoielnică.

-    Indiscutabil că o parte însemnată a sistemelor infrastructurale lineare necesită, în primul rînd din motive tehnice, un management regional, mai vast decît cel al judeţelor. Nu este întîmplător că administraţia căilor ferate sau cea a apelor a depăşit de mult limitele judeţelor. Dezvoltarea drumurilor publice merge în acelaşi sens, respectiv pe parcursul diferenţierii reţelelor de drumuri dimensiunea care leagă regiunile, respectiv ţările, devine tot mai importantă. Trebuie să recunoaştem însă că organizarea şi administrarea acestor sisteme cade în afara sferei autorităţii publice (chiar dacă adesea statul este investitorul, respectiv proprietarul), respectiv, hotarele lor nu coincid, în cazul lor organizarea unor frontiere administrative standard nefiind posibilă.

-    Unele funcţii de servicii umane de nivel superior (de ex. învăţămîntul superior, sistemul clinic, cercetarea) se organizează de asemenea în sisteme regionale. Administrarea acestora însă nu este în mod specific o atribuţie teritorială şi nu necesită instrumente clasice de autoritate publică: universităţile au autonomie, sistemul sanitar în multe ţări este organizat în afara sistemului general al administraţiei publice.

-    Protecţia mediului şi a naturii este organizată şi astăzi în cadru regional, nu se limitează la frontiere administrative tocmai datorită atribuţiilor sale specifice.

-    - Organizarea activităţii clasice de administraţie şi justiţie se orientează în primul rînd după necesităţile clientelei, trebuie deci să rămînă cît mai aproape de domiciliu, dar trebuie să i se asigure totodată şi condiţiile tehnice, infrastructurale şi profesionale adecvate. Nu poate fi vorba deci de organizarea activităţii administrative a autorităţii publice între hotare aleatorii, chiar dacă aparent guvernarea posedă în acest domeniu cel mai larg spaţiu de manevră. Organizarea administraţiei la nivel regional poate fi justificată în domenii în care necesită un nivel profesional superior sau alte condiţii de funcţionare speciale şi nu presupune un aflux semnificativ al clienţilor. Aceste domenii pot fi organizate la nivel regional numai în cazuri excepţionale.

Pornind de la punctele de vedere de mai sus, necesitatea administraţiei publice regionale nu este univocă. O parte semnificativă a funcţiunilor regionale amintite nu necesită cadre administrative solide. Putem concluziona că astăzi trebuie să stabilim sfera funcţiunilor regionale nu la nivel ipotetic, ci pe baza analizei profunde a sistemului instituţional al administraţiei publice, pe baza unor modelări matematice, conectîndu-le la reforma oricum necesară a serviciilor publice. Pregătirea pentru reforma teritorială trebuie să fie substanţială întrucît structura serviciilor, nevoile lor tehnice interne şi priorităţile valorilor lor politice, distribuţia sferelor de competenţă ale autoguvernărilor, respectiv finanţările se află într-o strînsă corelaţie. Dacă luăm în consideraţie tendinţele existente pe plan internaţional în domeniul administrativ, respectiv de organizare a serviciilor, atunci putem observa că:

-    circumscripţiile administrative şi de servicii mai integrate, cuprinzînd teritorii mai vaste, oferă o calitate şi un nivel profesional şi tehnic superioare;

-    oraşele îşi asumă un rol din ce în ce mai mare în domeniul serviciilor;

-    totodată există o nevoie mai pronunţată privind implicarea în procesul de decizie a organizării serviciilor furnizate în afara localităţii, din partea autoguvernărilor şi a grupurilor de consumatori;

-    respectiv, această implicare este necesară şi pentru posibilitatea afirmării şi reprezentării intereselor la nivelul cel mai de jos al aşezărilor, ba chiar şi la nivelul fragmentelor de localităţi.

