Experienţe pozitive ale regiunilor
autonome ca sursă de inspiraţie pentru
soluţionarea conflictelor în Europa

Andreas Gross

Memorandum explicativ al raportorului¹

I.Introducere

Adunarea este îngrijorată de valul de tensiuni violente din Europa, care este adesea un indiciu al antagonismelor nerezolvate din cadrul unui stat. Multă vreme, crizele politice şi-au avut originea în tensiunile dintre state, însă astăzi este mult mai mare probabilitatea ca motivele acestor tensiuni să se găsească înăuntrul statelor. De aceea, mai bine de jumătate din războaiele actuale sînt de natură civilă şi rezultat al conflictelor culturale. Pe baza acestei observaţii, a fost înaintată Adunării o moţiune de Rezoluţie (Doc 8425) cu privire la conflictele etnice în statele membre ale Consiliului Europei. Această moţiune reprezintă sursa iniţială a raportului de faţă.

1. Această escaladare a tensiunilor poate fi explicată în parte prin schimbările profunde pe care Europa le-a suferit după căderea vechiului sistem comunist în anii ’90. În anii din urmă, au luat fiinţă peste douăzeci de noi state în Europa Centrală şi de Est.

2. Un stat este constituit în general din popoare (sau comunităţi) cu culturi diferite. Totuşi, nu fiecare comunitate culturală poate să înfiinţeze un stat pentru a-şi promova tradiţiile culturale şi, de aceea, fiecare stat trebuie să prevadă şi să implementeze reglementări constituţionale şi legislative flexibile, care să permită acestor diferenţe culturale să fie exprimate, şi în acelaşi timp trebuie să-şi protejeze unitatea.

3. În istoria recentă a Europei, statele au fost create în trei etape succesive, mai precis după fiecare război mondial şi după încetarea războiului rece. Aceste etape pivot au fost marcate fie de crearea de noi state, fie de înfiinţarea de regiuni autonome. Exemple în acest sens sînt autonomia acordată Insulelor Åland în 1921 sub egida Ligii Naţiunilor; regiunii Alto-Adige/Tirolul de Sud în 1947 sub autoritatea ONU şi Găgăuziei (Moldova) în 1990 sau crearea Republicii Autonome a Crimeii (Ucraina) în 1992.

5.  Astăzi se pare că tensiunile din anumite state, confruntate vreme de mai mulţi ani cu o criză politică, sînt soluţionate prin preconizarea autonomiei. Aşa par să stea lucrurile în Cipru sau Sri Lanka.

6.  Consiliul Europei, care doreşte să contribuie la găsirea de soluţii paşnice pentru toate disputele, vrea să ştie în ce măsură experienţa pozitivă a regiunilor autonome poate constitui o sursă de inspiraţie pentru soluţionarea conflictelor. Se poate observa că o serie de state şi-au rezolvat problemele sau sînt pe cale să o facă prin instituirea de autonomii teritoriale sau culturale şi că acestea din urmă oferă o gamă largă de principii, măsuri, idei şi concepte pentru rezolvarea acestor probleme.

7.  Obiectivul acestui raport este să stabilească criteriile care contribuie la succesul autonomiei pentru a pune la dispoziţie liniile directoare pentru cei ce vor să îşi rezolve conflictele interne prin introducerea autoguvernării şi pentru a-i ajuta pe aceştia să evite greşelile.

8.  În lumina experienţei pozitive cîştigate, va fi necesar să se determine factorii şi condiţiile care îi permit autonomiei să reuşească, să stabilească aspectele istorice, geografice, politice, economice, etnice şi culturale care trebuie luate în considerare pentru definirea unui model conceptual sau pentru recomandarea bunelor practici din care se vor putea inspira statele confruntate cu conflicte interne.

9.  În secţiunea finală, vom studia aplicarea practică a acestei experienţe în regiunile de criză precum Kosovo (Serbia şi Muntenegru), Cecenia (Rusia), Abhazia (Georgia) şi Transnistria (Moldova).

II. Evoluţia conceptului de autonomie

10.  Conceptul de autonomie are, fără tăgadă, o conotaţie negativă, chiar ameninţătoare. Pentru a se evita orice interpretare eronată, este important ca interpretarea dată de noi autonomiei să nu aibă nici o corespondenţă cu uzul acestui cuvînt în trecut de către regimurile autoritariste precum Imperiul Rus, URSS sau Iugoslavia. Definiţia noastră corespunde felului în care termenul este folosit în democraţii, adică în statele care respectă statul de drept, ce garantează drepturi şi libertăţi specifice cetăţenilor lor. Democraţia şi exercitarea libertăţilor fundamentale sînt esenţiale pentru succesul entităţilor autonome.

11.  Autonomia este adeseori văzută ca o ameninţare la adresa integrităţii teritoriale a unui stat şi ca primul pas spre secesiune, ceea ce ar putea fi cazul în ceea ce priveşte Insulele Feroe. Totuşi, ar fi greşit să o înţelegem astfel. Mai degrabă, ea trebuie considerată drept un compromis menit să asigure respectarea integrităţii teritoriale a unui stat care recunoaşte diversitatea culturală a populaţiei sale.

12.  Evitînd recurgerea la violenţă, autonomia permite unui grup minoritar dintr-un stat să se bucure de drepturile sale prin păstrarea tradiţiilor sale culturale specifice, oferind în acelaşi timp statului garanţii cu privire la unitatea şi integritatea sa teritorială. Ea reprezintă o soluţie intermediară care face posibilă evitarea atît a asimilării forţate a grupurilor minoritare cît şi secesiunea unei părţi a teritoriului statului. Autonomia consolidează astfel integrarea minorităţilor în stat şi este un element constructiv pentru promovarea păcii.

13.  Este necesar să subliniem potenţialul integrativ al autonomiei. Exemple recente de introducere a sa, precum Spania, Italia, Rusia (Republica Tatarstan), Azerbaidjan (Republica Autonomă Nakicevan) sau Moldova (statutul special al Găgăuziei), arată că, în calitate de sistem care garantează atît respectul pentru diversitatea culturală a minorităţilor cît şi păstrarea integrităţii teritoriale, autonomia poate reprezenta o soluţie constructivă pentru orice conflict real sau latent.

14.  Mai mult, întrucît revendicările de autonomie devin din ce în ce mai frecvente şi au un impact mai mare asupra ordinii legale internaţionale, se impune examinarea mai amănunţită a acestei chestiuni.

15.  Este totdeauna important să se tragă învăţăminte din experienţele negative. Totuşi, nu orice eşec în domeniul autonomiei trebuie atribuit sistemului ca atare, ci mai degrabă, pus pe seama condiţiilor în care a fost implementată autonomia. Soluţiile oferite de entităţile autonome nu au validitate şi aplicabilitate universale. Orice autonomie depinde de circumstanţele particulare în care a fost instituită şi trebuie adaptată trăsăturilor geografice, istorice şi culturale specifice teritoriului respectiv, precum şi caracteristicilor foarte diferite atît ale conflictelor cît şi ale zonelor în care ele au loc.

16.  Autonomia ca măsură de soluţionare a conflictelor în secolul XX²

17.  Autonomia teritorială nu este nicidecum un panaceu universal deoarece nu rezolvă toate problemele. Ea este un concept cu mare putere integratoare, însă nu trebuie subestimate problemele pe care le atrage după sine implementarea sa.

18.  Autonomia este un concept care presupune dezvoltarea unor relaţii echilibrate în cadrul statului atît între majoritate şi minoritate, cît şi între minorităţi. În cazul în care pentru multă vreme în trecut majoritatea a dispreţuit identitatea şi drepturile minorităţilor sau a recurs la violenţă pentru a combate aspiraţiile acestor minorităţi, acesta nu va face decît să îngreuneze iniţierea unui dialog şi preconizarea acordării autonomiei.

19.  Pentru a se aplana tensiunile, guvernarea centrală trebuie să arate că înţelege minorităţile atunci cînd acestea au revendicări precise referitoare la dreptul lor la o mai mare autonomie în administrarea propriilor treburi. Acest lucru se aplică mai cu seamă cînd aceste aspiraţii aparţin unor minorităţi numeroase care trăiesc într-o regiune de mult timp. Totuşi, în nici un caz înfiinţarea autonomiei nu trebuie să dea cetăţenilor impresia că administraţia locală ţine exclusiv de resortul lor.

20.  Discriminarea pozitivă, în sensul suprareprezentării numerice a minorităţilor în organele guvernării centrale, este o modalitate de implicare mai largă a minorităţii/minorităţilor în administrarea treburilor naţionale. De pildă, în sentinţa dată în cazul Young, James şi Webster la 13 august 1981, Curtea Europeană a Drepturilor Omului recomanda discriminarea pozitivă cînd afirma că „democraţia nu înseamnă pur şi simplu că opinia majorităţii trebuie să aibă totdeauna cîştig de cauză: trebuie ajuns la un echilibru care să asigure tratamentul adecvat şi just al minorităţilor şi să evite orice abuz al unei poziţii dominante”. (§63) Un astfel de sistem funcţionează pe bază de reciprocitate pentru minoritatea daneză din landul Schleswig-Holstein din nordul Germaniei şi minoritatea germană care trăieşte în regiunea de graniţă a Danemarcei.

21.  Conceptul de autonomie trebuie definit precis deoarece are mai multe înţelesuri în funcţie de natura abordării sale: filosofice, politice, culturale sau juridice. Este de aceea necesar să se facă distincţia între ele şi să se clarifice prin analizarea relaţiilor dintre ele a unor concepte precum federalismul, descentralizarea, regionalizarea şi independenţa, aceasta din urmă fiind rezultatul secesiunii.

22.  La nivelul dreptului internaţional, conceptul de autonomie se referă la drepturile popoarelor la autodeterminare şi la libertatea lor de a-şi administra propriile treburi. În acest context, va fi necesar să examinăm aplicarea acestor principii internaţionale în dreptul constituţional naţional.

23.  Autonomia, care reprezintă dreptul unui popor de a se guverna prin legi proprii, permite să le fie acordate anumitor teritorii dreptul de a legifera şi şi să li se confere puteri speciale care să le permită să dea expresie caracteristicilor lor lingvistice, culturale şi istorice specifice.

III. Conceptul de autonomie şi dreptul la autodeterminare

a) Diversitatea formelor de autonomie

24. Constituţiile majorităţii statelor membre ale Consiliului Europei recunosc principiul integrităţii teritoriale şi nu permit dreptul la secesiune unilaterală. Totuşi, anumite constituţii, cum ar fi cea a Canadei, cuprind prevederi care permit schimbări teritoriale ce pot afecta unitatea statului.

25. Totuşi, principiul indivizibilităţii statului nu trebuie confundat cu caracterul său unitar, acesta neintrînd de aceea în contradicţie cu autonomia, regionalismul şi federalismul. De pildă, Constituţia Spaniei afirmă că „Constituţia se bazează pe unitatea indisolubilă a Naţiunii Spaniole, patria comună şi indivizibilă a tuturor spaniolilor; ea recunoaşte şi garantează dreptul la autonomie al naţionalităţilor şi regiunilor din care este formată”.

26.   Curtea Constituţională a Italiei a declarat cu privire la statutul special al Trentino-Alto Adige (Tirolul de Sud) că „faptul că minorităţile etnice care trăiesc în această regiune îşi pot alege propriul organism reprezentativ în condiţii de egalitate reală nu poate fi decît în interesul naţional şi, ca atare, al unităţii naţionale”.

27.   În Rusia, autodeterminarea popoarelor Federaţiei şi integritatea Federaţiei ca stat constituie principiile de bază ale ordinii legale.

28. În mod similar, în Moldova secţiunea 1.1 a legii organice din 1994 defineşte autonomia Găgăuziei ca „autonomie teritorială cu statut special (…)  i formează parte integrală a Republicii Moldova”. Această secţiune afirmă că „în eventualitatea schimbării statutului de independenţă a Republicii Moldova, cetăţenii Găgăuziei vor avea dreptul de a-şi exercita autodeterminarea”.

29.  În mod asemănător, în martie 1995, Rada Verkohvna ucraineană a adoptat legea „cu privire la Republica Autonomă Crimeea”, care defineşte statutul acesteia din urmă ca pe o entitate teritorial-administrativă autonomă din cadrul Ucrainei. Articolul 59 al acordului constituţional din 8 iunie 1995 afirmă că „Republica Autonomă Crimeea este o entitate administrativ-teritorială din cadrul Ucrainei, ale cărei puteri vor fi exercitate în limitele prescrise de către Constituţia şi legislaţia Ucrainei”.

30.  Termenul de autonomie este ambiguu deoarece el se poate referi la forme de organizare variind de la simpla descentralizare şi pînă la regionalism şi federalism, adică poate reprezenta atît o diviziune egală sau una inegală a puterii, cît şi doar a anumitor puteri. Există diferite forme de autonomie în Europa bazate pe sisteme politice diferite din care entităţile autonome sînt parte. Însă oricare ar fi forma sa, fiecare stat conţine anumite elemente de descentralizare.

31.  Se poate spune că au existat două faze istorice în ce priveşte înfiinţarea autonomiei şi că există trei origini diferite de autonomie: organisme autonome înfiinţate de entităţile regionale cînd au fost create statele centrale (ca în cazul Elveţiei), cele înfiinţate pentru a pune capăt tensiunilor teritoriale şi cele în care diviziunea puterilor a fost iniţiată de autorităţile internaţionale, precum Liga Naţiunilor.

32. Diviziunea puterilor între statul central şi entitatea autonomă poate fi egală sau inegală. Toate autorităţile teritoriale de un anumit nivel de guvernare, precum cantoanele sau landurile dintr-un stat federal şi regiunile dintr-un stat regionalizat, pot beneficia de autonomie. Totuşi, este posibil ca numai o anumită parte a teritoriului să facă aceasta sub forma unui statut special cu caracteristici specifice. De pildă, Constituţia daneză conferă asemenea statut Insulelor Feroe şi Groenlandei, în vreme ce Constituţia italiană conferă drepturi specifice pentru cinci regiuni autonome cu trăsături lingvistice şi geografice speciale prin acordarea unui statut special. Articolul 116 al legii constituţionale din 18 octombrie 2001 prevede că „forme şi condiţii speciale de autonomie se garantează pentru Friuli- Venezia Giuliana, Sardinia, Sicilia, Trentino-Alto Adige (Tirolul de Sud) şi Valle d’Aosta, în acord cu statutul special respectiv adoptat de legea constituţională”.

b) Diversitatea cadrelor instituţionale

În Europa există diferite forme statale care asigură o formă sau alta de autonomie.

33. În statele federale, entităţile federate au delegate multe funcţii care le permit să se bucure, în virtutea unei diviziuni egale a puterii, de o autonomie considerabilă în administrarea treburilor lor şi să îşi facă auzită vocea de către organismele federale. În principiu, entităţile din componenţa unui stat federal sînt toate egale şi au puteri identice. Opţiunea federală este mai degrabă o reflectare a diverselor faze istorice ale formării unui stat (Elveţia, Germania, Austria), şi a respectului pentru cele mai vechi entităţi istorice decît o grijă pentru protecţia minorităţilor.

