Premisele regionalizării în Ungaria

Gyula Horváth

Subdiviziunile teritoriale din Ungaria

Unităţile administrative din care este alcătuit teritoriul Republicii Ungaria sînt capitala, cele 19 judeţe (nivel NUTS 3), 23 de municipii (oraşe cu populaţia de peste 50.000 de locuitori), 214 alte oraşe şi 2.898 de sate (nivel NUTS 5). Aceste unităţi au dreptul oficial de a se autoguverna. Microregiunile (nivel NUTS 4) formează un sistem care se întinde pe întreg teritoriul naţional şi care nu încalcă limitele judeţelor. Fiecare microregiune este un grup de aşezări legate geografic şi, totodată, legate prin conexiuni temporare concrete de muncă, rezidenţiale şi de transport. Biroul Central de Statistică a pus în aplicare încă din 1997 sistemul de microregiuni statistice compus din 150 de unităţi. În 1999 au fost create 7 regiuni statistice şi de planificare (nivel NUTS 2). Aceste ultime două unităţi teritoriale nu au un caracter administrativ, dar joacă un rol important în procedura de dezvoltare, ele constituind cadrul pentru programarea, finanţarea şi desemnarea zonelor eligibile (pentru a fi asistate). (figura 1)

Cadrul guvernării teritoriale ungare

Contextul legal

Cadrul legal al descentralizării în Ungaria a trecut prin modificări semnificative la începutul anilor ’90. Legea guvernării locale a fost una dintre primele legi aprobate de parlamentul nou ales în 1990. Ea a asigurat baza juridică pentru transferul de resurse şi responsabilităţi de la statul central şi de la judeţe către noile municipalităţi şi consiliile lor alese. Legea taxelor locale a asigurat cadrul financiar pentru municipalităţi. Ambele legi au decurs, în principal, din Carta Europeană a guvernărilor locale, a cărei semnare şi ratificare au fost privite ca o parte importantă a procesului de aderare la Consiliul Europei.

Fig. 1. Subdiviziunile teritoriale (nivelele NUTS) în Ungaria

a) judeţele (NUTS III) şi regiunile de dezvoltare (NUTS II)

Legendă: 1 – Ungaria Centrală; 2 – Transdanubia Centrală; 3 – Transdanubia de Vest; 4 – Transdanubia de Sud; 5 – Ungaria de Nord; 6 – Marea Cîmpie de Nord; 7 – Marea Cîmpie de Sud.

b)  zonele mici (NUTS IV)

c)   aşezările (NUTS V)

Din punct de vedere financiar, Legea guvernărilor locale şi Legea taxelor locale au înzestrat Ungaria cu o guvernare pe două nivele: cel centralizat, de stat, şi cel al municipalităţilor. Judeţele, care în perioada comunistă îndepliniseră unele funcţiuni în numele guvernării centrale, au fost private aproape cu totul de resurse financiare proprii, neavînd în prezent prerogative fiscale. Ceea ce a rezultat în 1990 a fost o puternică guvernare naţională şi un sistem de guvernare local fragmentat, cuprinzînd 3.200 de municipalităţi independente, din care 50 la sută numărau mai puţin de 1.000 de locuitori.

Responsabilităţi

Legea guvernărilor locale defineşte un număr de îndatoriri municipale obligatorii. De vreme ce constituţia stabileşte că guvernările locale nu pot fi obligate să îndeplinească sarcini fără să le fi fost alocate fondurile necesare, Parlamentul trebuie să asigure condiţiile financiare necesare pentru ducerea la bun sfîrşit a acestor sarcini. În rest, municipalităţile sînt libere să-şi asume orice sarcini care nu sînt interzise prin lege. Dincolo de îndatoririle obligatorii, guvernările locale înseşi sînt cele care decid ce sarcini au de îndeplinit, în ce măsură şi în ce fel.

Guvernările locale pot fuziona în întregime cu alte organe reprezentative locale sau pot crea asociaţii ale guvernărilor locale. Legea asociaţiilor municipale încurajează cooperarea inter-municipală fără să oblige însă municipalităţile să coopereze sau să fuzioneze. Guvernările locale sînt libere să încheie contracte cu firme pentru executarea serviciilor publice. Aceasta a dus la privatizarea autorităţilor publice locale şi la încheierea de contracte cu firme specializate pentru executarea diferitelor servicii cum ar fi furnizarea apei, canalizarea, tratamentul apei folosite şi salubritatea. Ungaria a reuşit să se alinieze în scurt timp la reglementările U.E. în ce priveşte legile achiziţionărilor publice. Cadrul înfiinţat ar trebui să permită autorităţilor locale ungare să respecte regulile europene ale competiţiei, agenţiile ne-publice tinzînd astfel să joace un rol crescînd în educaţie, asistenţă socială şi sănătate.