Numărul nivelelor administraţiei teritoriale

Chiar dacă ar apărea necesităţi administrative clare care să justifice introducerea nivelului regional, ar trebui bine chibzuit dacă regiunea trebuie să se instituţionalizeze prin înlocuirea vechilor nivele sau să se constituie noi regiuni clădite peste vechile forme administrative. Opţiunea aceasta nu mai este doar tehnică ci mai ales politică. Proiectul reformei administrativ-teritoriale prezente în programul de guvernare din 2002, navighează, se pare, cu dibăcie între cerinţele ideologice şi profesionale şi posibilităţile politice:

- aparent nu măreşte numărul nivelelor administraţiei teritoriale;

- respectiv, nu desfiinţează unităţi teritoriale deja existente.

Concepţia proiectului se bazează ca element de structură, atît în jos, cît şi în sus, pe judeţe, limitele regiunilor şi ale micro-regiunilor mulîndu-se pe cele ale judeţelor. În plus, judeţele însele sînt purtătoare ale mai multor funcţiuni, constituind în continuare un cadru geografic pentru diferitele elemente ale sistemului instituţional de stat. Judeţul rămîne deci un nivel administrativ chiar dacă va fi, în conformitate cu intenţiile exprimate, cea mai slabă verigă a administraţie publice viitoare. Rămîne de văzut dacă micro-regiunile vor reprezenta sau nu un astfel de nivel. În modelul realizat există elemente care ar putea evolua spre un cvasi-nivel administrativ, atrăgînd după sine şi dezavantajele unui număr prea mare de nivele. Astfel de elemente sînt:

-    personalitatea juridică independentă a asociaţiilor de micro-regiuni;

-    competenţele ce le revin;

-    formarea unei construcţii de finanţare normativă;

-    fixarea frontierelor micro-regiunilor prin reglemntare juridică.

Fie că vom defini micro-regiunea drept un nivel de administraţie publică, fie că nu, ea este o unitate sistematizată, separată în cadrul administraţiei, deci atunci cînd analizăm sistemul în totalitatea sa, respectiv structura sa internă, nu putem face abstracţie de ea. În acest caz însă locul unui singur nivel intermediar va fi ocupat de trei. Unul dintre punctele slabe ale reformei este tocmai faptul că duce la crearea tranzitorie a trei nivele teritoriale, iar pe termen lung la cel puţin două, astfel obiectivul unei administraţii mai profesionale şi mai ieftine fiind pus sub semnul întrebării.

Statutul de drept public al nivelelor administrative

După ce se conturează numărul, conţinutul şi funcţiunile nivelelor administrative poate urma elaborarea detaliată a conţinuturilor de drept public ale acestora. În măsura în care regionalizarea politică este planificată pe o perioadă mai lungă, există posibilitatea ca statutul nivelului regional să ajungă treptat la faza autoguvernării depline. Instituţionalizarea juridică a nivelului regional poate fi imaginată în mai multe variante:

-    Întărirea consiliilor de dezvoltare regională constituie în esenţă primul nivel al regionalizării, în momentul în care demarează colaborarea la scară regională între actorii de drept public ai regiunii în îndeplinirea unei funcţiuni importante.

-    Autoguvernările dintr-o regiune se pot asocia şi în cadrul reglementărilor actuale în scopul executării unor atribuţiuni comune, adecvate reorganizării regionale a anumitor servicii publice, şi poate demara şi procesul de canalizare a unor interese politice către coeziunea regională şi prin intermediul diferitelor forme de colaborare a autoguvernării judeţene şi a altor autoguvernări locale.

-    Regionalizarea poate fi extinsă şi în sfera administraţiei de stat în cazul în care hotarele teritoriale şi centrele organelor administraţiei de stat de competenţă regională coincid. Trebuie să subliniez că faţă de o regionalizare făcută de sus, subordonată guvernării, cu reprezentanţe regionale ale unor oficii integrate, nu putem avea mari speranţe.

Cerinţelor ridicate de Carta Europeană a Autonomiei Regionale însă, niciuna dintre soluţiile de mai sus nu corespund. Condiţia sine qua non a regiunii politice, respectiv autonome, este existenţa organelor reprezentative alese direct, asigurarea constituţională a drepturilor fundamentale ale autoguvernării. Rămîne să decidem dacă crearea regiunilor cu organe reprezentative alese este recomandabil să se realizeze în faza de început sau cea finală a regionalizării. Ambele modele au avantaje şi dezavantaje. Reforma poloneză şi cea italiană au ales prima cale, regiunile spaniole în schimb se formează în procesul treptat al întăririi statutului lor, adaptat funcţiunilor lor lărgite (Garcia, 1998).