- Belgia, totuşi, reprezintă un caz aparte. În această ţară, recenta decizie în favoarea federalismului a fost motivată de dorinţa de a asigura coexistenţa unor grupuri lingvistice şi culturale diferite. Regiunea trebuie să asigure autonomie politică, economică şi socială, iar comunităţile (francofonă şi flamandă) autonomia culturală.

34.  Există şi state regionalizate cu regiuni autonome. Regionalizarea este în realitate o formă de descentralizare din cadrul unui stat, în care entităţile teritoriale se bucură de un anumit grad de autonomie în domenii specifice, fiind însă supervizate de un reprezentant al statului central. Acesta este cazul cu teritoriile insulare portugheze Azore şi Madeira, care au statute administrative şi politice elaborate de adunările legislative regionale şi aprobate de Adunarea Republicii.

35.  Totuşi, în statele regionalizate există foarte adesea o diviziune inegală a puterilor. Spania şi Italia reprezintă bune ilustrări în acest sens.

-     În Spania, bunăoară, în timpul procesului de restaurare a democraţiei după o dictatură a unui stat autoritarist unitar, mai presus de toate autonomia a fost concepută iniţial pentru comunităţile istorice cu identităţi specifice precum başcii, catalanii şi galiţienii. Totuşi, constituţia din 1978 a mers şi mai departe împărţind ţara în 17 comunităţi autonome. Ea definea puterile exclusive ale guvernului central, comunităţile putînd să îşi asume toate celelalte puteri. Fiecare comunitate îşi are astfel propriul statut de autonomie, care a fost adoptat în formă de lege organică de către parlamentul naţional ca autoritate supremă, are forţa legală a unei constituţii locale pentru comunitatea respectivă şi hotărăşte sfera puterilor instituţiilor şi anvergura resurselor financiare ale fiecărei entităţi. Unii experţi consideră că entităţilor regionale autonome din Spania s-au dezvoltat într-o asemenea manieră simetrică încît în momentul de faţă ţara are structura unui stat federal.

- În Italia, aranjamentele pentru autonomie teritorială diferă de la o regiune la alta. De exemplu, Articolele 5 şi 6 ale constituţiei înfiinţează o legătură reală între regionalizare şi situaţia legală a minorităţilor lingvistice. Articolul 5 prevede: „Republica, una şi indivizibilă, recunoaşte şi promovează autonomia locală; ea va aplica un grad complet de descentralizare administrativă în cadrul serviciilor dependente de Stat şi va ajusta principiile şi metodele legislaţiei sale cerinţelor autonomiei şi descentralizării”, în vreme ce Articolul 6 afirmă că „Republica protejează minorităţile lingvistice prin prevederi speciale”.

36. În fine, există, de asemenea, state care au traversat recent un proces de descentralizare prin delegarea puterilor, prin legislaţie, de la guvernarea centrală către entităţile subnaţionale cu caracteristici culturale specifice. Această delegare a fost uneori însoţită de crearea regiunilor cu statut special şi puteri extinse. În majoritatea covîrşitoare a cazurilor, acestea sînt regiuni insulare, precum Insulele Feroe care aparţin Danemarcei, Groenlanda în urma independenţei Islandei de după cel de-al doilea război mondial, insula franceză Corsica care este recunoscută ca o entitate teritorială cu puteri speciale, şi departamentele şi teritoriile de peste mări ale Franţei.

37.  În ce priveşte Corsica, trebuie remarcat că guvernarea franceză a prezentat un proiect de statut pentru insulă la începutul lui aprilie 2003. Se intenţionează să se supună acest text unui referendum populaţiei insulei în 6 iulie 2003. Textul prevede înfiinţarea unei singure autorităţi devoluate care ar înlocui actuala regiune şi cele două departamente (Corse du Sud şi Haute-Corse), însă ar păstra palierul local de guvernare prin formarea a două „consilii teritoriale”, unul în nord şi unul în sud. Acest nou statut mai stipulează ca adunarea locală corsicană să poată adapta legile şi reglementările precum şi uzul generalizat şi predarea limbii corsicane. Totuşi, acest proiect, al cărui obiectiv este să confere Corsicii mai multă autonomie printr-o mai amplă delegare de puteri, nu se compară cu statutul special acordat mai multor regiuni europene (mai cu seamă din Italia şi Spania) care au puteri legislative mult mai largi; el nu merge nici atît de departe cît preconizau propunerile făcute de Lionel Jospin, fostul prim ministru, care a sugerat o diviziune a suveranităţii naţionale.

38.  Sistemul devolutiv, la care s-a recurs mai cu seamă în Regatul Unit al Marii Britanii, ţine şi el cont de diferitele comunităţi din componenţa ţării prin recunoaşterea existenţei unor sisteme legislative separate în anumite zone – de exemplu, Ţara Galilor, Scoţia şi Irlanda de Nord. În aceste zone ale Regatului Unit, există un mare grad de descentralizare cu o diviziune inegală a puterilor, rezultînd în înfiinţarea de entităţi cu largi puteri autonome administrate de adunări regionale alese.

39. Unele regiuni insulare britanice, precum Guernsey, Jersey sau Insula Omului, au puteri autonome extrem de largi în administrarea treburilor lor. Acest proces a avut un asemenea succes încît anumite regiuni engleze, precum York sau Midlands, revendică acum aceleaşi drepturi. Acestea vor constitui subiectul unor referendumuri regionale care urmează a avea loc în vara lui 2003.

c) Definirea sferei autonomiei

40.   Etimologic, cuvîntul autonomie este derivat din grecescul auto (sine) şi nomos (lege), astfel că la bază înseamnă dreptul de a se guverna şi de a se elabora propriile legi (adică, autoguvernare).

41.   Potrivit lui Kjell-Åke Nordquist³, „o autonomie este un teritoriu cu un grad mai mare de autoguvernare decît oricare alt teritoriu comparabil din cadrul unui Stat”. Tradiţiile culturale, diferenţele religioase şi situările geografice specifice pot justifica acordarea de puteri specifice unui teritoriu anume.

42.   Pentru Ruth Lapidoth⁴, o specialistă de prim rang în autonomie, „Autonomia este un mijloc de împărţire a puterilor pentru a se păstra unitatea unui

stat şi în acelaşi timp pentru a se respecta diversitatea populaţiei sale”.

43. Ea face distincţia între trei tipuri de autonomie: autonomie teritorială- politică, autonomie administrativă şi autonomie personală sau culturală.

- „O autonomie teritorial-politică este o structură menită să garanteze unui grup care diferă de majoritatea populaţiei statului, dar care constituie majoritatea într-o anumită regiune, un mijloc prin care să îşi poată exprima identitatea sa distinctă.”

- Autonomia administrativă este apropiată de descentralizare. Totuşi, în vreme ce aceasta din urmă implică o delegare a puterilor, prima presupune un transfer al puterilor, care sînt exercitate de reprezentanţi locali aleşi.

- Autonomia personală sau culturală este acordată membrilor unei comunităţi anume (etnice, lingvistice, religioase), indiferent de locul lor de rezidenţă. Acest model de autonomie, care asigură membrilor unei comunităţi etnice guvernarea prin instituţii şi/sau legislaţie proprii, permite minorităţilor un grad semnificativ de autonomie şi coeziune, chiar şi atunci cînd minorităţile sînt dispersate din punct de vedere teritorial.

44.   Profesorul german Heinrich Oberreuter înţelege conceptul de autonomie ca „posibilitatea autodeterminării libere în condiţiile ordinii legale existente”.

45.   Potrivit lui Hurst Hannum şi R.B.Lilich, doi jurişti specializaţi în dreptul internaţional, autonomia poate fi înţeleasă ca „un termen relativ de descriere a gradului de independenţă de care se bucură o entitate anume în cadrul unui stat suveran”⁵.

46.    „Autonomia teritorială” este înţeleasă ca o structură, de obicei din cadrul unui stat suveran, prin care locuitorii unei părţi definite a teritoriului au o vastă autonomie administrativă. În formele ideale, autonomia teritorială ar necesita existenţa unui organism legislativ local ales, cu o anumită putere de a legifera în mod independent în unele domenii de importanţă, precum şi un executiv cu puterea de a implementa legislaţia elaborată de autoritatea locală în acele domenii, în vreme ce în alte domenii, executivul se supune legilor şi ordinelor autorităţilor centrale.”⁶

47.    Aceste sensuri diferite ale autonomiei reflectă modurile diferite în care o minoritate culturală poate participa la administrarea treburilor din teritoriul în care ea trăieşte. În practică, aceste forme diferite de autonomie sînt adesea întrepătruse.

48.    Soluţiile bazate pe autonomie trebuie considerate drept „structuri substatale” de care beneficiază o anumită parte a populaţiei. Ca urmare, se lasă la latitudinea legislativelor naţionale să hotărască şi să motiveze interpretarea, implementarea şi administrarea autonomiei.

49.    Statele şi minorităţile ar trebui să recunoască faptul că, departe de a fi final şi static, statutul de autonomie este un proces şi poate fi totdeauna supus negocierii. Odată ce s-a înrădăcinat un climat de încredere, statul central va înţelege că acordarea de putere autonomă nu îi periclitează nici suveranitatea, nici existenţa celorlalte grupuri minoritare, şi va fi mai dispus să îi confere entităţii autonome puteri mai largi.

d) Cadrul juridic al autonomiei

50.    Pentru a asigura condiţii corespunzătoare pentru permanenţa şi stabilitatea sa, fiecare entitate autonomă trebuie să fie integrată într-un cadru juridic. Un statut de autonomie locală poate fi înfiinţat de o constituţie, de o lege, de un statut regional sau de un tratat internaţional.

51.    De exemplu, anumite entităţi autonome au fost instituite exclusiv prin legi constituţionale (precum Insulele Feroe, Groenlanda sau provinciile spaniole), în vreme ce altele au fost înfiinţate de acorduri internaţionale, iar apoi consfinţite în constituţii (în cazul Insulelor Åland, Legea autonomiei a folosit pentru dezvoltarea şi detalierea deciziei Ligii Naţiunilor din 1921 care fusese acceptată anterior de Suedia şi Finlanda). În mod similar, o lege constituţională italiană din 1948 ce acorda statut special pentru Trentino-Alto Adige a dezvoltat şi a detaliat Acordul De Casperi-Gruber din 1946.

52.    Anumite entităţi autonome, ca în cazul Spaniei, pot fi instituite prin statute regionale adoptate de parlamentul naţional sub forma unei legi organice încorporate apoi în constituţie.

53.    În ce priveşte baza legală a statutului de autonomie, se poate observa că atunci cînd autonomia este conferită unei părţi semnificative a teritoriului, statutul special este în mod normal asigurat printr-un text cu forţă de lege constituţională. Aşa se întîmplă neîndoios cu entităţile care intră în componenţa unui stat federal sau regionalizat, însă adeseori şi în cazul regiunilor beneficiare de structuri speciale din cadrul statelor unitare. De exemplu, statutul Republicii Autonome a Crimeii se bazează pe o lege specială din 29 aprilie 1992, a cărei adoptare a impus revizuirea articolului 75 al constituţiei ucrainene. Întrucît temeiul legal al regiunilor autonome determină însăşi structura statutului, este preferabil ca el să fie menţionat în constituţie.

e) Aspecte pozitive şi negative ale autonomiei

54.  Obiectivul raportului este să descrie şi să analizeze cazurile diferitelor regiuni autonome prin examinarea modalităţii lor de funcţionare la nivel politic şi instituţional. Studiul Insulelor Åland, al Alto-Adige/Tirolului de Sud şi al Insulelor Feroe va face posibilă identificarea factorilor istorici şi politici şi, ulterior, la elaborarea unei liste de factori de bază similari care apar în contextul foarte diferit al conflictelor din zilele noastre. Sri Lanka, unde procesul de negociere este tutelat de Norvegia, este un exemplu actual de relevanţă a acestor consideraţii şi a acestei experienţe istorice.

55.  Studiul entităţilor autonome face posibilă elaborarea unei liste de factori propice reuşitei de durată a regiunilor ce se autoguvernează. Fiecare revendicare de autonomie are loc într-un context istoric cu dimensiuni culturale, politice, democratice şi geopolitice. Această dorinţă de autonomie se poate explica apelînd la tradiţii culturale specifice, o limbă specifică, un sentiment de apartenenţă culturală la o ţară învecinată sau structura specifică a teritoriului în cauză.

56.  Există, de asemenea, şi factori istorici cheie. Bunăoară, foarte des ţara care a acceptat un acord de autonomie se afla ea însăşi în proces de constituire, în vreme ce în alte cazuri se poate ca autonomia să fi fost sprijinită de un stat vecin şi/sau de comunitatea internaţională.

57.  În ce priveşte criteriile geopolitice, se poate spune că în multe cazuri entităţile autonome nu posedă resurse naturale semnificative şi nu sînt de importanţă strategică majoră şi că marile puteri nu sînt direct implicate în nici un conflict din ele.

58.  În fine, reuşita entităţii autonome depinde în mare măsură de respectul pentru drepturile omului şi democraţia din ţara învecinată şi de renunţarea la forţă. Respectul pentru principiile „bunei guvernări” şi acordarea puterilor autonome reprezintă condiţii favorabile pentru asigurarea permanenţei acordurilor de autonomie.

IV. Studii de caz

a) Insulele Åland⁷

59. Insulele Åland sînt o zonă demilitarizată, neutră şi autonomă a Finlandei. Populaţia lor este de 26.000, iar suprafaţa însumează 1.552 km². Capitala lor se numeşte Mariehamn. Ele sînt un arhipelag compus din peste 6.500 de insule situate între Stockholm şi Turku.

60.  Ålandezii sînt vorbitori de suedeză de cînd se ştiu şi sînt de aceea parte a moştenirii culturale suedeze. Deoarece acesta este un grup de insule, autonomia sa este considerată a fi teritorială, deşi ea s-ar încadra şi în noţiunea de autonomie culturală, fiind bazată pe cultura şi limba suedeză.

61.  Åland a fost o foarte veche regiune a Suediei şi a avut o populaţie suedeză cu mult înainte ca Finlanda să fie încorporată în spaţiul suedez în secolul al treisprezecelea. Insulele, laolaltă cu Finlanda, au aparţinut Suediei pînă în 1809, dată la care Suedia, după ce a pierdut războiul cu Rusia, a fost silită să cedeze Finlanda, împreună cu Åland, învingătorului. Sub administraţia rusă, Finlanda a beneficiat de o formă specială de autonomie culturală.

62.  Cînd Imperiul Rus a început să se destrame, însă înainte ca Finlanda să îşi declare independenţa în 1917, ålandezii au început să lupte pentru unirea cu Suedia, ţara mamă tradiţională. O cerere în favoarea reunirii a fost semnată de 96% din ålandezii rezidenţi cu vîrsta legală şi înaintată regelui Suediei. Totuşi, de curînd născutul stat al Finlandei, care fusese proclamat în respectul principiului autodeterminării naţionale, nu era pregătit să renunţe la o parte din teritoriul său.