Guvernările locale se împart în municipalităţi şi judeţe. Amîndouă sînt îndrituite la autoguvernare locală. Legea guvernărilor locale enumeră sarcinile municipalităţilor şi ale judeţelor. Municipalităţile pot prelua sarcini adiţionale de la nivel judeţean şi, dacă le lipsesc resursele, pot să le înapoieze acestora. Funcţiunile de nivel judeţean sînt finanţate în principal de guvernarea centrală şi de unele taxe.

Resurse

Legea guvernărilor locale dă dreptul autorităţilor locale să aibă propriile resurse şi bunuri. În consonanţă cu ţelurile tranziţiei democratice, au fost aplicate guvernărilor locale principiile proprietăţii private. Legea guvernărilor locale stabileşte diferitele surse de venit ale acestora. Guvernările locale au dreptul să hotărască baza şi ratele de impozitare locale în conformitate cu cadrul stabilit de Legea taxelor locale. Fac parte dintre acestea următoarele:

Taxele locale. Cea mai importantă taxă locală este taxa pe afacere, un impozit pe profitul unităţilor economice locale, care asigură aproximativ 80% din venitul realizat prin taxe locale. Ungaria este singura ţară din fostul bloc socialist care a introdus pînă în prezent o astfel de taxă. Altă taxă locală este cea pe proprietate, care se calculează în funcţie de suprafaţa pămîntului sau clădirilor şi, în unele cazuri, pe valoarea proprietăţii. Există şi cîteva taxe minore cum ar fi taxa turistică. Legea taxelor locale defineşte de obicei plafonul, iar nu minimul taxelor locale. Asta înseamnă că autorităţile locale au dreptul, dar nu şi obligaţia de a introduce anumite taxe, lucru care creează un cadru de competitivitate între autorităţile locale. De fapt, numai jumătate din cele 3.200 de municipalităţi au introdus taxa pe afacere şi numai o treime pe cea pe proprietate. Guvernările locale sînt libere să-şi stabilească taxe pentru serviciile publice locale.

Taxe împărţite. Cea mai importantă taxă de acest tip este cea pe venitul personal (TVP). Introdusă în 1990, ea a fost, la vremea respectivă, în întregime folosită la nivel local. În 1991, partea care revenea nivelului local a fost redusă la 50%, în 1993 la 30%, iar în 1999 ea a crescut la 40%. În orice caz, nivelul de cesare (procentajul din totalul taxei reţinut la nivel local) este de numai 15%, cele 25 de procente rămase fiind redistribuite între municipalităţi pe baza cîtorva formule de egalizare pe orizontală, asemănătoare celor practicate în sistemul de distribuire a fondurilor. Legea bugetului este cea care stabileşte distribuirea sumelor colectate prin TVP, care poate fi modificată anual prin votul majorităţii simple în parlament.

Fonduri interguvernamentale. Aceste sume se împart în trei categorii bine definite:

Impozite normative nealocate pentru un scop anume, date guvernărilor locale. Există în jur de 20 de astfel de fonduri normative separate, majoritatea fiind plătite per capita. Formulele pe baza cărora se distribuie aceste fonduri sînt revizuite periodic, totalul contribuţiilor fiind supus dezbaterii anuale a bugetului în Parlament. Tehnic, toate fondurile sînt subsumate şi apoi plătite municipalităţii ca sumă unică. Această primă categorie reprezintă aproape 80% din transferurile interguvernamentale.

Fondurile de stat specifice care sînt distribuite tot prin metode normative, dar care sînt destinate unui scop anume. Principalele priorităţi investiţionale sînt stabilite în fiecare an de către Guvern, priorităţi care includ dezvoltarea reţelei de canalizare, salubritatea, sănătatea (spitale) şi învăţămîntul (şcoli). Acestea reprezintă aproximativ 10% din transferurile interguvernamentale.