Numărul, centrul şi limitele regiunilor

Procesul de regionalizare politică ajunge în faza în care devine necesară trasarea unor frontiere şi judecarea alternativelor geografice abia după clarificarea unor probleme politice, constituţionale, respectiv de organizare administrativă menţionate anterior. În trasarea acestora a fost implicată de altfel destul de frecvent branşa administrativă şi cea a geografiei politice (Hajdú, 1996). Putem presupune că trasarea frontierelor nu va deveni nici în viitor o chestiune internă a ştiinţei, este o naivitate să credem că o alternativă impecabilă din punct de vedere profesional poate fi transpusă în viaţă dacă se loveşte de o rezistenţă importantă. Numărul şi conformaţia regiunilor se vor constitui în urma unei serii întregi de compromisuri şi vor depinde în mare măsură dacă vor lua naştere deasupra judeţelor sau în locul acestora. În regionalizarea de deasupra judeţelor baza de pornire va fi constituită la noi fără îndoială de regiunile statistice. Regiunile vor deveni un cadru teritorial autentic şi durabil dacă se vor dovedi a fi apte pentru cît mai multe activităţi şi funcţiuni, dacă în interiorul hotarelor acestora se va închega într-adevăr un fel de coeziune. Din acest punct de vedere, problema centrelor regionale este importantă, deoarece stabilirea funcţiunilor regionale are loc în mod determinant în cadrul centrelor. Pînă cînd nu are loc stabilirea centrului regional şi se desfăşoară o competiţie pentru aceste funcţii, pînă atunci nu se poate produce nici consolidarea sistemului organizatoric regional. Urmînd această logică, guvernul cochetează cu unificarea organelor regionale ale administraţiei de stat şi organizarea unor oficii guvernamentale regionale (Bércesi-Ivancsics, 2004).

Întărirea identităţii regionale

Polemica desfăşurată de mai bine de un deceniu în jurul temei judeţelor arată că incertitudinea politică şi scăderea şanselor de a-şi reprezenta interesele pot afecta semnificativ identitatea teritorială, coeziunea dintre localităţi, eficienţa şi nivelul profesional al muncii administrative şi al organizării serviciilor. În privinţa clarificării exercitării autorităţii teritoriale nici localitatea şi nici guvernul nu sînt de fapt interesaţi: nici sus, nici jos nu este deci sprijinită crearea unui nivel intermediar puternic. Crearea regiunilor politice presupune deci o pregătire politică intensă, întărirea identităţii regionale sau pur şi simplu construirea ei. În zilele noastre, despre identitatea regională mai mult se vorbeşte decît se ştie. În zilele noastre identitatea regională nu mai înseamnă doar o legătură naivă cu locul, o utilizare individuală a spaţiului, ci un reflex conştient cuplat cu dispariţia acestor legături spaţiale, respectiv un proces de modernizare adecvat acestuia în cadrul deschiderii tot mai largi a spaţiului naţional şi internaţional.

Identitatea regională cîştigă în ultima vreme noi valenţe în cadrul unor corelaţii ample datorate mai ales politicii regionale a UE şi a aprofundării integrării. Relaţia negativă sau pozitivă a societăţii şi a elitei politice locale cu spaţiul are un caracter dinamic, poate fi constructivă sau distructivă în aceeaşi măsură (Schulz, 1994). La noi, după schimbarea de regim, am fost martorii acestui din urmă proces. Societatea nu posedă nici cele mai elementare informaţii despre menirea autoguvernărilor teritoriale. Partidele nu sînt capabile să prezinte programe la nivelul judeţelor iar majoritatea parlamentarilor sînt legaţi cel mult de circumscripţia lor electorală directă, nu şi de judeţul lor. Organizaţiile societăţii civile se formează îndeosebi la nivel local, astfel că nu reuşesc să se conecteze la procesele politice sau de apărare a intereselor specifice la nivelul judeţelor. Pe ruinele identităţii jedeţene poate fi construită oare o identitate regională? Oare straturile mai largi ale societăţii sînt conştiente de valenţele unei autoguvernări teritoriale cu reprezentanţe alese în mod direct? Deocamdată este greu să răspundem la această întrebare. Exemplele din străinătate însă trebuie să ne atenţioneze. În timp ce în Anglia sînt majoritari cei care ar dori să existe organe alese în fruntea regiunilor, în Portugalia majoritatea a votat împotriva creării regiunilor (Tomaney, 2002).