63.  După o dispută între Finlanda şi Suedia, chestiunea Insulelor Åland a căpătat o dimensiune internaţională şi, la iniţiativă britanică, a fost prezentată Ligii Naţiunilor de la Geneva. În 1921, Liga a hotărît că Insulele Åland ar trebui să aparţină Finlandei, dar să aibă autonomie care să le garanteze moştenirea şi limba suedeză. Zece state au garantat demilitarizarea şi conferirea unui statut de neutralitate insulelor. Cu alte cuvinte, autonomia lor are un sprijin internaţional şi a fost folosită ca un model de rezolvare a conflictelor minoritare în întreaga lume.

64.   Insulele Åland au puteri legislative în domenii precum asistenţă socială şi medicală, mediu, comerţ şi industrie, cultură şi educaţie, transport, servicii poştale, forţele poliţieneşti, radio şi televiziune şi guvernarea locală, însă au relativ puţină autoritate în ce priveşte impozitarea, comparativ cu Groenlanda şi cu Insulele Feroe. Puterea legislativă este învestită în parlament (Lagtinget), iar puterea executivă în Landskapsstyrelsen. Suzeranitatea finlandeză asupra insulelor este exercitată de către guvernator (Landshövding).

65.   Autonomia Insulelor Åland este consfinţită în Constituţia Finlandeză (Articolul 120) în concordanţă cu Legea Autonomiei Ålandeze, care a fost adoptată de parlamentul finlandez şi poate fi amendată sau revizuită doar printr-o decizie comună a parlamentului finlandez şi a parlamentului Insulelor Åland. Aceasta însemană că fiecare dintre cele două părţi se poate opune prin veto oricăror schimbări pe care nu le acceptă.

66.   Autonomia Insulelor Åland a fost consolidată şi lărgită de-a lungul anilor. Legea a fost suplimentată cu cea din 1951, care definea puterile şi structurile operaţionale ale autonomiei. Legea adoptată în 1991 a consolidat autonomia prin lărgirea puterilor legislative ale provinciei, atribuind funcţiuni administrative mai largi şi permiţînd insulelor să îşi asume responsabilităţi mai mari pe scena internaţională. Pentru a oferi mai multă protecţie identităţii culturale a locuitorilor, legea cuprinde prevederi mai detaliate referitoare la dreptul de domiciliu şi folosirea suedezei în învăţămînt. Acest drept de domiciliu⁸ dă posibilitatea cetăţenilor să participe la alegerile provinciale şi municipale (inclusiv dreptul de a candida), de a se implica în activităţi comerciale şi de a achiziţiona bunuri imobiliare. Totdată, el scuteşte de serviciul militar.

67.    Multe trăsături ale autonomiei Insulelor Åland sînt foarte interesante. Unul dintre cele mai neobişnuite aspecte îl reprezintă relaţia financiară dintre Finlanda şi insule, care plătesc către Helsinki toate taxele obişnuite, ca oricare altă regiune finlandeză, însă au dreptul la o rambursare echivalentă cu 0,45% din venitul total al statului, acest procentaj fiind echivalent cu proporţia insularilor din întregul populaţiei finlandeze. Aceasta este o relaţie neobişnuită întrucît ea leagă entitatea autonomă de dezvoltarea statului finlandez, iar cele 0,45% sînt calculate şi plătite anual, aceasta fiind o parte integrală din acordul de autonomie.

68.    Proiectul autonomiei Insulelor Åland nu se bazează pe descentralizarea puterii, ci pe un acord de puteri împărţite cu ajutorul şi sub auspiciile unei instituţii internaţionale, Liga Naţiunilor.

b)     Alto-Adige/Tirolul de Sud

Constituia din 1947 definea Italia ca un stat regionalizat. Deşi chestiunea protecţiei minorităţilor ridică puţine probleme în această ţară, adunarea constitutivă a considerat că instituirea de instituţii regionale autonome ar putea contribui la rezolvarea unei probleme latente.

69.    Sînt trei regiuni autonome în Italia: Trentino Alto-Adige, Valle d’Aosta şi Friuli-Venezia Giulia, care au minorităţi lingvistice⁹.

70.    Regiunea autonomă care prezintă interes aici este Trentino Alto-Adige, care se împarte în două provincii, Trento şi Bolzano (Alto-Adige sau Tirolul de Sud), aceasta din urmă fiind subiectul studiului nostru.

71.    În ce priveşte contextul istoric, provincia Trento a fost luată de la Bavaria şi anexată Italiei în 1918, în vreme ce Bolzano a aparţinut Austriei şi a fost incorporată Italiei în 1919. Aceste anexări au fost confirmate de Tratatul de la Saint-Germain-en-Laye din 1947, care garanta minorităţii germane autonomie teritorială şi conferea locuitorilor din Trento un grad ridicat de autonomie.

72.    Trentino Alto-Adige are în componenţă trei grupuri lingvistice de mărimi diferite: italian (62% din populaţie), german (31%) şi ladin (3%).

73.    Articolul 2 al statutului special pentru Trentino Alto-Adige din 1948, care a fost amendat în 1962, 1971 şi 1972, şi completat prin legea din 15 decembrie 1999 (Standarde de protecţia minorităţilor lingvistice istorice) afirmă că „în Regiune, va fi salvgardată egalitatea în drepturi a tuturor cetăţenilor, indiferent de grupul lingvistic din care fac parte şi de caracteristicile lor etnice şi culturale”.

75.  Articolul 99 afirmă că „În Regiune limba germană este egală cu limba italiană, care este limba oficială a Statului”. Articolul 100 proclamă că „cetăţenii germanofoni din Provincia Bolzano îşi pot folosi propria limbă în relaţiile cu instituţiile judiciare şi cu organele şi birourile administraţiei publice”.

76.  Este important de subliniat că aceste drepturi lingvistice acordate minorităţilor naţionale de către guvernarea italiană sînt implementate la nivel provincial în conformitate cu rezoluţiile adoptate de consiliile municipale sau comunale. Aceste consilii joacă astfel un rol decisiv în implementarea efectivă a acestori drepturi.

77.  68% din locuitorii provinciei Bolzano vorbesc germana, 27% italiana, iar 4% ladina. Decretul Preşedintelui Republicii din 26 iulie 1976 pentru reprezentarea proporţională prevede că „posturile administrative publice sau semipublice se distribuie just între cele trei grupuri lingvistice”. În cazul ladinilor, care reprezintă o minoritate în minoritate, articolul 32 al decretului nr. 574 al Preşedintelui Republicii din 15 iulie 1988 „autorizează folosirea ladinei în comunicarea orală sau scrisă cu autorităţile în provincia Bolzano”.

78.  În condiţiile acestor prevederi speciale, reprezentarea grupurilor lingvistice italian şi german în consiliul executiv şi preşedinţia consiliului legislativ al provinciei Bolzano trebuie să fie proporţională cu mărimea grupurilor din adunarea provincială. Guvernările locale pot folosi germana şi italiana în dezbaterile din adunarea regională şi consiliile provinciale precum şi în elaborarea de legi şi reglementări adoptate de aceste instituţii. În paralel cu aceasta, posturile din departamentele guvernării naţionale trebuie distribuite în provincia Bolzano printre funcţionarii publici italofoni şi germanofoni potrivit mărimii grupurilor lingvistice respective.

79.  În ce priveşte învăţămîntul, articolul 19 al Statutului Special afirmă că în provincia Bolzano germana şi ladina se predau la grădiniţă, clasele primare şi gimnaziale.

80.  Pe lîngă drepturile lingvistice, aceste două provincii deţin mult mai multă autonomie decît altele, amintind de autonomia de care se bucură regiunile cu statut special. Fiecare din provinciile din Trento şi Bolzano are un consiliu provincial cu puteri lărgite, ai cărui membri sînt aleşi de locuitori pentru o perioadă de patru ani.

81. Consiliul provincial şi autorităţile locale sînt responsabile pentru toate domeniile de importanţă pentru populaţie şi pentru zona locală, mai cu seamă serviciile sociale, şcoli, limbă, planificarea folosirii pămîntului şi a dezvoltării economice.

82.  Totuşi, trebuie amintit că nici o regiune italiană nu are nici o putere judiciară, acestea rămînînd domeniul exclusiv al autorităţilor statului.

83.  Autonomia legislativă şi administrativă a provinciilor şi regiunii este susţinută de garanţii constituţionale de alocare de resurse financiare substanţiale, derivate din distribuirea veniturilor realizate din colectarea taxelor naţionale şi taxelor locale, acestea din urmă aparţinînd în întregime provinciilor şi fiind adoptate direct de regiune.

84.  Este important de remarcat că vorbitorii de germană şi ladină din provincia Bolzano pot apela la tribunalul administrativ în cazul în care autorităţile locale nu le respectă drepturile lingvistice.

85.  Această autonomie a vorbitorilor de germană din Bolzano nu a fost cîştigată fără greutăţi. Dimpotrivă, în anii ’60 ea a dus la mişcări de protest violente care condamnau nerespectarea acordurilor internaţionale şi cereau ca această provincie să fie reincorporată în Austria.

86.  Este de netăgăduit că Italia sprijină autonomia grupurilor lingvistice dîndu- le posibilitatea păstrării şi dezvoltării identităţii lor etnice şi culturale, respectat fiind în acelaşi timp principiul bunei guvernări.

87.  Studiul de faţă reliefează o serie de aspecte importante: aceasta este o regiune circumscrisă geografic, fiind situată la graniţa de sud-est a Elveţiei şi de sud-vest a Austriei, şi este compusă din mai multe minorităţi lingvistice care doresc să îşi afirme individualitatea culturală. Aceste minorităţi au un puternic sentiment de apartenenţă culturală la statul învecinat, cu toate că nu au pus niciodată la îndoială principiile unităţii şi integrităţii teritoriale.

c) O comparaţie a celor mai reuşite două cazuri istorice

88. Se pot discerne 25 de factori istorici, politici şi conceptuali care au contribuit la succesul celor două cazuri de autonomie. În vederea obţinerii unui succes similar, aceste modele reuşite pot servi drept bază de reflecţie asupra modului în care aceşti factori ar putea fi adaptaţi în scopul soluţionării conflictelor actuale.

89. Experienţa cîştigată în Insulele Åland şi Alto-Adige/Tirolul de Sud are în comun cîteva aspecte obiective:

a)  ambele sînt uşor identificabile geografic, una ca o zonă insulară compusă dintr-un grup mare de insule, cealaltă ca o vale cu o serie de văi afluente;

b)  o limbă;

c) un sentiment de apartenenţă culturală la o ţară vecină care a jucat şi încă mai joacă rolul de „unchi bătrîn şi bun” şi de aliat;

d) proximitatea faţă de ţara vecină faţă de care populaţia are un sentiment de apartenenţă şi cu care simte că are o moştenire culturală comună, ambele avînd de depăşit un obstacol natural, marea într-un caz (traversată rapid cu feribotul) şi un munte în celălalt (o scurtă călătorie cu trenul);

90. De asemenea, ambele au în comun o serie de elemente istorice:

a)  statul care a fost silit să accepte autonomia se afla în plin proces de constituire după o criză istorică (Finlanda îşi căuta echilibrul după războiul de independenţă şi Revoluţia Rusă; Italia traversa o renaştere după cel de-al doilea război mondial);

b)  legitimitatea puterii politice din toate statele în cauză, iar din Finlanda şi Italia în mod special, nu putea fi pusă la îndoială;

c)  ambele regiuni autonome au fost constituite de către, sau sub auspiciile unui organism internaţional (Liga Naţiunilor/Naţiunile Unite) şi au sprijin şi recunoaştere internaţionale;

d)  ambele regiuni autonome sînt susţinute de o ţară vecină importantă (Suedia/ Austria).

91. Ambele regiuni autonome au fost înfiinţate de state cu următoarele lucruri în comun:

a) Finlanda şi Italia, ca şi Suedia şi Austria, erau state care îşi asumaseră fără rezerve democraţia şi drepturile omului;

b) Nici unul din statele implicate nu era dispus să îşi apere interesele prin forţă sau violenţă;

c)  Toate cele patru state aveau experienţă în sau îşi asumaseră buna guvernare;

d) Populaţiile în cauză, atît ålandezii cît şi sudtirolezii, aveau capacitatea de a-şi administra treburile locale şi de a respecta principiile bunei guvernări;

e)  Populaţia din toate statele respective şi din ambele regiuni autonome fusese foarte săracă sau dusese o viaţă grea;

92. În ce priveşte contextul strategic general, se pot identifica o serie de factori comuni:

a) în ambele cazuri, nu fusese direct implicată şi nu avea interese proprii de urmărit nici una din marile puteri (cu posibila excepţie a URSS-ului, pe cale de maturizare);

b)  din punct de vedere geografic, ambele cazuri se aflau la marginea zonelor de conflict mondial de putere;

c)  în ambele teritorii ce urmau să devină autonome, nu existau resurse naturale sau alte surse de bogăţie.

93. Cele două regiuni autonome au în comun cîţiva factori pozitivi care au avut un impact important asupra reuşitei lor:

a)  împărţirea puterilor a fost definită clar şi detaliat;

b)  guvernarea centrală trebuie să consulte regiunile autonome în cazurile în care sînt implicate puterile lor (Insulele Åland au chiar mai multe drepturi în această privinţă decît Alto-Adige/Tirolul de Sud).

94. Cazul Insulelor Åland are o serie de trăsături remarcabile:

- toate părţile au căzut de acord anticipat să accepte dispoziţiile Ligii Naţiunilor;

- în nici o fază a conflictului nu a existat violenţă deschisă sau episoade violente (spre deosebire de cazul Alto-Adige/Tirolul de Sud);

- la începutul anilor ‘20, Finlanda dorea să arate că este o ţară nordică modernă, civilizată, pregătită să se integreze într-o cultură politică şi societate civilă specific scandinave.

95. Se pot reliefa o serie de trăsături distinctive ale structurii şi evoluţiei regiunii autonome Åland ce se poate să fi fost cruciale pentru succesul său:

a)   autonomia Insulelor Åland este protejată de Constituţia Finlandei;

b)  totuşi, ea este dinamică în sensul în care ea rămîne mereu deschisă dezvoltării şi reformei negociate;

c)  resursele financiare ale regiunii autonome Åland nu sînt stabilite în termeni absoluţi, ci ca un procentaj din bugetul finlandez, oferind astfel un alt factor dinamic care ajută insulele să se identifice într-o anumită măsură cu Finlanda;

d)  guvernarea Insulelor Åland şi populaţia lor trebuie consultată atunci cînd îi sînt afectate drepturile. Aceasta se întruneşte într-o comisie comună cu autorităţile finlandeze constituită pentru dezbaterea chestiunilor de interes comun şi pentru a evita neînţelegerile.

d) Sri Lanka

96.  Sri Lanka a devenit independentă în 1948. Primele tensiuni au apărut în anii ‘70 şi erau de origine etnică. Ele pot fi puse pe seama combinaţiei unei serii de factori: o populaţie multietnică¹⁰, religii diferite¹¹ şi nelinişti sociale cuplate cu un sentiment de discriminare. Aspectul din urmă, care este rezultatul tensiunilor dintre diferite clase sociale, este crucial şi cu mult mai important decît tensiunile religioase.