Fondurile de stat sînt distribuite de Parlament individual, cu condiţia folosirii lor în proiecte de infrastructură de mare anvergură. Această categorie include, de asemenea, unele fonduri asupra cărora pot decide consiliile judeţene pentru dezvoltare (Asistenţă pentru Descentralizare Dirijată). şi această categorie reprezintă aproximativ 10% din transferurile interguvernamentale.

Împrumutul. Legea Guvernărilor locale dă guvernărilor locale libertatea de a contracta împrumuturi de la intermediari financiari şi de pe pieţele locale de capital. Totuşi, ca urmare a falimentelor locale provocate de tranziţie, în 1995 au fost introduse restricţii asupra împrumuturilor locale. Legea defineşte limita superioară a creditului la 70% din veniturile proprii ale autorităţilor locale. Mai mult, asemenea modelului german, autorităţile locale sînt obligate să respecte regula de aur a finanţelor publice, care stipulează că împrumutul trebuie să finanţeze cheltuielile capitale. Această regulă, totuşi, nu este întotdeauna respectată cu stricteţe.

Cadrul politic regional

O dată cu Legea guvernărilor locale din 1990, guvernul central a început să remodeleze întregul sistem al guvernării teritoriale. Municipalităţile locale au devenit independente faţă de autorităţile centrale şi judeţene. Autorităţile judeţene au pierdut semnificativ din responsabilităţi şi din prerogativele fiscale. Dat fiind faptul că în perioada comunistă politicile regionale erau subordonate centrului şi destinate să servească strategiile planificate la centru, au fost de asemenea introduse schimbări pentru accelerarea dezvoltării regionale îndeosebi prin asigurarea infrastructurii şi managementul crizei din economia nord-estului, bazată pe industria grea. La începutul anilor ’90, elaborarea politicilor regionale rămăsese privilegiul nivelului central, iar contextul noii politici a continuat să rămînă slab la nivel regional şi prea înclinat spre abordările sectoriale.

Tendinţele politicilor recente

Aceste contradicţii şi lipsa unor instituţii de coordonare din puterea legislativă şi cea executivă au întîrziat stabilirea unei abordări coerente a politicilor teritoriale şi au constituit cauza unor disfuncţionalităţi, care se poate să fi slăbit avîntul descentralizator. În 1990 a fost creat un Minister al Mediului şi al Politicilor Regionale căruia i s-a încredinţat responsabilitatea dezvoltării teritoriale. În 1991 a fost introdusă o Rezervă pentru Dezvoltarea Regională (numită Fondul pentru Dezvoltare Regională [FDR] din 1992 pînă în 1996). În 1993 Parlamentul a specificat într-o rezoluţie principiile sistemului de susţinere a dezvoltării regionale, iar guvernul a publicat o listă a zonelor care urmau a fi eligibile pentru asistenţa regională. Legea XXI pe 1996 privind dezvoltarea regională şi planificarea fizică, care a înfiinţat un nou sistem instituţional de dezvoltare teritorială în Ungaria, a fost urmată de o serie de decrete privind folosirea şi distribuirea rezervei de dezvoltare regională pentru egalizare teritorială între judeţe. De-a lungul ultimilor ani, pe lîngă rezerva de dezvoltare regională, au fost create alte cîteva rezerve de dezvoltare pentru extinderea mijloacelor financiare ale noilor instituţii, şi anume Sprijinirea Egalizării Teritoriale (1996), Asistenţa Descentralizată Dirijată (1998) şi Rezerva pentru Dezvoltare Rurală (2000). După alegerile guvernamentale din 1998, portofoliul dezvoltării regionale a fost ataşat la MARD.

De asemenea, au apărut incertitudini în definirea obiectivelor şi principiilor strategice care coordonează iniţiativele politice la nivel subnaţional. Spre exemplu, Legea din 1996 a fost o încercare nu numai de a înfiinţa infrastructura instituţională a politicilor teritoriale, ci şi de clarificare a obiectivelor-cheie ale acestora. Aşa cum se şi menţionează în Lege, tuturor regiunilor şi judeţelor li s-au încredinţat priorităţi care includ promovarea unei economii sociale de piaţă, crearea condiţiilor adecvate pentru creşterea economică susţinută prin mijloace proprii şi stimularea difuzării în teritoriu a inovaţiei, concomitent cu încurajarea unei dezvoltări regionale echilibrate. Reducerea disparităţilor dintre Budapesta şi zonele periferice şi între regiunile avansate şi cele mai puţin dezvoltate au constituit unele din cele mai relevante obiective ale guvernării centrale. Legea a focalizat, de asemenea, atenţia asupra regiunilor dezavantajate prin ajustarea criteriilor de selecţie şi prin alinierea lor la metodologia de structurare a zonelor a U.E. Elaborarea Proiectului de Dezvoltare Regională şi Naţională în cadrul stabilit de Rezoluţia Parlamentară 35/1998 (III.20) a dus mai departe procesul prin definirea ţintelor şi a liniilor diriguitoare, cu focalizare pe asigurarea compatibilităţii cu politica fondurilor structurale ale U.E. pe durata aderării. Deşi proiectul este vast şi sarcinile multiple, multe probleme rămîn, totuşi, neatinse, mai ales rolul încredinţat politicilor de competitivitate regională şi modul de soluţionare a conflictelor dintre eficienţă şi echitate.