Convingerea celor indiferenţi şi a celor cu interese contrare necesită un program de acţiune şi o strategie de comunicare bine chibzuite:

-    Este importantă popularizarea instituţiilor regiunilor de dezvoltare teritorială cu statut, atribuţii şi hotare consolidate.

-    Parteneriatul dintre actorii delegaţi în consiliile regionale de dezvoltare trebuie extins cît de mult posibil, activitatea lor şi comunicarea dintre ei nu pot fi limitate la împărţirea unor resurse de dezvoltare şi la participarea la şedinţe.

-    Actorii regionali trebuie cointeresaţi în cooperarea regională. Dacă în cursul cooperării nu obţin succese palpabile, avantaje materializabile pe planul propriu, atunci regionalizarea va fi primită în cele din urmă cu dezinteres sau chiar i se va putea opune rezistenţă. Analizele noastre arată că actorii regionali subliniază necesitatea regiunilor, îndeosebi în scopul obţinerii resurselor europene; argumentările preluate în mod servil de la experţii din ţară sau de peste hotare nu acoperă însă nici pe departe o convingere autentică.

-    - Competiţia dintre regiuni şi din interiorul regiunilor este inevitabilă, ba mai mult dezirabilă, dar numai dacă funcţionează mecanismele normative şi informale de negociere ale concilierii şi echilibrării intereselor dintre regiuni.

-    Regiunile pot deveni actori maturi numai dacă li se oferă posibilitatea reprezentării intereselor proprii pe arena naţională.

-    Regiunea trebuie să-şi croiască drum în domeniul publicităţii pentru a-şi face cunoscut numele şi profilul.

-    Actorii regionali, mass media şi sistemul educaţional trebuie să-şi fixeze drept obiectiv răspîndirea informaţiilor legate de regiuni.

-    Trebuie sprijinită orice instituţie, formă de organizare sau tip de activitate (cultură, viaţă publică, artă, sport etc.) care sînt capabile să întărească în conştiinţa individului sau a grupului o relaţie pozitivă faţă de regionalism, respectiv identitatea faţă de propria regiune.

În final trebuie să subliniem că nu credem că strategia construcţiei regionale trebuie clădită neapărat pe o campanie negativă faţă de judeţe. Astăzi încă nu poate fi demonstrat cu certitudine că regiunile de dezvoltare vor fi capabile să se transforme în unităţi politice, după cum nici faptul că mecanismul politic al statului ungar poate accepta regiunile în locul judeţelor. Profilul viitor al administraţiei publice ungare nu poate fi decît schiţat, configuraţia sa depinzînd doar în parte de sistemul condiţiilor impuse de Uniunea Europeană, fiind determinat în mod decisiv de calcule, hotărîri şi cercetări de specialitate şi de politică internă, de convingerea societăţii, respectiv a elitei politice şi administrative.

Bibliografie:

Bércesi F. – Iváncsics I.: A megyei közigazgatási hivatalok regionális alapokra helyezésének lehetőségei, Magyar Közigazgatás, 2004, An LIV. Nr. 6, pp. 321-333.

Blazek, J.: Regional Development and Regional Policy in the Czech Republic: An Outline of the EU Enlargement Impacts, Informationen zur Raumenentwicklung, 2001/12, pp. 757-769.

Drumeva, E.: Local Guvernment in Bulgaria, In: Kandeva, Emilia (ed.): Stabilization of Local Guvernments. LGI Books, Budapest, 2001, pp. 141-179.