97. Originea acestor tensiuni se afla în faptul că atît tamilii cît şi hinduşii aveau sentimentul că sînt prost trataţi de celelalte comunităţi, mai cu seamă de singalezi. Ei considerau că erau o minoritate hărţuită şi victime ale violenţei şi politicilor discriminatorii. Aveau nostalgia poziţiei privilegiate de care se bucuraseră în timpul administraţiei britanice.

98.  Originea tulburărilor sociale consta într-o lege adoptată în 1956 care stipula că singaleza era singura limbă oficială. Decizia a fost urmată de mişcări violente de protest ale populaţiei tamile. Această lege a fost amendată de două ori, în 1958 şi 1978, tamila fiind şi ea recunoscută ca limbă oficială.

99.  Ocuparea posturilor din cadrul serviciilor civile este şi ea un factor care a acutizat tensiunile dintre comunităţile tamilă şi singaleză. Trebuie amintit aici că în timpul administraţiei britanice majoritatea covîrşitoare a posturilor era ocupată de tamili. Majoritatea singaleză mai bine educată a început să ocupe aceste posturi, conducînd astfel la tensiuni sociale.

100. Schimbările din politicile de admitere la universităţi erau percepute de comunitatea tamilă ca discriminatorii. Aceasta a dus la o înrăutăţire a relaţiilor dintre comunităţile etnice şi s-a aflat la originea radicalizării comunităţii tamile. În ciuda modificării acestor criterii de admitere în anii ‘70 şi ‘80, minoritatea tamilă a continuat pentru multă vreme să aibă resentimente şi un sentiment de nedreptate.

101. Problema delegării puterilor s-a aflat şi ea la baza tensiunilor. Guverne succesive au trebuit să ajungă la un compromis între poziţia majorităţii singaleze, care era suspicioasă faţă de orice transfer de puteri, şi aspiraţiile minorităţii tamile, care era în favoarea unui sistem federal care să confere puteri lărgite unei provincii tamile din nord-estul ţării.

102. Începînd cu 1977, tensiunile s-au acutizat între comunităţile etnice în ciuda diferitelor măsuri menite să aplaneze situaţia. Un conflict etnic armat dintre Tigrii Eliberării ai Ealam-ului Tamil (LITE), aşa-numiţii „Tigrii tamili”, şi guvern a durat 19 ani şi a dus la pierderea a peste 65.000 de vieţi omeneşti.

103. Negocierile de pace au început în 1985, cînd preşedintele Sri Lankăi, Chandrika Kumaratunga, a solicitat Norvegiei să medieze un dialog între guvern şi LITE în vederea găsirii unei soluţii negociate. A fost aleasă Norvegia datorită îndelungatei sale tradiţii de implicare în procesele de pace şi a cooperării durabile dintre cele două ţări.

104. Negocierile de pace au avut loc în diferite etape:

-  februarie 2002: semnarea unui acord de încetare a focului între guvern şi LITE.

-  16-18 septembrie 2002: negocieri în cursul cărora Tigrii Tamili au declarat că renunţă la revendicarea independenţei minorităţii tamile din regiunile aflate sub controlul lor din nordul şi estul Sri Lankăi.

-  31 octombrie 2002: întîlniri în Tailanda avînd ca scop înfiinţarea unui detaşament special comun guvern-LITE care să promoveze reconstrucţia, în special cu ajutor internaţional, în zonele devastate de război.

-  31 octombrie – 3 noiembrie 2002: deschiderea în Tailanda a unei a doua runde de negocieri de pace. Ele au avut ca rezultat înfiinţarea unei Subcomisii pentru Probleme Politice în ale cărei atribuţii intră studierea condiţiilor şi sistemelor de organizare din zonele în care există rivalităţi etnice.

-  2-5 decembrie 2002: deschiderea la Oslo a unei a treia runde de negocieri cu privire la consolidarea acordului de încetare a focului, iniţierea ajutoarelor umanitare, iniţierea muncii de reintegrare şi propunerea de soluţii politice.

-  6 ianuarie 2003: deschiderea celei de a patra runde de negocieri pentru rezolvarea delicatei probleme a viitorului guvern.

105. Părţile implicate în conflict sînt conştiente că respectarea acordului de încetare a focului rămîne o condiţie esenţială pentru continuarea negocierilor. Ele cred că procesul de pace se va întinde pe următorii cîţiva ani şi că prioritatea va fi restabilirea încrederii între diferitele comunităţi în acelaşi timp cu îmbunătăţirea securităţii şi condiţiilor de trai ale populaţiei în ansamblu. Urmează a fi stabilite treptat modalităţi de utilizare cu efect optim a resurselor disponibile şi a fi selectate proiectele prioritare. Această definire a priorităţilor este cheia obţinerii asistenţei comunităţii internaţionale (ajutorul estimat iniţial la 70 de milioane USD).

106. Liderii LITE şi-au schimbat semnificativ poziţiile în timpul negocierilor: dacă în septembrie 2002 ei cereau înfiinţarea unei administraţii interimare (cu conducere tamilă) în nord-est, în momentul de faţă ei spun că ar accepta statutul de autonomie. O delegaţie LITE a vizitat Insulele Åland în aprilie 2003 pentru a învăţa din experienţa pozitivă cîştigată aici.

107. Pe 27 noiembrie 2001, liderul suprem al Tigrilor Tamili, Velupillai Prabhakaran, a declarat că „suntem pregătiţi să luăm în considerare într-un mod favorabil un cadru politic care să ofere autonomie regională substanţială şi autoguvernare în patria noastră pe baza dreptului nostru la autodeterminare internă”. Totuşi, el a adăugat că „dacă dreptul la autodeterminare al poporului nostru ne va fi refuzat şi cererea noastră pentru autoguvernare regională va fi respinsă, nu vom avea altă alternativă decît secesiunea şi formarea unui stat independent”. A fost înfiinţată o Subcomisie pentru Chestiuni Politice însărcinată cu studierea condiţiilor şi sistemelor de organizare în zonele în care există rivalităţi etnice. Menirea ei este să facă comentarii pe marginea unor subiecte ca modelele de guvernare, probleme ale tranziţiei postconflict, coordonarea asistenţei internaţionale şi procesul de reconciliere.

108. Mai exact, sarcina acestei subcomisii este studierea diferitelor modele de autonomie, principii de autodeterminare internă şi structuri federale care permit soluţionarea conflictelor etnice.

109. Discuţiile mai au ca temă împărţirea puterilor între centru şi regiuni şi în interiorul guvernării centrale, precum şi aspectele juridice şi finanţele publice şi chestiunile referitoare la graniţele teritoriale şi protecţia drepturilor omului.

110. Cele două părţi au căzut, de asemenea, de acord să înfiinţeze o misiune de monitorizare internaţională care să investigheze orice încălcări ale termenilor şi condiţiilor păcii.

111. Problemele sînt departe de a fi rezolvate. Tensiunile etnice au revenit la suprafaţă în estul Sri Lankăi. Pentru calmarea situaţiei, cele două părţi implicate în conflict au decis să ia măsuri prompte de îmbunătăţire a siguranţei, cooperării interetnice şi respectarea drepturilor omului. La întîlnirile de la Oslo din decembrie 2002, au fost identificate priorităţi suplimentare, cum ar fi repopularea şi reîntoarcerea populaţiei dislocate, mai cu seamă femei şi copii. O subcomisie pentru Detensionare şi Normalizare a fost înfiinţată pentru a promova dialogul dintre diferitele comunităţi.

112. Sri Lanka constituie un exemplu interesant de context pentru instituirea autonomiei: ea este un stat cu trăsături specifice, fiind compus din mai multe comunităţi cu religii diferite, şi, confruntat fiind cu cererea de independenţă a comunităţii tamile, guvernul a recurs la forţe armate. Negocierile de pace tutelate de Norvegia au permis părţilor să accepte acordarea statutului de autonomie. Este interesant de remarcat că modelele de autonomie aflate acum în discuţie se inspiră din experienţa pozitivă cîştigată în acest domeniu.

f) Insulele Feroe

113.  Situate la 1400 de kilometri de Copenhaga, Insulele Feroe au statut de autonomie în cadrul Regatului Danemarcei. Feroezii se consideră un popor distinct întrucît au propria limbă şi instituţiile proprii, şi-au păstrat tradiţiile şi au un extrem de dezvoltat sentiment de unitate.

114.Dimensiunea istorică este cheia înţelegerii procesului care a dus la autonomie. În Evul Mediu, feroezii erau supuşi Coroanei Norvegiene. În secolul al XIV-lea, regele Danemarcei a devenit şi rege al Norvegiei. După războaiele napoleoniene, teritoriile din Oceanul Atlantic rămase sub Coroana Norvegiană (Insulele Feroe, Islanda şi Groenlanda) au rămas sub săpînire daneză.

115.Cînd Danemarca a devenit monarhie constituţională în 1849, fiecare din cele trei provincii atlantice a urmat o evoluţie diferită. Groenlanda a fost condusă ca o colonie pînă la încorporarea sa în Danemarca prin constituţia daneză revizuită în 1953. I s-a conferit autonomia în 1979. Islanda s-a desprins treptat de Danemarca şi a devenit o republică de sine stătătoare în 1944.

116.În timpul celui de-al doilea război mondial, Danemarca a fost ocupată de Germania, iar Insulele Feroe de Marea Britanie. Legăturile cu Danemarca au fost rupte. În condiţiile unei constituţii provizorii, puterile erau împărţite între guvernarea daneză centrală şi autorităţile autonome.

117.La sfîrşitul războiului, feroezii au dorit să-şi menţină autonomia, însă nu doreau independenţă totală, în vreme ce autorităţile daneze au cerut o soluţie compatibilă cu concepţia lor despre Danemarca ca stat unitar. În urma plebiscitului din 1946, noile negocieri au culminat cu adoptarea Legii Autoguvernării în 1948. În preambul, această Lege se referă la recunoaşterea „poziţiei speciale a Insulelor Feroe în cadrul Regatului Danemarcei din punct de vedere naţional, istoric şi geografic”.

118.Definiţia juridică a unui locuitor al Insulelor Feroe nu cuprinde nici o menţiune a criteriului etnic. Recunoaşterea naţionalităţii specifice a locuitorilor insulelor se reflectă în existenţa unui steag feroez şi a paşaportului feroez. Limba feroeză este recunoscută ca principala limbă vorbită în arhipelag, însă daneza poate fi folosită în toate treburile publice. În condiţiile Legii autoguvernării, responsabilitatea pentru toate problemele culturale, în mod special cele legate de promovarea limbii feroeze, a fost transferată insulelor sub titlul de chestiuni specifice.

119.Au fost făcute propuneri de împărţire a puterii. General vorbind, autorităţile feroeze au posibilitatea de a-şi exprima punctul de vedere în domenii aflate sub control danez. În plus, locuitorii insulelor aleg doi delegaţi pentru parlamentul danez. Mecanismul justiţiei este conform sistemului danez, iar deciziile ţinînd atît de dreptul civil în general cît şi de codul penal sînt luate de autorităţile daneze.

120.Printre funcţiile transferate Insulelor Feroe în 1948 se numărau responsabilitatea pentru comerţ şi industrie, agricultură, pescuit şi manufactură, precum şi planurile de folosinţă a terenurilor, administrarea apei şi administrarea resurselor marine.

121.Activităţile autorităţilor autonome sînt finanţate în principal din taxa pe venit, TVA, taxe indirecte şi un fond compact de la ministerul de finanţe Guvernarea Insulelor Feroe are puterea de a colecta taxe, inclusiv taxe de import. Insulele aparţin zonei monetare daneze, însă deţin bancnote proprii.

123.Orice dispute implicînd puterile autorităţilor autonome ale Insulelor Feroe şi ale autorităţilor naţionale sînt remise unei comisii comune.

124.În condiţiile Legii Autoguvernării, funcţiile autorităţilor feroeze sînt limitate datorită drepturilor şi obligaţiilor internaţionale. Totuşi, există un consilier special pentru afacerile feroeze pe lîngă ministerul de externe danez. Trebuie subliniat că, în respectul dorinelor poporului feroez, calitatea de membru a Danemarcei în Uniunea Europeană nu se extinde asupra Insulelor Feroe (sau, din 1986, asupra Groenlandei).

125. Sistemul autoguvernării locale din Insulele Feroe conţine o serie de elemente specifice, cel mai de seamă fiind delimitarea geografică clară a acestui teritoriu insular cu limbă proprie. În lumina dorinţei de autonomie exprimată de feroezi, guvernul danez a preferat să aplice principiul „bunei guvernări” decît să recurgă la forţă. Delegarea puterilor, cuplată cu un transfer de fonduri substanţiale a permis acestei regiuni autonome să se autoguverneze.

126. Totuşi, lăsînd deoparte trăsăturile specifice ale acestei autonomii, anumite caracteristici ale sale ar putea servi drept sursă de inspiraţie pentru alte sisteme de autonomie în cazurile în care autoguvernarea se întrezăreşte ca o cale de soluţionare a problemelor de naţionalitate sau regionalism.

V. Clarificări conceptuale

a)Dreptul la autodeterminare internă şi externă

127. Dreptul la autodeterminare este recunoscut ca unul din principiile cheie ale dreptului internaţional contemporan. Totuşi, acest concept conţine o serie de ambiguităţi.

128. Respectarea principiului autodeterminării a devenit obligatorie în 1976 odată cu intrarea în vigoare a două convenţii referitoare la drepturile omului din 1966 (Convenţia Internaţională cu privire la drepturile politice şi civile şi Convenţia internaţională cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale). Articolul 1 al ambelor texte declară că „Toate popoarele au dreptul la autodeterminare. În virtutea acestui drept, ele îşi hotătărăsc în mod liber statutul politic şi îşi urmăresc în mod liber dezvoltarea economică, socială şi culturală”.

129. Înţelegem termenul de „popoare” ca referindu-se la un grup de persoane care trăiesc în societate în acelaşi teritoriu şi care împărtăşesc legături culturale, tradiţii şi instituţii politice. Prin extensie, acest concept, atunci cînd se consideră că se referă la corpul unei naţiuni, mai poate desemna şi toate persoanele care sînt supuse aceloraşi legi. Termenul de „naţiune” desemnează un grup destul de mare de fiinţe omeneşti care trăiesc în acelaşi teritoriu şi împărtăşesc aceleaşi origini, istorie, cultură, tradiţii şi, uneori, limbă şi care constituie o comunitate politică. Această comunitate este caracterizată de conştiinţa unităţii sale şi voinţa de a trăi împreună. Acest concept diferă de cel de „comunitate” care se referă mai mult la un grup social ai cărui membrii deţin o cultură comună, vederi sau caracteristici comune. O comunitate poate fi dispersată în mai multe teritorii.