Instituţiile noilor politici regionale

Legea din 1996, care defineşte responsabilităţile la toate nivelele administrative, face ca Ungaria să fie, probabil, una dintre cele mai avansate ţări aflate în tranziţie. Această lege asigură ţării baze instituţionale mai stabile, politica teritorială fiind în prezent elaborată şi implementată la patru niveluri.

În vîrf, Consiliul Naţional de Dezvoltare Regională (CNDR) răspunde de elaborarea politicilor regionale. Consiliul este alcătuit din cîte o persoană din partea fiecărui consiliu de dezvoltare regională, primarul Budapestei, preşedinţii camerelor naţionale de comerţ, consilierii patronatului şi ai sindicatelor la Consiliul Reconcilierii Intereselor, miniştrii din cîteva ministere, un reprezentant al Federaţiilor Naţionale ale Autoguvernărilor. Consiliul ia în discuţie principiile politicilor regionale, fondurile de dezvoltare regională şi clasificarea regiunilor eligibile pentru sprijinirea dezvoltării. De asemenea, el coordonează asistenţa sectorială a dezvoltării regionale. Are un secretariat format din 12 persoane, numit Centrul Naţional de Dezvoltare Regională, care vine în sprijinul activităţii consiliului.

La nivelul inferior acestuia se află şapte Consilii de Dezvoltare Regională (CDR), care îi includ pe preşedinţii Consiliilor de Dezvoltare Judeţeană (nivelul 3), pe reprezentanţi ai ministerelor naţionale, cîte un reprezentant judeţean al asociaţiilor municipalităţilor, primari ai municipiilor, pe Preşedintele Comitetului de Turism Regional respectiv (în cazul Ungariei Centrale, se adaugă încă cinci membri ai Consiliului). Sarcinile principale ale CDR-urilor constau în formularea şi adoptarea proiectului şi programului de dezvoltare, coordonarea dezvoltării economice teritoriale, pregătirea planurilor financiare şi decizia privind implementarea programelor. Iniţial, nu toate CDR-urile au avut personal permanent sau secretariate care să le asiste. După amendamentul din 1999 al Legii XXI, au fost întărite organele executive ale CDR-urilor - Agenţiile de Dezvoltare Regională (ADR). Ele au fost create ca şi companii de servicii publice cu personal permanent, pentru a ajuta consiliile în activitatea lor. Personalul agenţiilor numără între cinci şi şaisprezece persoane. Deşi limitat, numărul personalului angajat tinde să crească.

Nivelul judeţean îl include pe preşedintele adunării generale a judeţului, ca şi pe primarii municipiilor, pe reprezentanţii ministeriali ai MARD, pe şeful biroului judeţean pentru agricultură, pe preşedintele comitetului regional de turism local şi trei reprezentanţi ai asociaţiilor de municipalităţi. Consiliile de Dezvoltare Judeţeană (CDJ) sînt analoge în mai multe privinţe unei organizaţii de informare şi planificare regională, răspunzînd de analiza situaţiei economice şi sociale în judeţ precum şi de coordonarea planurilor de dezvoltare la nivel judeţean şi de luarea deciziilor privind folosirea şi distribuirea fondurilor pentru dezvoltare.

Un al patrulea nivel în această ierarhie este cel al micro-regiunilor, format din grupuri de comunităţi ce se autoguvernează, care îşi planifică şi îşi implementează coordonat ideile proprii de dezvoltare.