Emiliewicz, Jadwiga -Wolek, Artur: Reformers and Politicians. SEAP, Warsaw, 2002.

Garcia, E. M.: Multidimensional Decentralization in Spain: Variable Geometry Decentralization, International Rewiew of Administrative Sciences, 1998, Nr.4.

Hajdú Z.: A közigazgatási térfelosztás változásai Magyarországon, Tér és Társadalom, 1996, Nr.1, pp. 5-23.

Hajdú Z.: Magyarország közigazgatási földrajza, Dialóg-Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2001.

Halász I.: Az új regionális önkormányzatok alkotmányos helye és szerkezete az egyes kelet- közép-európai országokban, Állam és Jogtudomány, An XLI, 2000, pp. 97-142.

Halkier, H. – Danson, M, – Damborg, C. (eds.) 1998: Regional Development Agencies in Europe, Jessica Kingsley, London.

Harding, A.-Wilks-Heeg, S-Hutchins, M: Regional Development Agencies and English regionalisation, Government and Policy, 1999. Nr. 6. pp. 669-685.

Horváth M. Tamás (red.): A regionális politika közigazagtási feltételei. Variációk az uniós csatlakozás küszöbén. IDEA-MKI, Budapest, 2004.

Horváth R.-Veress E.: Regionális politika és területfejelsztés Romániában. Magyar Kisebbség. 2003. Nr. 1. pp. 3032.

IDEA: A közigazgatási szolgáltatások korszerűsítési programja, Belügyminisztérium, Budapest, 2003, 2004.

Keating, M: The Invention of Regions: Political Restructuring and Territorial Government in Western Europe. Environment and Planning C. Government and Policy 1997. Nr. 4. pp. 383-398.

Mezei I.-Hardi T.: A szlovák közigazgatás és területfejlesztés asszimmetriái. Tér és Társadalom, 2003. 4.

Pálné Kovács I: A megyereformok ellentmondása. Társadalmi Szemle, 1995. Nr. 1. pp.41-51.

Pálné Kovács I.: A területfejlesztés irányítása. PTE KTK. Habilitációs előadások, Pécs, 2003.

Schulz, V. (Hrsg.): Region und Regionalismus. 1994. Runge, Cloppenburg

Somlyódiné Pfeil E.: Önkormányzati integráció és helyi közigazgatás. Dialóg-Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2003.

Surazska, W.-Bucek, J.-Malikova,L.-Danek, P: Towards Regional Government in Central Europe. Government and Policy, 1997. 4. pp. 437-463.

Tomaney, J.: The Evolution of Regionalism in England. Regional Studies, 2002. 7. pp.721-733.

Tüske T.: A szlovén regionális politika törvényi háttere. In: Mezei C. (red.): Pécsi Tudományegyetem Közgazdaság-tudományi Kara Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori Iskola Évkönyve 2002, Pécs, 2003. 126-143

Verebélyi Imre: A helyi közigazgatási rendszer fejlődésének főbb irányai. Magyar Közigazgatás, 1995. Nr. 2. pp. 65-78.

Traducere de Elek Szokoly

*

Ilona PÁLNÉ KOVÁCS (n. 1954), doctor în drept, profesor la Catedra de ştiinţe Politice a Universităţii din Pécs, specialistă în administraţie publică, sisteme de autoguvernare, dezvoltare teritorială, politici regionale europene. Membră a Societăţii Ungare de ştiinţe Politice, a Societăţii Ungare de ştiinţe Regionale, a European Association of Researches on Federalism, a Regional Science Association etc. Publicaţii mai importante: Helyi politika, The Basic Political and Structural Problems in the Working of Local Guvernments in Hungary, Regionális politika és közigazgatás, Regional Development and Governance in Hungary, A területfejlesztés irányítása etc. Premii: Premiul Academiei Ungare, Premiul Pro Civitate şi Premiul ştiinţific al autoguvernării oraşului Pécs şi altele.

Ilona Pálné-Kovács, Regionalizmus Magyarországon és Kelet-Közép-Európában, studiu preluat cu permisiunea autoarei.