130. Recunoaşterea dreptului la autodeterminare are consecinţe pentru dreptul internaţional şi cel naţional¹². Înainte de toate, aceasta presupune că în cazul subjugării unui popor de către un alt stat, acest popor are dreptul de a decide să devină independent. Această recunoaştere mai înseamnă că fiecare popor are dreptul să-şi aleagă liber sistemul politic sau cel puţin să participe activ la viaţa politică a statului sau, într-adevăr, să aleagă statul de care doreşte să aparţină. Trebuie subliniat că acest din urmă sens a fost recunoscut mai cu seamă după primul război mondial şi se referea exclusiv la teritorii în care trăiau minorităţi.

131. Conceptul de autodeterminare are două aspecte: autodeterminarea internă, care se referă la dreptul popoarelor de a-şi alege în mod liber propriul sistem politic, respectînd în acelaşi timp principiul integrităţii teritoriale, şi de a participa la viaţa politică a statului; şi autodeterminarea externă, care priveşte dreptul popoarelor de a- şi alege în mod liber statutul internaţional sau chiar de a opta pentru independenţă. Principiul autodeterminării se aplică în general oricărui grup sau individ dintr-un stat, însă constituţiile nu sînt foarte explicite în ce priveşteconţinutul său, titularii săi potenţiali şi modalităţile de aplicare. Obiectivul autodeterminării interne poate fi acela de a asigura posibilitatea de schimbarea a graniţelor teritoriale sau chiar de creare a unor noi entităţi în cadrul unui stat. În contextul acestui raport, suntem interesaţi doar de cazurile de autodeterminare internă.

132. Principiul autodeterminării externe este adesea recunoscut în cazurile popoarelor colonizate sau ale popoarelor supuse unei dominaţii străine. Opiniile sînt împărţite în ce priveşte întrebarea dacă minorităţile sau grupurile aparţinînd unui stat suveran pot revendica acest drept la autodeterminare externă, care poate deveni dreptul la secesiune.

133. Dreptul internaţional consideră că dreptul la autodeterminare trebuie să respecte integritatea teritorială a unui stat. Totuşi, el acceptă toate modificările instituţionale din cadrul unui stat, cu condiţia ca ele să fie în conformitate cu dreptul constituţional naţional şi să fie acceptate în mod liber de populaţia în cauză. Acesta a fost, de exemplu, cazul în 1946, cînd Italia s-a agajat prin Acordul Gruber- De Gasperi să acorde autonomie pentru regiunea Alto-Adige/Tirolul de Sud, care este compusă din două provincii – Trento şi Bolzano – şi să ia mărsuri de promovare a identităţii lingvistice şi culturale a minorităţii germanofone.

b) Autonomia ca sistem de soluţionare a conflictelor

134. Majoritatea conflictelor actuale au rezultat din dihotomia dintre pluralitatea culturală şi principiile indivizibilităţii statului şi îşi au originea în tensiunile dintre stat şi minorităţile ce îşi revendică dreptul de a-şi păstra identitatea lor specifică.

135. O minoritate este un grup compus dintr-o parte substanţială a populaţiei unui stat şi care cere să i se permită să beneficieze fie de drepturi specifice pentru a-şi promova cultura, religia sau limba, fie să recurgă la autodeterminare în cazul în care guvernarea centrală nu îi acordă aceste drepturi.

136. Nu fiecare minoritate sau comunitate culturală poate înfiinţa un stat pentru a-şi promova interesele şi identitatea specifică, astfel că fiecare stat trebuie să asigure prevederi constituţionale sau legale care să permită fie un transfer de puteri fie o diviziune a responsabilităţilor în beneficiul acestor minorităţi. Prin acordarea acestor drepturi specifice, majoritatea covîrşitoare a statelor Europei au reuşit să reconcilieze principiile unităţii şi integrităţii teritoriale cu nevoia de sprijinire a diversităţii culturale.

137. Deoarece orice politici represive faţă de minorităţi sînt condamnate la eşec, trebuie propuse noi abordări pentru rezolvarea unor astfel de conflicte. Drepturile minorităţilor au început să fie garantate după primul război mondial de către tratatele internaţionale sau declaraţiile făcute la intrarea în Liga Naţiunilor. După cel de al doilea război mondial, tratatele au pus un accent mai mare pe protecţia drepturilor omului, presupunîndu-se că drepturile minorităţilor ar fi garantate de aceste principii generale. În lumina reapariţiei conflictelor, Convenţia internaţională cu privire la drepturile civile şi politice din 1996 a trebuit să asigure o definiţie mai adecvată a drepturilor minorităţilor. Articolul 27 afirmă că „în acele state în care există minorităţi etnice, religioase sau lingvistice, persoanelor aparţinînd acestor minorităţi nu le va fi refuzat dreptul ca, în comunitate cu ceilalţi membrii ai grupului lor, să se bucure de propria cultură, să profeseze şi practice propria religie, sau să îşi folosească propria limbă”.

138. Luînd în considerare angajamentele de protecţie a minorităţilor naţionale cuprinse în convenţiile şi declaraţiile Naţiunilor Unite, precum şi în documentele OSCE, şi mai cu seamă în Documentul de la Copenhaga din 1990, Consiliul Europei şi-a elaborat propria Convenţie-cadru pentru protecţia minorităţilor naţionale¹³. În diverse articole, această Convenţie face trimitere la principiul nediscriminării (art.4), la dreptul minorităţilor de a-şi păstra cultura, religia, limba şi tradiţiile proprii (art.5) sau dreptul lor de a participa la viaţa publică (art.15). Trebuie subliniat că articolul 21 reliefează faptul că „nimic din prezenta Convenţie nu trebuie interpretat ca presupunînd vreun drept de a (…) recurge la vreun act contrar principiilor fundamentale ale dreptului internaţional şi în special al egalităţii în suveranitate, al integrităţii teritoriale şi independenţei politice a statelor”.

139. Cum poate autonomia asigura un răspuns la cererile acestor minorităţi şi la apelurile lor la protecţie? Cum pot minorităţile obţine recunoaşterea unei forme de autonomie adaptată nevoilor lor şi, în acelaşi timp, respecta principiul integrităţii teritoriale? Ce tip de stat poate răspunde cel mai bine acestui obiectiv? Cum poate autonomia teritorială acordată minorităţilor fi făcută să promoveze integrarea în locul izolării minorităţii faţă de comunitatea naţională? Ce puteri ar trebui acordate acestei entităţi autonome?¹⁴ Răspunsurile la aceste întrebări reprezintă cheia soluţionării paşnice a oricărui conflict intrastatal.

140. Înfiinţarea statutului de autonomie poate fi un răspuns la revendicările minorităţilor, respectînd în acelaşi timp principiile suveranităţii şi integrităţii teritoriale a statului. Articolul 11 al protocolului adiţional cu privire la drepturile minorităţilor al Convenţiei europene cu privire la drepturile omului propus de Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei în Recomandarea 1201 (1993)¹⁵ afirmă că „în regiunile în care ele sînt majoritare, persoanele aparţinînd unei minorităţi naţionale vor avea dreptul să dispună de autorităţi locale sau autonome corespunzătoare sau să aibă un statut special, pe măsura situaţiei lor istorice şi teritoriale şi în conformitate cu legislaţia internă a statului.”

VI. Analiză a funcţionării entităţilor autonome

a) Sistemele politice şi diviziunea puterilor

141. Conceptul de autonomie diferă în funcţie de faptul că este propus sau aplicat într-un stat federal, regionalizat sau unitar. De regulă, sfera autonomiei, şi mai cu seamă controlul sau limitarea puterilor, este definită prin constituţie sau legislaţie, în funcţie de ţara în cauză. Pentru a se asigura condiţiile corespunzătoare pentru stabilitatea şi permanenţa sa, este preferabil ca atît statutul cît şi principiile de bază ale autonomiei să fie menţionate nu numai în dreptul comun, ci şi în constituţie.

142. Se face o distincţie între diversele tipuri de puteri: puterile exclusive ale statului central, puterile concurente ale statului central şi ale entităţilor teritoriale, puterile statului central de a adopta legislaţia cadru (corespunzătoare puterilor entităţilor de a trata chestiunile ce le sînt specifice), puterile paralele ale statului central şi ale entităţilor, şi puterile exclusive ale entităţilor. Sfera puterilor transferate diferă mult de la un sistem politic la altul, variind de la minimum pînă la aproape sută la sută. În cazurile în care entităţile autonome deţin puteri lărgite, ele pot participa la administrarea treburilor publice fără ca statul să aibă vreun drept de amestec în aceste puteri.

i) Federalismul

143. Federalismul este o structură constituţională în care statul este divizat în cîteva entităţi federate (precum cantoanele din Elveţia sau landurile din Germania şi Austria) cu o diviziune egală a puterilor. Pentru a se garanta o reprezentare egală, ramura legislativă a guvernării este divizată în două camere, prima reprezentînd entităţile federate, iar cea de a doua statul federal.

144. În Elveţia, care este ţara cea mai federalizată din Europa, entităţile federate au fost cele care au conceput şi participat la crearea şi definirea proiectului statului central. Într-un astfel de sistem, puterile care nu sînt acordate de constituţie statului federal rămîn ale entităţilor federate. Trebuie subliniat că orice transfer de puteri către autorităţile federale este supus aprobării atît a majorităţii populaţiei cît şi a acestor entităţi.

145. Germania şi Rusia au un sistem în care puterile sînt separate în funcţie de două liste, una pentru statul federal, iar una pentru entităţile federale. Acest principiu este aplicat rigid în Austria şi Belgia, ceea ce înseamnă că este deseori necesar să se revizuiască listele cu domeniile respective stabilite în constituţie.

146. Pentru Ruth Lapidoth¹⁶, autonomia are multe similitudini cu federalismul, pe care îl defineşte ca pe o „formă de organizare politică care uneşte organizări politice separate în cadrul unui sistem politic atotcuprinzător astfel că acestea îşi păstrează toată integritatea politică fundamentală”.

147. Totuşi, diferenţele persistă: pe cînd puterile federaţiei şi ale statelor federale îşi au baza legală în constituţie, puterile entităţii autonome sînt adesea transferabile sau delegate de organul legislativ naţional. Uneori, ca în cazul Insulelor Åland, statutul de autonomie poate fi garantat de un tratat internaţional, iar principiul separaţiei puterilor poate fi protejat de constituţie.

148. În fine, autonomia este implementată în general în regiuni caracterizate de o identitate culturală specifică, în vreme ce structura federală este arhitectura politică atotcuprinzătoare. Pot exista cazuri în care o entitate constituentă a federaţiei revendică drepturi suplimentare care pot merge pînă la autonomie. Aceasta s-a întîmplat în Quebec, care a cerut statut special şi puteri autonome suplimentare, dar s-a întîmplat şi în Spania, unde au fost acordate puteri autonome suplimentare pentru trei comunităţi specifice (başci, catalani şi galiţieni), aceste puteri fiind ulterior acordate tuturor comunităţilor din componenţa Spaniei.

ii) Regionalismul

149. Statul regionalizat împărtăşeşte multe similitudini cu statul federal. El este un sistem în care organismele legislativ şi executiv sînt constituite la nivelul statului central şi al entităţilor individuale. Foarte adesea, există o diviziune inegală a puterilor.

iii) Descentralizarea în statele unitare

150. A fortiori, în statele unitare în care toate puterile aparţin în principiu statului central, însă este garantat un statut special anumitor entităţi, acestea din urmă au responsabilităţi doar în domeniile prevăzute de statutul lor. Pentru anumite state, autonomia reprezintă o formă de descentralizare prin delegarea puterilor pe care aceasta o atrage după sine.

151. Totuşi, există diferenţe majore între cele două sisteme: dacă descentralizarea presupune o delegare a puterilor, prin mijloace legislative, de la guvernarea centrală către autorităţile „independente” locale, autonomia implică în schimb în anumite domenii un transfer real al puterilor – adică, o împărţire a responsabilităţilor.

152. În mod similar, descentralizarea poate fi revocată unilateral de către guvernarea centrală, în vreme ce decizia de retragere a statutului de autonomie presupune în principiu aprobarea atît a autorităţii centrale, cît şi a celei autonome. În cazul descentralizării, sfera puterii delegate este o chestiune la latitudinea legislativului naţional, care poate impune condiţii cu privire la exercitarea acelei puteri şi supraveghea respectarea legii. În cazul autonomiei, imixtiunea autorităţii centrale este în principiu justificată doar în cazurile extreme (ameninţare la adresa securităţii, exces de autoritate, etc).

iv) Sistemul devolutiv

153. Sistemul devolutiv, la care s-a apelat mai cu seamă în Marea Britanie, are ca rezultat un grad înalt de descentralizare ce duce la o nouă formă de stat regional.

v) Asocierea liberă

154. Statutul de liberă asociere se bazează pe un acord între două sau trei state care sînt adesea legate între ele prin legături coloniale, de pildă Insulele Cook şi Niue, care sînt asociate cu Noua Zeelandă, sau mai multe insule asociate cu Statele Unite (Puerto Rico, Insulele Marshall, Insulele Paula). În general, statul asociat îşi menţine autonomia bazată pe constituţia proprie, însă poate alege să delege altui stat anumite domenii de responsabilitate, precum apărarea sau afacerile externe.

155. Sistemul asocierii libere este folosit mai ales în cazul teritoriilor mici sau al entităţilor care revendică mai multă autonomie, însă nu independenţa. Asocierea poate fi considerată o formă de autonomie cu puteri foarte mult lărgite.

vi) Organizarea teritorială asimetrică

156.  Pentru rezolvarea conflictelor intrastatale cauzate de revendicările de autonomie ale anumitor teritorii, statul poate lua în considerare înfiinţarea unei forme de organizare teritorială asimetrică care presupune acordarea de puteri lărgite sau statut special teritoriilor respective.

157.  Organizarea teritorială asimetrică¹⁷ implică implementarea unor tipuri de regionalizare şi federalism care conferă diferite grade de autonomie autorităţilor locale şi care, în acelaşi timp, adaptează obiectivul şi gradul acestei autonomii în funcţie de teritoriile în cauză şi de revendicările lor. Unele teritorii au trăsături geografice specifice (insule, regiuni muntoase, regiuni de frontieră, etc), în vreme ce altele sînt diferite prin cultură (limbi, religie), istorie (de exemplu, anexate de diferite state succesiv) sau economie (traversînd reconversia industrială, în sens invers din punct de vedere economic). În consecinţă, în funcţie de trăsăturile specifice ale fiecărui teritoriu, puterile acordate autorităţilor locale se vor referi la diferite domenii de activitate.