Deşi această nouă organizare teritorială încearcă să vină în întîmpinarea necesităţii existenţei diferitelor nivele teritoriale şi să umple vidul dintre nivelul central şi cel judeţean, anumite slăbiciuni sînt evidente. În primul rînd, împărţirea responsabilităţilor rămîne neclară, ducînd astfel la apariţia unor funcţii paralele şi a conflictelor. În al doilea rînd, amendamentul din 1999 a întrerupt participarea camerelor de comerţ la nivel regional, îngreunîndu-se astfel relaţiile şi parteneriatele cu sectorul privat. În al treilea rînd, CDJ-urile şi CDR-urile se bazează, în principal, pentru propriile bugete, pe resursele de stat.

Descentralizare şi politici regionale

Slăbiciuni instituţionale ale nivelelor descentralizate

Slăbiciunile de guvernare sînt percepute şi la nivelele inferioare. În cadrul administraţiilor judeţene şi naţionale este larg răspîndit sentimentul că există prea multe guvernări locale, ale căror puteri nu sînt suficient diferenţiate. Se pare că mulţi dintre cei implicaţi în nivelurile superioare de guvernare au sentimentul că guvernările locale sînt ineficiente din punct de vedere economic şi constituie o barieră în calea inovării administrative. Unul din motivele creării celor şapte noi macro-regiuni este acela de a incita (de a forţa) nivelurile inferioare ale guvernării să coopereze, dar un alt motiv evident este acela de a ocoli structuri politice şi administrative existente, de tipul judeţului, prin crearea de noi instituţii. Pe termen scurt, controlul asupra finanţării asistenţei regionale precum Rezerva pentru Dezvoltare Regională va fi devoluată către cele şapte regiuni.

Totuşi, structura de guvernare a Ungariei şi planurile de a introduce noi nivele politice gata formate s-ar putea mai degrabă să cauzeze noi probleme decît să le rezolve pe cele existente.

În primul rînd, deşi crearea de noi nivele de guvernare ar putea depăşi cîteva dintre problemele fragmentării şi cooperării interguvernamentale, la fel de bine ar putea crea altele noi. Un nou nivel administrativ va creşte costurile administraţiei şi guvernării. Noile nivele ale administraţiei şi ale guvernării nu vor fi neapărat receptive faţă de electorat. Dacă noile regiuni îşi vor asuma un rol legislativ şi vor fi asistate de consilii alese, vor trebui create noi structuri administrative şi electorale, lucru care de asemenea va creşte costurile guvernării. În sfîrşit, dacă noile regiuni vor urma să implementeze politici şi programe regionale, aceasta ar putea crea un dezechilibru în detrimentul nivelelor inferioare în procesul de dezvoltare regională.

În al doilea rînd, personalul administrativ al macro-regiunilor este numit, nu ales, făcînd din noile judeţe creaţii ale guvernului de la centru. De asemenea, există o anumită confuzie în legătură cu structura pe termen lung a regiunilor de nivel NUTS 2. Pe termen mai lung, unele voci au sugerat că un consiliu ales ar putea suplimenta personalul administrativ actual. În planul Széchenyi, de exemplu, se recunoaşte că „regiunile de planificare statistică sunt unităţi politico-administrative, cărora încă le lipseşte coerenţa economică internă şi identitatea regională. În consecinţă, principalul scop al dezvoltării economice regionale este acela de a promova coerenţa economică internă a regiunilor în cursul implementării programelor prezentate în Plan”. Pe de altă parte, PNDP-ul sugerează că rolul regiunilor NUTS va fi în principal după cum urmează: Consiliile de Dezvoltare Regională vor selecta proiectele care vor fi finanţate în cadrul propriilor regiuni, iar Agenţiile de Dezvoltare Regională, ca părţi executive ale CDR, vor supraveghea implementarea lor şi vor juca un rol tehnic şi administrativ. În viitor, ele vor putea funcţiona ca agenţii de supraveghere şi coordonare similare agenţiilor de planificare centrale sau regionale.

În al treilea rînd, dacă regiunile ar fi introduse cu statut de entităţi politice (lucru care nu este iminent, dat fiind faptul că ar necesita o majoritate de două treimi în parlamentul naţional), ar exista patru nivele politice, ceea ce ar însemna un nivel înalt pentru standardele U.E. Mai mult, noile macro-regiuni din Ungaria cuprind, în general, numai două sau trei guvernări judeţene locale, ceea ce înseamnă că distanţa dintre nivelele superioare şi cele inferioare de guvernare rămîne destul de mică. Există cîţiva indicatori care arată că formarea de noi instituţii guvernamentale în Ungaria este folosită pentru eludarea guvernării locale sau a tensiunilor din şi dintre instituţiile existente.