158. Acest sistem de organizare teritorială poate înfiinţa doar un cadru general pentru autonomia regională la nivel naţional şi ulterior să completeze detaliile unui statut special negociat de către fiecare entitate regională. Constituţia sau legislaţia naţională pot şi ele asigura mai multe categorii de statut regional sau local special precum şi atribuirea lor către entităţi potrivit trăsăturilor lor specifice.

vii) Înfiinţarea statutului special

159. În anumite condiţii, înfiinţarea unor forme diferite de statut special poate fi o soluţie la reapariţia conflictelor etnice sau culturale în unele state europene. În acest sistem, autorităţile locale deţin o putere considerabilă de reglementare, care le permite să adapteze legislaţia naţională sau chiar să facă derogări de la aceasta. În anumite cazuri, autorităţilor locale li se acordă chiar şi putere legislativă oficială pentru a-şi proteja interesele şi a-şi exprimara cultura, deşi, spre deosebire de ceea ce se întîmplă într-un sistem federal adevărat, orice legislaţie adoptată rămîne subordonată legislaţiei naţionale.

160. Un asemenea statut special este acordat cîtorva regiuni insulare, precum Insulele Åland, Azorele, Madeira, departamentele şi teritoriile franceze de peste mări, Insulele Feroe precum şi regiunile autonome italiene.

b) Metode de împărţire a suveranităţii

161. Împărţirea suveranităţii între guvernarea centrală şi entităţile autonome poate fi organizată în tot atîtea feluri cîte cazuri individuale sînt. Foarte adesea, puterile financiare (în sensul monedei naţionale, al comerţului internaţional, taxelor vamale, impozitelor, al controlului sectorului bancar) se află în mîinile guvernării centrale. Puterea unei autorităţi de a impune şi/sau colecta taxe este adesea hotărîtă printr-un acord bilateral.

162. În domeniul securităţii, împărţirea puterilor diferă în funcţie de faptul că este sau nu implicată securitatea externă, securitatea internă (în special lupta împotriva terorismului) sau menţinerea ordinii publice. Securitatea externă constituie întotdeauna responsabilitatea guvernării centrale, în vreme ce menţinerea ordinii publice, care este de resortul poliţiei, se află adesea sub controlul autorităţilor locale. Împărţirea puterilor şi funcţiilor poate diferi şi în funcţie de teritoriul de interes.

163. În cele mai multe cazuri, relaţiile externe, care includ puterea de a încheia şi implementa tratate, deschiderea de misiuni diplomatice în străinătate şi aderarea la organizaţii internaţionale sînt responsabilitatea autorităţilor centrale. Totuşi, anumite entităţi autonome au puterea, supusă aprobării guvernării centrale, de a adera la o organizaţie internaţională sau de a ratifica un acord. De pildă, autorităţile Insulelor Åland, care sînt membre ale Consiliului Nordic, sînt împuternicite să semneze acorduri, iar Groenlanda a avut posibilitatea să iasă din Comunitatea Europeană. De regulă, autorităţile centrale trebuie să consulte entităţile autonome înainte de încheierea oricărui tratat întrucît implementarea acestuia poate impune schimbări legislative în domenii în care puterile au fost transferate către aceste entităţi.

164. Foarte adesea, un studiu al cazurilor individuale relevă faptul că autorităţile autonome exercită puteri în domeniile administraţiei electorale autonome precum şi în chestiuni culturale, lingvistice, educaţionale (administraţia şcolilor), economice (planificare urbană şi rurală, controlul resurselor naturale) şi sociale (activităţi comunitare, democraţie locală).

165. Principala lecţie care poate fi învăţată din aceste moduri diferite de împărţire a suveranităţii este aceea că o mai mare colaborare între diferitele nivele ale autorităţii foarte adesea face posibilă găsirea unei soluţii la conflictele intrastatale şi că este posibil să se reconcilieze principiile referitoare la respectarea identităţii culturale a minorităţilor cu principiile unităţii şi integrităţii teritoriale a statului.

c) Soluţionarea disputelor

166. Pentru evitarea oricărei dispute ulterioare, puterile exercitate de entitatea autonomă trebuie să fie clar definite la momentul înfiinţării ei. Autorităţile entităţii trebuie să aibă dreptul de a recurge la acţiune judecătorească pentru a asigura respectarea exerciţiului liber al puterilor lor şi a principiilor autonomiei regionale consfinţite de dreptul intern.

167.  De regulă, acordurile de autonomie sînt destul de flexibile şi permit autonomiei să fie adaptată ulterior. Dacă autonomia este constituită pentru o perioadă limitată, este necesar să se definească anticipat diferitele opţiuni avute în vedere la sfîrşitul acelei perioade. Dacă acordul de autonomie cuprinde o referinţă la o obligaţie de a adera la anumite reglementări, este recomandabil ca aceste reglementări să se întemeieze pe practici internaţionale recunoscute.

168.  Statutul de autonomie trebuie constituit într-o atmosferă generală de conciliere şi înainte de a avea loc vreo deteriorare a relaţiilor. Prin însăşi natura sa, autonomia presupune un anumit grad de cooperare între autorităţile centrale şi cele locale. Cînd acţiunile guvernării centrale în domenii în care deţine responsabilitatea afectează în mod direct regiunea autonomă, este bine ca autorităţile locale să fie consultate cît de mult posibil. Unele domenii de activitate pot presupune participarea comună sau pot apare probleme de interpretare în ce priveşte atribuirea de funcţii.

169.  Trebuie stabilite reguli clare pentru rezolvarea oricărui conflict jurisdicţional între cele două autorităţi. În acest context, trebuie aflat dacă este necesar să se asigure un mecanism de soluţionare a disputelor dintre guvern şi autorităţile autonome şi, dacă este cazul, să se definească componenţa şi puterile unui astfel de organism. Trebuie el să fie un organism internaţional, unul care reprezintă atît autorităţile statului central cît şi entităţile autonome sau un organism judecătoresc al statului central? Dacă organismul însărcinat cu soluţionarea conflictelor nu are o structură permanentă, atît componenţa grupului format ad hoc precum şi procedurile pe care le are de urmat trebuie stabilite dinainte. În statele care au o curte constituţională, acesteia îi revine de obicei responsabilitatea de a lua decizii în astfel de conflicte. În anumite state federale, este de responsabilitatea curţii supreme să dispună în dispute juridice dintre statul central şi entităţile federale.

170.  Este totodată necesar să cumpănim chestiunea supravegherii activităţilor entităţii autonome de către guvernarea centrală. De regulă, această supraveghere are drept rol doar asigurarea respectării legii. Totuşi, guvernarea centrală îşi poate reţine anumite mijloace de supraveghere sau modalităţi de evaluare a eficienţei. Măsurile fiscale, puterea de veto a autorităţii centrale, necesitatea aprobării legilor entităţii autonome sau puterea rezervată guvernului de a numi sau confirma numirea înalţilor oficiali ai autorităţilor autonome sînt măsuri care conferă guvernării centrale o influenţă considerabilă. Totuşi, în cele mai multe cazuri legile adoptate de entitatea autonomă în exerciţiul funcţiilor sale nu sînt supuse supravegherii guvernării centrale (exceptînd cazurile de exces de autoritate).

VII. Identificarea factorilor de bază în reuşita autonomiei

a) Cadrul juridic şi criteriile pentru succesul pe termen scurt şi lung

171. Pentru evitarea dispersării membrilor unei minorităţi naţionale şi pentru a le da posibilitatea de a fi protejaţi efectiv, Recomandarea 43¹⁸ a Congresului Autorităţilor Regionale şi Locale ale Europei afirmă că, în cazul în care subdiviziunile administrative ale unui stat sînt deja fixate, este necesar “să se evite schimbarea graniţelor geografice ale autorităţii respective în scopul schimbării componenţei populaţiei în detrimentul minorităţii”; „să se acorde autorităţilor în cauză puteri lărgite stabilite prin lege în toate domeniile care pot asigura o protecţie efectivă a membrilor minorităţii şi mai cu seamă în domeniile limbii, educaţiei şi culturii”; „să se asigure în cadrul sistemului de finanţare local resursele şi/sau transferurile care să le permită acestor autorităţi să facă faţă responsabilităţilor specifice crescute rezultate din prezenţa membrilor unei minorităţi naţionale”; „să se acorde autorităţilor locale puterea dea institui structuri de mediere şi colaborare pentru promovarea armoniei dintre majoritate şi minorităţi”; şi „să instituie o garanţie pentru a asigura un nivel corespunzător de reprezentare a membrilor minorităţilor în organismele alese ale autorităţilor teritoriale precum şi în cadrul organismelor ce reprezintă aceste autorităţi la nivelul statului federal sau naţional”.

172. Acestea sînt două aspecte în constituirea succesului, în funcţie de raportarea în timp. Autonomia este socotită un succes pe termen lung dacă a fost instituită o vreme îndelungată şi dacă structurile democratice care reprezintă interesele entităţii autonome şi statul central şi-au găsit echilibrul. Autonomia este pozitivă pe termen scurt atunci cînd ea a fost instituită ca un mecanism pentru soluţionarea paşnică a conflictelor politice într-o anumită regiune sau ţară. Totuşi, se poate întîmpla ca o experienţă considerată pozitivă să ascundă tensiuni şi probleme de bază.

173. În majoritatea cazurilor, autonomia a început să funcţioneze pe o bază nesigură. Istoria demonstrează că este mai uşor ca acordarea autonomiei să fie considerată legitimă dacă teritoriul vizat este clar delimitat şi dimensiunea sa culturală (identitate, religie, limbă) clar definită. În acelaşi timp, orice statut de autonomie trebuie să fie atît în beneficiul statului, cît şi al populaţiei din zona vizată. Condiţiile politice şi structurale, dimensiunea geografică, istorică şi culturală, resursele disponibile, situaţia demografică şi rolul comunităţii internaţionale reprezintă factori cheie ce trebuie luaţi în considerare pentru a se asigura condiţiile potrivite pentru reuşita autonomiei.

b) Aspecte demografice şi geopolitice

174. Cînd se instituie o entitate autonomă, trebuie luate în considerare o serie de aspecte pentru a se asigura condiţiile de reuşită. Condiţiile geografice, de pildă, sînt adesea un factor cheie.

175. Distanţa sau proximitatea regiunii autonome faţă de guvernarea centrală

pot determina relaţiile politice dintre cele două entităţi. De asemenea, este necesar să se definească limitele teritoriale ale entităţii autonome. Mai cu seamă, trebuie să se stabilească dacă autonomia teritorială se aplică tututor locuitorilor regiunii în cauză sau dacă ea îi are în vedere doar pe membrii pentru care au fost instituite puterile. Tipul de autonomie ce poate fi garantat depinde şi de compoziţia demografică a regiunii autonome. Factori cheie îi constituie numărul şi mărimea grupurilor etnice din componenţa populaţiei regiunii, relaţiile lor unele cu altele şi cu guvernarea centrală, şi relaţia dintre minoritatea/minorităţile pentru care se preconizează autonomia şi populaţia „majoritară” a statului.

176.   Orice propunere de schimbare a graniţelor teritoriului unei entităţi autonome trebuie să se facă prin consultarea populaţiilor în cauză, în conformitate cu articolul 5 al Cartei europene a autoguvernării locale. În cazul unui proces general de redefinire a graniţelor teritoriale existente, acordul explicit al fiecărei regiuni poate fi înlocuit de consultarea tuturor regiunilor în cauză.

177.   Într-un teritoriu în care membrii unei minorităţi reprezintă o parte substanţială a populaţiei care este îndreptăţită la o protecţie specială, se impune examinarea posibilităţii de contopire a anumitor zone pentru a se unifica această populaţie. Totuşi, în majoritatea cazurilor actuale din Europa, se dovedeşte dificilă crearea de graniţe care să separe grupurile etnice. Toleranţa lingvistică şi culturală ce pot duce la autonomie culturală reprezintă foarte adesea singura soluţie.

c) Aspecte politice şi instituţionale

178. Reuşita entităţilor autonome depinde de anumite condiţii politice, cum ar fi calitatea relaţiilor dintre entitatea respectivă, stat şi statele învecinate şi prevederi clare care să reglementeze puterile autorităţilor centrale şi aceste entităţi. Dacă reprezentanţii guvernării centrale şi entitatea autonomă împărtăşesc aceleaşi aspiraţii, guvernarea centrală va fi înclinată să acorde puteri lărgite. Instituirea statutului de autonomie trebuie să aibă asentimentul populaţiei care va beneficia de ea, chiar dacă se întîmplă uneori ca o populaţie să accepte statutul de autonomie fără tragere de inimă pentru ca ulterior să se bucure de el. Aşa a fost în cazul populaţiei din Insulele Åland.

179. În ce priveşte instituirea statutului de autonomie, este necesar să se elaboreze un program şi să se hotărască dacă statutul se aplică în toate domeniile de activitate şi pe întreg teritoriul şi dacă el urmează să fie provizoriu sau permanent. În anumite condiţii, este preferabil să se asigure o implementare treptată şi un transfer gradual al puterilor.

180. Este necesar apoi să se stabilească dacă se doreşte înfiinţarea autonomiei teritoriale sau culturale sau a unei structuri mixte. Autonomia teritorial-politică poate constitui o soluţie adecvată atunci cînd membrii unui grup etnic reprezintă o majoritate semnificativă într-o regiune. Totuşi, atunci cînd minorităţile etnice sînt dispersate în teritoriu, se poate preconiza doar autonomia culturală. Cînd un grup este dominant într-o regiune dar în celelalte este dispersat, poate fi implementată o abordare mixtă care să combine autonomia politică şi culturală.

181. În cazul în care o entitate căreia i s-a conferit autonomie teritorial-politică adoptă o constituţie proprie, trebuie înfiinţată o adunare constituantă. Mai mult, va fi necesar să se stabilească dacă această constituţie necesită aprobarea unui organism de guvernare centrală sau organizarea unui referendum local. În ce priveşte puterea de a amenda structurarea autonomiei, sînt posibile mai multe opţiuni. Această putere poate fi rezervată exclusiv autorităţilor statului central, ea poate fi exercitată în comun de către acestea şi de autorităţile regiunii autonome sau poate fi responsabilitatea exclusivă a unui organism internaţional. În acelaşi timp, trebuie luată o hotărîre premergătoare cînd anumite legi adoptate de legislativul entităţii autonome sînt în divergenţă faţă de prevederile constituţiei sau ale legislaţiei guvernării centrale. De asemenea, este necesar să se stabilească o procedură pentru prevenirea oricărei uzurpări a puterilor legislative ale entităţii autonome. În acest context, este în mod clar esenţial înfiinţarea unui organism comun de mediere compus din membri ai guvernării centrale şi ai autorităţii autonome.

182. De asemenea, este necesar să se decidă ce instituţii trebuie înfiinţate pentru teritoriul sau grupul respectiv (de pildă, o adunare constitutivă sau un organism legislativ, executiv sau judecătoresc), componenţa lor, responsabilităţile lor şi relaţiile lor cu autorităţile guvernării centrale. În domeniile care intră în jurisdicţia lor, entităţile autonome trebuie să deţină puteri de decizie şi administrative care să le permită să implementeze propriile politici.