În al patrulea rînd, sistemul actual de guvernare teritorială din Ungaria nu reprezintă o ierarhie tipică, în care orice nivel de guvernare inferior este din punct de vedere politic sau administrativ subordonat nivelului imediat superior. La nivel sub-naţional, toate guvernările, fie judeţene, orăşeneşti sau săteşti, sînt locale şi au acelaşi statut legal şi acelaşi statut în raport cu guvernarea centrală. Aceasta înseamnă că în timp ce judeţele îmbrăţişează o zonă fizică mai mare, statutul lor este acelaşi cu al oraşelor şi satelor din perimetrul lor. Această lipsă de ierarhizare a produs confuzii administrative, în parte din cauză că multe oraşe şi sate ţin prea mult la prerogativele lor pentru a fi dispuse să coopereze cu alte guvernări, iar în parte pentru că, lipsite fiind de o economie de anvergură, este dificil pentru unele guvernări să asigure anumite servicii. Rezultatul a fost un complex proces de negociere în care guvernele locale au renunţat la unele responsabilităţi, cum ar fi managementul spitalelor, şi şi-au menţinut controlul asupra altora, cum ar fi şcolile.

În al cincilea rînd, puterea judeţelor s-a diminuat dramatic în anii ‘90. O dată cu Legea guvernărilor locale din 1990, responsabilităţile şi competenţele judeţelor au fost reduse în favoarea municipalităţilor. În ciuda unei istorii de peste 1000 de ani, judeţele au în prezent o poziţie destul de slabă din punct de vedere instituţional şi al puterii de negociere. Deşi ele au organe alese, puterea le este redusă de vreme ce finanţarea lor este asigurată în principal în urma negocierilor dintre nivelul central şi cele municipale.

Luaţi împreună, diverşii paşi făcuţi în procesul de descentralizare încă nu asigură Ungariei un nivel intermediar puternic, în ciuda creării a numeroase instituţii în ultimii zece ani. Încă nu este limpede dacă aceste instituţii vor fi capabile să coordoneze luarea de decizii pînă acum fragmentate de către municipalităţi şi să-şi asume politicile naţionale semnificative de dezvoltare teritorială. Nici judeţele şi nici nou-înfiinţatele macro-regiuni nu pot prelua în momentul de faţă această funcţie de vreme ce nu au prerogativele politice sau financiare esenţiale pentru a o face. Introducerea macro-regiunilor sau a Consiliilor de Dezvoltare a Judeţelor a adîncit problemele delimitării responsabilităţilor şi a resurselor fără a întări puterea de decizie a nivelurilor sub-centrale. În fapt, se poate ca numărul mare de instituţii de guvernare, menite să depăşească unele neajunsuri ale procesului de descentralizare, să fi împiedicat forme mai adecvate de asigurare a serviciilor publice cum ar fi parteneriatul pe orizontală sau cel public-privat. Pînă una-alta, nu este uşoară afirmarea unei descentralizări eficiente şi funcţionale.

Mezo-nivele confuze

Reforma administraţiei publice şi noile politici de dezvoltare teritorială a Ungariei au dus la slăbirea autorităţii judeţelor şi la apariţia regiunilor. Judeţul a pierdut în mod semnificativ din putere şi în favoarea sistemului administrativ local. Această pierdere nu este atît de evidentă pe cît este aceea în favoarea municipalităţilor. Dar aceste distincţii împing într-un con de umbră chestiunea rolului adecvat de mediere între nivelurile municipale şi cel central. Problema, mai degrabă, este cum evoluează relaţia dintre nivelul regional şi cel judeţean şi care din aceste nivele intermediare este mai potrivit pe termen mediu şi lung.