183. În ceea ce priveşte puterile juridice, chestiunea preliminară care trebuie hotărîtă este dacă entitatea autonomă urmează să aibă propriul sistem juridic şi, dacă da, ce sistem urmează să fie aplicat în diferite domenii ale dreptului (privat, penal şi comercial). În practică, există trei posibilităţi: 1) guvernarea centrală îşi păstrează toate puterile de a cesiona contracte; 2) aceste puteri sînt delegate autorităţii autonome; sau 3) sînt înfiinţate două sisteme juridice, unul revenind în sarcina autorităţii autonome, iar celălalt reglementînd funcţiile rezervate guvernării centrale. Trebuie create structuri care să poată trata orice dispută jurisdicţională dintre cele două sisteme. Reprezentantul oficial al guvernării centrale în entitatea autonomă poate fi numit direct de guvernarea centrală, însă această numire poate necesita acordul autorităţii autonome sau, în cazul în care el/ea este numit(ă) de aceasta din urmă, al guvernării centrale.

184. Acelaşi model poate fi avut în vedere în ce priveşte împărţirea puterilor legislative. În primul din cazuri, ar fi o chestiune de înfiinţare a unui sistem care să presupună deţinerea de către autorităţile entităţii autonome a propriei puteri legislative, cu excepţia domeniilor care sînt responsabilitatea exclusivă a statului central. În acelaşi fel, se poate propune ca guvernarea centrală să exercite puterea legislativă la nivelul autorităţii autonome dar nu în domeniile care au fost delegate, caz în care va fi necesar să se hotărască dacă aceleaşi legi se aplică întregului teritoriu, sau dacă autorităţile guvernării centrale trebuie să adopte legi specifice pentru entitatea autonomă, luînd în considerare în mod corespunzător trăsăturile sale sociale şi etnice distinctive. Danemarca, de exemplu, a adoptat un cod penal separat pentru Groenlanda. Cea de a treia opţiune intermediară este aceea de a recunoaşte puterile legislative ale entităţii autonome în domenii specifice, în concordanţă cu principiile generale definite de guvernarea centrală. Un asemena sistem care introduce o abordare diferenţiată poate apărea atît ca legitim cît şi ca nediscriminatoriu.

185. În ce priveşte modul de participare, entităţile autonome trebuie să fie implicate în deciziile statului referitoare la puterile şi chestiunile de interes fundamental pentru ele precum şi cele referitoare la sfera autonomiei regionale. Membrii unei minorităţi trebuie să fie reprezentaţi adecvat în organismele electorale locale precum şi în organismele care reprezintă aceste entităţi la nivelul statului naţional sau federal. Implicarea entităţilor autonome în treburile statului poate avea loc prin reprezentarea corespunzătoare a regiunilor în organismele legislative sau administrative, ea poate fi rezultatul discuţiilor sau procedurilor de consultare dintre organismele statului şi un organism care reprezintă entităţile autonome. În acelaşi timp, ele trebuie să aibă puteri corespunzătoare pentru a promova identitatea membrilor lor, mai cu seamă în ce priveşte limba, educaţia şi cultura.

d) Aspecte sociale, economice şi financiare

186.   Resursele materiale şi financiare care permit entităţii autonome să implementeze eficient aceste puteri adiţionale trebuie luate în considerare în mod corespunzător în documentul de delegare. Pot fi avute în vedere mai multe opţiuni. Una dintre posibilităţi este ca regiunilor autonome să li se dea propriile lor resurse (care constau în principal în impozite şi taxe), şi ca ele să aibă posibilitatea de a fixa cotele taxelor şi impozitelor locale. O altă posibilitate ar fi aceea ca regiunilor autonome care nu îşi colectează propriile taxe să li se transfere o proporţie din taxele care au fost colectate de la populaţia locală. Acest lucru poate fi făcut dacă li se dă posibilitatea, în limitele impuse de constituţie sau de lege, să adauge un procentaj la taxele colectate de alte autorităţi publice.

187.   Totuşi, este important să se sublinieze faptul că, Carta europeană a autoguvernării locale afirmă principiul predominanţei autorităţii teritoriale asupra propriilor resurse transferate, mai ales cînd se pune problema exercitării propriilor sale funcţii. Aceste resurse pot fi alocate pe baza unei decizii anterioare sau a unor negocieri periodice. În anumite situaţii, ar trebui să le fie acordate autorităţilor autonome resurse suplimentare fie potrivit unor acorduri specifice fie sub forma unor fonduri guvernamentale. În cazul din urmă, trebuie remarcat că autorităţile autonome au puteri discreţionare mai mare.

188. În ce priveşte alocarea puterilor economice, pot fi avute în vedere mai multe abordări. În primul rînd, statul central îşi poate păstra toate puterile însă se consultă cu autorităţile autonome înainte de a adopta orice măsură care ar putea avea impact asupra situaţiei locale. În al doilea rînd, statul central îşi poate menţine prerogativele însă acordă autorităţilor autonome puterea iniţiativei şi a recomandării în ce priveşte regiunea. O a treia posibilitate ar fi aceea ca autorităţile autonome să deţină asupra regiunii puteri teritoriale limitate. În fine, autorităţile autonome pot avea dreptul de a lua măsuri specifice în ce priveşte dezvoltarea economică, în limitele politicilor generale definite de guvernarea centrală.

189. În domeniul problemelor sociale, de obicei sînt acordate puteri autorităţilor autonome în domeniile sănătăţii publice, asigurărilor sociale şi asistenţei publice. Totuşi, este necesar ca în fiecare sector să se hotărască dacă structurile locale sînt complet autonome sau dacă ele trebuie să se conformeze principiilor generale trasate de guvernarea centrală.

c) Aspecte culturale

190. Cînd membrii unei minorităţi dintr-o entitate anume reprezintă o proporţie substanţială din populaţie care justifică o protecţie specifică, trebuie luate măsurile corespunzătoare pentru păstrarea identităţii lor.

191. În cazul autonomiei personale sau culturale, trebuie conferite puteri specifice în domeniul religiei, învăţămîntului şi limbii. De asemenea, se poate decide ca limba regională sau minoritară să fie folosită în organismele alese sau în administraţiile lor. Această limbă poate fi recunoscută şi ca limbă oficială sau ca a doua limbă oficială sau chiar ca limba naţională a regiunii.

f) Respectarea drepturilor omului

192. Chestiunea drepturilor omului are de jucat un rol extrem de important în sistemul entităţilor autonome. Se impune definirea clară a organismului competent şi a standardelor ce urmează a fi aplicate. Cînd este înfiinţată o entitate autonomă, trebuie respectate principiile egalităţii şi nediscriminării. Autonomia trebuie să garanteze drepturile grupurilor etnice, altele decît cel majoritar în regiune, precum şi drepturile membrilor grupului majoritar în stat. Cînd sînt luate măsuri în favoarea unei minorităţi naţionale prin care se garantează înfiinţarea unei guvernări reprezentative şi participarea efectivă a acelei minorităţi, este important să se ia anumite măsuri de protejare a „minorităţii din minoritate” astfel încît membrii populaţiei majoritare sau ai altor minorităţi să nu se simtă ameninţaţi de măsurile iniţiate de entitatea autonomă. Acesta constituie un aspect cheie întrucît entitatea intrastatală va deţine în multe cazuri puteri legislative exclusive în anumite domenii care ar putea afecta minorităţile care trăiesc în acel teritoriu.

VIII. Cîteva consideraţii asupra soluţionării anumitor conflicte actuale prin introducerea conceptului de autonomie

193. În Europa de astăzi există mai multe regiuni care au fost sfîşiate de conflicte ani îndelungaţi, mai ales în Europa Centrală şi de Est. Parţial, acest lucru poate fi explicat prin schimbările fundamentale după destrămarea Uniunii Sovietice şi a Iugoslaviei.

194. De pildă, au fost reconstituite trei ţări independente (Armenia, Azerbaidjan şi Georgia) în sudul Caucazului. În aceste regiuni, conflictele au izbucnit în Nagorno-Karabah, Abhazia şi Osetia de Sud, precum şi în Federaţia Rusă (în Republica Cecenă, în nordul Caucazului), fosta Iugoslavie (Kosovo) şi Moldova (Transnistria).

195. În ciuda eforturilor comunităţii internaţionale, nu s-a găsit nici o soluţie politică adecvată pentru nici unul din aceste conflicte, care constituie o ameninţare la adresa stabilităţii întregii regiuni şi un obstacol în calea cooperării şi dezvoltării economice regionale. Conceptul de autonomie ar putea oferi inspiraţia pentru propunerea unor soluţii acceptabile pentru toate părţile implicate.

a) Abhazia şi Osetia de Sud (Georgia)

196. În Abhazia, conflictul armat dintre separatiştii abhazi şi autorităţile georgiene a izbucnit în 1992. Un acord de încetare a focului semnat în mai 1994 a asigurat desfăşurarea unei forţe de menţinere a păcii a comunităţii Statelor Independente (CSI) în zona de conflict şi a observatorilor neînarmaţi ai Naţiunilor Unite (UNOMIG). Negocierile pentru o soluţionare politică care au avut loc în cadrul aşa-numitului „proces de pace de la Geneva patronat de ONU” par să fi ajuns într-o înfundătură în momentul de faţă. Originea conflictului constă în faptul că separatiştii consideră că Abhazia a fost ilegal incorporată în Georgia de către Stalin în 1931, iar acum ei doresc să îşi exercite dreptul la autodeterminare. Abhazia şi-a reafirmat recent voinţa de a deveni independentă, însă comunitatea internaţională nu a recunoscut această iniţiativă.

197. În mod asemănător, în mai 2002, aşa-numitul „parlament”al Osetiei de Sud a făcut apel la comunitatea internaţională să recunoască „independenţa statului creat de poporul Osetiei de Sud pe baza dreptului său la autodeterminare”. Comunitatea internaţională a refuzat să recunoască acest fapt şi, ca atare, nu consideră Osetia de Sud drept un stat independent. În lumina acestor revendicări, mai cu seamă în ce priveşte exercitarea autodeterminării, trebuie amintit faptul că trebuie eliminată orice recurgere la forţă şi că acest drept este valabil pentru toate popoarele, nu numai pentru minorităţi. În plus, autodeterminarea nu este sinonimă cu secesiunea şi poate fi exercitată în cadrul unui stat prin statut de autonomie sau printr-o structură similară. În fine, secesiunea presupune acordul ambelor părţi şi trebuie ca, de partea separatistă, să reflecte voinţa întregii populaţii, nu numai a unui singur grup.

198. Pentru a reiniţia procesul de pace şi a stabiliza regiunea, autorităţile diferitelor părţi nu ar trebui să se concentreze asupra conceptului de suveranitate, ci mai degrabă să examineze în ce fel o diviziune a puterilor şi responsabilităţilor între Abhazia şi guvernarea centrală şi între Osetia de Sud şi guvernarea centrală ar putea veni în întîmpinarea nevoilor şi aşteptărilor populaţiilor respective.

b) Kosovo ca parte a Serbiei şi Muntenegrului

199. Chestiunea Kosovo este extrem de dificil de rezolvat, iar situarea provinciei Kosovo în inima Balcanilor nu face decît să o complice şi mai mult. Cele două regiuni Kosovo şi Voivodina s-au bucurat de o autonomie considerabilă pînă în septembrie 1990, cînd a fost adoptată noua constituţie a Republicii Serbia ducînd la abolirea aşa-numitului lor „statut de autonomie”. Constituţia din 1974 a Federaţiei Iugoslave garanta un „mare grad de autonomie provinciilor socialiste autonome” Kosovo şi Voivodina. De pildă, aceste provincii îşi aveau propria adunare, un consiliu executiv, o curte constituţională şi o curte supremă, iar administraţia publică se afla sub supravegherea lor.

200. Adunarea Parlamentară a consiliului Europei a comentat acest conflict în mai multe ocazii. De pildă, în Recomandarea 1422 (1988), ea declara că „baza normalizării situaţiei din Kosovo trebuie să fie implementarea completă şi strictă a Rezoluţiei 1244 a Consiliului de Securitate a Naţiunilor Unite”. Recomandînd garanţii internaţionale care să oprească orice încercare de revenire la status quo sau de secesiune prin Recomandarea 1384 (1988), consiliul afirma că statutul politic al provinciei Kosovo trebuia „bazat pe un înalt nivel de autonomie în cadrul federaţiei iugoslave (…) care să cuprindă a) cea mai înalt posibilă formă de autonomie pentru Kosovo în domeniul legislativ şi executiv, judiciar, al ordinii publice, economiei, educaţiei şi culturii; b) respectarea drepturilor sîrbilor şi ale celorlalte minorităţi din Kosovo; şi c) participarea directă a reprezentanţilor provinciei Kosovo în cadrul instituţiilor federale”.

201. Referitor la acest subiect, Comisia de la Veneţia a definit, în Doc. (076/ 1998 fry), domeniile cheie precum şi responsabilităţile executive şi legislative care trebuie să fie exercitate de organele competente în Kosovo. Aceste responsabilităţi includ organizarea instituţiilor şi procedurilor politice de guvernare (constituţia, parlamentul, sistemul juridic), autorităţile locale şi regionale, alegerile locale şi regionale, administraţia sectorului public (transporturi, resursele naturale), educaţia şi domeniul cultural (în mod special mass media şi relaţiile dintre comunităţile religioase) şi chestiunile financiare (taxele şi bugetul).

202. O cale de soluţionare a acestor tensiuni este acordarea statului de autonomie specială provinciei Kosovo. Acest statut, care ar trebui asigurat prin garanţii internaţionale, nu ar pune la îndoială integritatea teritorială şi suveranitatea Serbiei şi Muntenegrului şi ar încuraja respectarea drepturilor minorităţilor atît în Serbia cît şi în Kosovo. În lumina noii situaţii a Serbiei şi Muntenegrului, pare posibilă acordarea unui asemenea statut, mai cu seamă că există astăzi exemple numeroase de statut de autonomie specială care au putut stimula negocieri constructive.

c)  Cecenia (Federaţia Rusă)

În ce priveşte Cecenia, actualul proiect de constituţie a Republicii Cecenia propune baze politice noi pentru soluţionarea conflictului ce durează de mai mulţi ani.

203. Comisia Europeană pentru Democraţie prin Lege, căreia i-a fost remisă această problemă pentru a se pronunţa asupra ei¹⁹, a făcut o serie de observaţii pe marginea acestui proiect de constituţie care îmi pare destul de important pentru a fi inclus în prezentul raport.

204. Remarca generală a Comisiei este că acest text nu a fost elaborat pentru a veni în întîmpinarea nevoii concrete de soluţionare a situaţiei conflictuale. Mai precis, el nu ia suficient în considerare caracterul specific al unei părţi a populaţiei cecene şi nevoile pe care aceasta susţine că le are şi care se află la originea acestui conflict. În acelaşi timp, acest proiect de constituţie nu conţine prevederi ca entităţile federate să deţină puteri specifice în domeniile educaţiei şi culturii.

d) Transnistria (Moldova)

206. Chestiunea transnistreană constă mai cu seamă în statutul constituţional acordat acestei regiuni. Ce putem face pentru a înţelege această dispută şi ce soluţii putem propune pentru soluţionarea ei?