Starea actuală a planificării dezvoltării în Ungaria este caracterizată printr-un puternic rol al guvernării locale în comparaţie cu celelalte nivele şi prin rolul încă neclar al noilor regiuni precum şi printr-o tratare destul de tradiţională şi în parte contradictorie a responsabilităţilor la nivel naţional. Aşa cum am arătat mai sus, noi regiuni au fost create în a doua parte a anilor ‘90. În prima fază, guvernul a introdus o desemnare statistică a celor şapte macro-regiuni şi a încurajat înfiinţarea voluntară a Consiliilor de Dezvoltare Regională (CDR). Întrucît judeţele au fost libere să-şi aleagă partenerii pentru a se uni în regiuni, sistemul regional statistic nu s-a suprapus cu sistemul de dezvoltare regională. Mai mult, există multe judeţe care aparţin de mai multe regiuni. S-au înfiinţat mai multe CDR-uri, însă, pentru mult timp, majoritatea nu au fost operaţionale, în principal, din cauza unei lipse de angajare fermă în crearea unui nivel regional şi din cauza unei rezistenţe puternice din partea judeţelor.

Uniunea Europeană a avut o influenţă esenţială în regionalizarea Ungariei, atît prin asistenţă tehnică cît şi financiară; ea a promovat sau chiar a declanşat crearea nivelului regional. Programul PHARE a contribuit în mod semnificativ la procesul de regionalizare. Mai multe proiecte pilot au fost implementate în regiunile mai puţin dezvoltate, fapt prin care nu numai că s-au dus la bun sfîrşit proiecte de dezvoltare individuale, dar s-a contribuit şi la capacitatea de administrare a organizaţiilor regionale, mai ales a Consiliilor de Dezvoltare Regională şi a agenţiilor acestora. În iunie 2000, regiunile din Ungaria au format împreună un birou de reprezentare oficială la Bruxelles. Totuşi, pe măsură ce procesul de aderare ia avînt, Comisia şi-a exprimat îndoielile în privinţa capacităţii administrative a nivelurilor sub-naţionale (judeţe, regiuni) şi se pare că favorizează un sistem de implementare mai centralizat.

Introducerea nivelului regional nu a clarificat împărţirea puterii în guvernarea teritorială şi în sistemul de dezvoltare regională a Ungariei. Una din problemele cruciale ale abordării dezvoltării regionale curente în Ungaria urmăreşte rolurile încă neclare ale judeţelor actuale, pe de o parte, şi ale noilor regiuni create, pe de alta, precum şi rolul statului central. Deşi nu există probabil nici un motiv să punem la îndoială oportunitatea menţinerii şi întăririi guvernării locale la nivel judeţean, în schimb, este incert dacă mărimea ţării justifică împărţirea planurilor şi programelor de dezvoltare pe niveluri regionale şi judeţene. Unele aspecte ale eficienţei precum şi cerinţa U.E. de a se renunţa la programe de dezvoltare de nivel NUTS 2 pot duce la concluzia că un singur nivel ar trebui să răspundă de pregătirea şi implementarea planurilor şi programelor de dezvoltare.

La nivel local, abilitatea practică de a pregăti şi decide asupra fezabilităţii programelor de dezvoltare bazate pe priorităţi hotărîte în concordanţă cu planurile de dezvoltare regională depinde în mare măsură de sistemul financiar existent. Faptul că judeţele şi regiunile nu dispun de resurse financiare suficiente pentru a lua decizii pe cont propriu, independent de deciziile de finanţare complementară de la nivelul naţional, constituie un handicap serios în calea oricărei descentralizări eficiente.

Din punctul de vedere al unei politici preponderent sectoriale, avantajele şi dezavantajele regiunii faţă de judeţ nu pot fi clar discernute. Luarea de decizii la nivel regional poate fi justificată pe temeiul unei economii de anvergură sau pe nevoia de a regla în interior suprapunerile teritoriale dintre nivelurile inferioare de guvernare. De fapt, cu toate că există un număr de servicii publice cum ar fi învăţămîntul superior, sănătatea, transportul public local, sau planificarea teritorială, pentru care un nivel intermediar ar fi ideal, nici unul din cele două nivele nu oferă avantaje evidente faţă de celălalt. O excepţie, totuşi, o poate constitui implementarea politicilor de mediu sau administrarea bunurilor care pot afecta mediul pentru care un nivel regional ar fi mai adecvat. Totuşi, regiunile ecologic funcţionale precum zonele de captare a izvoarelor sau zonele rezervaţii naturale adesea nu corespund graniţelor regiunilor politice, creînd şi ele suprapuneri care necesită o coordonare de nivel sub-naţional pe orizontală.