207. Din capul locului, disputa poate fi explicată făcînd apel la factori istorici, lingvistici şi geografici. În primul rînd, din punct de vedere istoric, populaţia încă mai are conştiinţa că Transnistria a făcut parte din imperiul rus cu mult înainte de anexarea Basarabiei de către Rusia. În al doilea rînd, populaţia Transnistriei este pătrunsă de sentimentul că are o identitate diferită (o limbă specifică) şi respinge principiul de a fi guvernată de o putere centrală. Situaţia geografică este şi ea importantă întrucît mulţi consideră Nistrul ca pe o graniţă naturală. Primele discuţii referitoare la acordarea de puteri autonome acestei regiuni au început în 1990.

208.  În iunie 1992, parlamentul moldovean a adoptat un document conţinînd “principiile de bază pentru o soluţionare politică a conflictului armat şi reinstaurarea păcii în districtele din estul Moldovei”. Acest document prevedea, printre altele, elaborarea unei legi cu privire la un statut juridic special pentru aceste districte în conformitate cu cerinţele internaţionale şi cu aspectele istorice specifice ale formării regiunii transnistrene. În replică, autorităţile transnistrene au cerut, ca şi condiţie pentru acceptarea unei soluţionări politice a conflictului, să li se permită să examineze şi adopte un document care să hotărască statutul juridic al acestei regiuni.

209.  La presiunea guvernelor şi a organizaţiilor internaţionale, parlamentul moldovean a examinat în ianuarie 1996 un nou proiect de lege ce definea „Transnistria ca o formaţiune teritorială cu structura unei republici autonome, care include localităţile situate pe malul stîng al Nistrului, şi deţine un statut special în conformitate cu constituţia Moldovei şi cu legea respectivă”. În acest proiect de lege, Transnistria era descrisă ca fiind parte a Republicii Moldova.

210.  Autorităţile transnistrene au respins acest proiect întrucît ele refuză să recunoască integritatea teritorială a Republicii Moldova. Ca atare, ele nu vor să fie guvernate pe baza unui statut special, care, în opinia lor, presupune impunerea de limite asupra puterilor lor de către guvernarea centrală. Ele vor mai degrabă ca Transnistria să fie recunoscută ca stat independent precum şi stabilirea de relaţii bilaterale pe baza unei înţelegeri reciproce. Pentru a fi mai precişi, ele vor să fie un stat independent în cadrul unei confederaţii. Autorităţile transnistrene au respins de aceea categoric toate propunerile care au fost făcute pentru a defini diferitele nivele de jurisdicţie. Aceste propuneri defineau puterile excepţionale ale guvernării centrale, puterile regiunilor cu statut special şi puterile comune. Un astfel de sistem de împărţire a puterilor precum cel folosit în Alto-Adige/Tirolul de Sud sau în Groenlanda, nu corespundea nivelului de autonomie avut în vedere de autorităţile transnistrene.

IX. Concluzii

211. În ce fel poate raportul de faţă contribui la soluţionarea acestor conflicte şi cum şi în ce condiţii ar putea fi aplicate în aceste cazuri criteriile propice succesului autonomiei?

212. Fără să dorească să pară prezumţios, acest raport prezintă cîteva propuneri care merită luate în considerare în profunzime. Înainte de toate, evaluarea lor trebuie să se întemeieze pe documentele de bază referitoare la acest subiect, precum Carta europeană a autoguvernării locale şi proiectul de Cartă europeană a autoguvernării regionale.

213. Acţionînd în virtutea principiului subsidiarităţii, aceste texte juridice sugerează baze şi garanţii diferite, atît pentru state cît şi pentru entităţile substatale, pentru dezvoltarea unei autonomii reale.

214. De pildă, articolele 4 şi 6 ale proiectului Cartei europene a autoguvernării regionale definesc puterile care trebuie acordate regiunilor (sau entităţilor substatale), articolul 9 specifică structurile pentru participarea regiunilor la treburile statului, articolele 14 şi 15 acoperă finanţele regionale, iar articolul 16 priveşte protecţia graniţelor teritoriale ale entităţilor substatale.

215. În mod sigur, Convenţia-cadru pentru protecţia minorităţilor naţionale, Convenţia-cadru pentru cooperarea transfrontalieră şi Carta europeană a limbilor regionale sau minoritare pot şi ele servi drept bază şi drept garanţii pentru diversele părţi implicate într-un conflict.

216. Bunăoară, se pare că s-ar putea ajunge la o soluţie pentru problema Kosovo prin acordarea unei autonomii cu baze largi regiunii, autonomie care să fie susţinută de acorduri de cooperare transfrontalieră cu comunităţile învecinate, vorbitoare de albaneză. În acelaşi timp, partea a III-a a Cartei europene a limbilor regionale sau minoritare, care tratează promovarea folosirii limbii în educaţie, în contactul cu autorităţile judiciare, autorităţile administrative etc, oferă o cale de ajungere la un acord care ar putea stabili un echilibru al drepturilor lingvistice ale minorităţii sîrbe din Kosovo precum şi ale minorităţilor din Voivodina.

Totuşi, rămîn la convingerea că cele mai actuale conflicte pot fi soluţionate prin acordarea unui statut special teritoriilor locuite de minorităţi culturale. În virtutea acestui statut, teritoriile pot fi guvernate de o legislaţie specială care ţine seama de caracteristicile lor istorice, geografice, culturale şi lingvistice distincte.

217. Acordarea statutului special este un mijloc, pe de o parte, de a nu se mai percepe diversitatea culturală dintr-un stat ca o ameninţare la adresa statului în care ea există, iar, pe de altă parte, de a evita ca statul să fie perceput ca o ameninţare de fiecare minoritate de pe teritoriul său. Existenţa acestor regiuni care se bucură de autonomie teritorială specială este compatibilă cu unitatea statului şi contribuie la păstrarea integrităţii sale teritoriale.

218. După cum am văzut, istoria organizării statului din mai multe ţări (Spania, Italia, Finlanda şi Franţa) arată că este posibil, uneori chiar indispensabil, să se asigure soluţionări diferite care reflectă grade diferite de autonomie pentru regiunile cu un caracter cultural specific care aparţin aceluiaşi stat. Acest statut instituit pentru o parte anumită a teritoriului poate prelua forme preexistente de organizare teritorială a statului (federalism, regionalism, caracter unitar). Statutul special acordat trebuie să respecte integritatea şi suveranitatea statului şi, în principiu, ar trebui să aibă asigurată o garanţie constituţională.

219. Pentru a se asigura succesul autonomiei, prima regulă este să se ia în considerare faptul că fiecare caz îşi are propriile trăsături specifice şi să se adopte o abordare voluntară şi conciliatoare. Nici un sistem de coexistenţă umană nu poate funcţiona fără ca diferitele părţi să intre într-un dialog constructiv cu intenţii paşnice. Dacă deja există o situaţie conflictuală, ce implică recurgerea la forţa armată, va fi mai dificil pentru autonomie să reziste încercării timpului.

221. Din diferite motive, statele şovăiesc adesea să acorde statutul de autonomie. Ele se tem că aceasta le va aduce prejudicii anumitor interese şi valori de stat şi va duce la secesiune. Ele se tem că autonomia acordată unei entităţi poate constitui o discriminare a celorlalţi locuitori sau poate provoca intervenţia unei ţări străine cu legături etnice sau de alt fel cu locuitorii regiunii care revendică autonomia.

222. Autonomia nu este un panaceu, însă mai mult decît orice alt sistem, acesta este unul bazat pe un compromis între diferitele părţi. Unul din marile sale avantaje este flexibilitatea sa: ea asigură un număr larg de posibilităţi, de la responsabilităţi minime pînă la garantarea de puteri lărgite – doar cu puţin dedesubtul independenţei. O serie de guverne au recurs la autonomie pentru a stabili un echilibru între principiile unităţii statului şi al pluralităţii culturale. În anumite cazuri, autonomia funcţionează rezonabil de bine, în vreme ce în altele nu răspunde speranţelor populaţiei de a trăi cu toţii în pace. În ce priveşte anumiţi factori care fac posibil succesul autonomiei, studiile actuale arată că aspectele politice şi constituţionale sînt cruciale, chiar dacă dimensiunea internaţională rămîne importantă, mai cu seamă în ce priveşte monitorizarea acordurilor.

223. Nu toate situaţiile în care predomină revendicările „separatiste” impun neapărat crearea unei entităţi autonome. Multe probleme se pot rezolva respectîndu- se reglementările generale referitoare la drepturile omului, precum eliminarea tuturor formelor de discriminare şi dreptul cetăţenilor de a participa la viaţa politică.

224. Recent, Declaraţia de la Helsinki²⁰ a recunoscut posibilitatea de a dezvolta concepte de bază şi principii comune pentru toate modelele de autonomie regională şi a propus crearea unui instrument juridic european (Articolul 11) care ar lua în considerare experienţa statelor membre. Un astfel de instrument juridic ar trebui “să respecte suveranitatea, identitatea şi libertatea statelor de a decide asupra propriei lor organizări interne” şi „să fie suficient de larg pentru a recunoaşte marea varietate de forme democratice de autoguvernare regională” şi în acelaşi timp „(să permită) statelor un grad de alegere pentru a lua în considerare caracteristicile specifice ale sistemului lor de autoguvernare regională”. Consiliul Europei ar trebui să sprijijne crearea unui astfel de instrument juridic european care ar face posibilă recunoaşterea şi promovarea principiilor comune ale autonomiei regionale, luînd în acelaşi timp în seamă experienţa variată a statelor membre.

225. Crearea unui astfel de instrument juridic european, care ar încuraja promovarea principiilor comune ale autonomiei regionale, ar ajuta statele europene confruntate cu conflicte interne să găsească soluţii constituţionale care le-ar permite să îşi păstreze suveranitatea şi integritatea teritorială şi în acelaşi timp să respecte drepturile minorităţilor etnice.

Note:

1. Aş dori să mulţumesc autorităţilor şi experţilor de experienţa cărora am putut profita în cursul cercetărilor mele care au începute în decembrie 1999 şi care m-a purtat în Insulele Åland, Alto-Adige / Tirolul de Sud, Insulele Feroe, Copenhaga, la Cagliari (Sardinia), Insulele Azore şi Madeira (Portugalia), Madrid şi Barcelona. Îmi cer scuze anticipat pentru orice erori strecurate în sau omisiuni din acest document şi aş fi recunoscător pentru orice fel de sugestii.

2. Nordquist Kjell-Åke, The Second Åland Islands Question, Mariehamn 2002, Jansson Salminen (ed).

3. Autonomy as a Conflict-Solving Mechanism, în volumul Suksi Markku (ed.), Autonomy, Applications and Implications, Kluwer Law, Dordrecht, Olanda, 1998.

4. Ruth Lapidoth, Autonomy: Flexible Solutions to Ethnic Conflicts, United States Institute of Peace Press, 1997.

5.    Hannum, Hurst and Lillich, R.B., The concept of autonomy in International law, 1980.

6. Local self-government, territorial integrity and protection of minorities, Lausanne 25- 27 April 1996, Proceedings ale Comisiei Europene pentru Democraţie prin Lege, studiu de Asbjorn Eide, Director al Norwegian Institute of Human Rights, Oslo.

7. Doresc să îi mulţumesc lui Elisabeth Naucler pentru ajutorul pe care mi l-a acordat în scrierea acestui capitol şi pentru că mi-a dat volumul Jansson/Salminen (ed), The Second Åland Islands Question, Autonomy or Independence?, Mariehamn, 2002.

8. Potrivit secţiunii 7 a Legii Autonomiei, dreptul de domiciliere în insule este acordat la cerere oricărui cetăţean finlandez care s-a stabilit în provincie, a locuit fără întrerupere aici pentru cel puţin cinci ani şi stăpîneşte suficient de bine limba suedeză.

9. Există un grup de vorbitori de germană în provincia Bolzano, de vorbitori de franceză în Valle d’Aosta, şi unul de vorbitori de slovenă în partea de est a regiunii Friuli-Venezia Giulia precum şi un grup mic de vorbitori de ladină în provinciile Bolzano şi Trento.

10. Singalezii constituie 74% din populaţie, tamilii srilankezi 12%, tamilii indieni 5.5%, iar musulmanii 8%.

11. Budişti 70%, hinduşi 15.5 %, musulmani 7.5% şi creştini 7.7%.

12. Markku Suksi, Mechanisms of Decision-Making in the Creation of States, 1996.

13. Deschis pentru semnătură la 1 noiembrie 1995.

14. Congresul Autorităţilor Locale şi Regionale ale Europei: Federalism, Regionalism, Local Autonomy and Minorities. 1996

15. Recomandarea 1201 (1993) cu privire la un protocol adiţional referitor la drepturile minorităţilor al Convenţei Europene pentru drepturile omului, dezbatere a Adunării din 1 februarie 1993. Vezi Doc. 6742, raport al Comisiei pentru chestiuni juridice şi drepturile omului, raportor: Mr Worms, şi Doc. 6749, opinia Comisiei pentru Chestiuni Juridice, raportor: Mr de Puig.

16. Autonomy: Flexible Solutions to Ethnic Conflicts”, United States Institute of Peace Press, 1997.

17. Vezi Jean-Marie Woehrling, Droits locaux comme instrument de renforcement de l’autonomie territoriale et de gestion des spécificités sociales et culturelles propres à certains territoires. CPLRE. CG/GT/CIV (5) 3

18. Congresul Autorităţilor Locale şi Regionale ale Europei, Recomandarea 43 (1998) cu privire la „autonomia teritorială şi minorităţile naţionale”.

19.  CDL-AD (2003) 2, Opinia asupra proiectului de constituţie a Republicii Cecene.

20. Declaraţie prezentată la cea de a 13-a sesiune a ConferinţeiMinisterelor Europene Responsabile pentru Guvernarea Locală şi Regional, întrunită la Helsinki în 27-28 iunie 2002.

Traducere de Doina Baci

Andreas GROSS (n. 1952), absolvent al Facultăţii de Istorie a Universităţii din Zürich şi al Facultăţii de ªtiinţe Politice a Universităţii din Lausanne. A lucrat ca lector la Facultatea de Drept a Universităţii din Lausanne şi ca asistent universitar la Facultatea de sociologia muncii, a mediei şi a culturii la Universitatea din Berna. Este fondator al Institutului Direkte Demokratie din Zürich, profesor universitar la universităţile din Marburg, Trier şi Speyer Este membru al Adunării Parlamentare a Consiliului Europei din 1995 în Grupul Socialiştilor, membru al Comitetului de monitorizare a îndeplinirii obligaţiilor asumate de statele membre ale Consiliului Europei, membru al Comisiei de Afaceri Politice, membru al Subcomisiei pentru relaţii cu statele nemembre şi al Subcomsiei pentru întărirea instituţiilor democratice. Este autor al volumelor Das Europa der Schweiz (2003), Eine andere Schweiz ist möglich (în curs de publicare), Die unvollendete Demokratie (în curs de publicare).

Andreas Gross, Positive experiences of autonomous regions as a source of inspiration for conflict resolution in Europe, Doc. 9824 al Comitetului de Afaceri Politice al Adunării Parlamentare a Consiliului Europei.