Viitorul regiunilor

Descentralizarea, după cum arată procesele din ultimii ani, a devenit un fenomen general în Europa. Faţă de 1950, cînd numai o pătrime din populaţia continentului locuia în state regionale sau federale, la mijlocul anilor ‘90 proporţia a ajuns la două treimi. La sfîrşitul primului deceniu al secolului al XXI-lea, peste două treimi din populaţia Europei (excluzînd populaţia fostei Uniuni Sovietice) vor trăi în ţări unde nivelul administrativ sub-naţional, mai degrabă decît nivelul naţional, va juca un rol fundamental în administrarea factorilor de creştere economică. Această schimbare cantitativă va fi produsă de înfiinţarea noilor sisteme de administrare regională în două ţări cu populaţie mare: Marea Britanie şi Polonia. (Figura 2)

Figura 2 Proporţia ţărilor federale şi descentralizate din totalul populaţiei europene

Sursa: Compilaţia autorului bazată pe International Statistical Yearbooks.

Pe viitor, interesul fundamental al statului naţional va fi acela de a contracara presiunea externă asupra politicii sale economice prin întărirea potenţialului decizional din interiorul ţării înseşi şi prin creşterea abilităţii regiunilor sale de a-şi afirma propriile interese. Practica keynesiană tradiţională a dezvoltării regionale nu mai este aplicabilă în noua paradigmă; politicile regionale ale statului vor fi completate de politicile regiunilor înseşi. Totuşi, această schimbare de paradigmă nu se poate face automat întrucît regiuni cu grade diferite de dezvoltare au interese diferite pentru regionalismul instituţional. Regiunile mai sărace vor continua să aştepte dezvoltarea lor prin asistenţă din exterior, naţională sau internaţională; ele sînt mai motivate de sistemele de ajutor tradiţionale decît de o posibilă marjă mai mare de autonomie ce ar urma să fie obţinută într-o „Europă a regiunilor”.

Totuşi, există încă obstacole semnificative care împiedică evoluţia la scară largă a regionalismului. Guvernele naţionale încă joacă un important rol de control în relaţiile dintre regiuni şi Comisia Europeană. Cele mai sărace regiuni ale Europei nu îşi pot susţine foarte bine interesele în deciziile legate de integrarea Europeană, avînd mai puţini reprezentanţi în organele Uniunii. Politicile competitive ale Uniunii, de asemenea, întăresc motivele centralizării.

Viitorul structurii teritoriale a Ungariei depinde fundamental de calitatea strategiei de descentralizare, pe care Ungaria o va urma în utilizarea noilor resurse după integrarea în Uniunea Europeană. O descentralizare adecvată pare să ofere cea mai eficientă soluţie pentru Ungaria. Este nevoie de regiuni puternice în Ungaria, practica Uniunii Europene a dovedit fără urmă de îndoială că nivelul sub-naţional cu populaţie în jur de 1,5-2 milioane de locuitori, administrat pe baza principiilor guvernării locale, pe capacităţile economice şi trăsăturile structurale este:

• Cadrul teritorial optim pentru aplicarea politicilor de dezvoltare regională orientate spre dezvoltarea economică.

• Cîmpul adecvat pentru funcţionarea forţelor de organizare teritorială post industrială şi a relaţiilor acestora.

• Spaţiul important de acţiune pentru coagularea intereselor.

• Unitatea spaţială ideală pentru înfiinţarea infrastructurii moderne şi a aparatului organizatoric executiv profesional al politicilor regionale.

• Un element dominant al sistemului decizional de coeziune şi regional al Uniunii Europene.

Sistemul organizaţional de stat descentralizat poate apărea prin dezvoltare organică şi printr-o reglementare legislativă complexă. Este necesar ca principiile care creează premisele necesare să fie incluse în constituţie. Acestea sînt următoarele:

• Statul ia în considerare în cursul activităţilor sale de dezvoltare şi al politicilor sale economice inter-relaţiile şi corelarea între trăsăturile teritoriale şi elementele de spaţiu, asigură premisele necesare pentru îndeplinirea funcţiilor sociale de bază;

• Aplicînd principiul echităţii şi al dreptăţii sociale, statul contribuie prin mijloace proprii la moderarea inegalităţilor teritoriale obiective ale nivelului de trai;

• Politicile regionale active ale statului promovează descentralizarea teritorială a activităţilor şi funcţiunilor economice;

•Statul împarte sarcinile şi mijloacele de dezvoltare regională cu guvernele locale şi teritoriale, cu alţi actanţi interesaţi şi delegă coordonarea responsabilităţilor şi resursele de dezvoltare factorilor decizionali din teritoriu.

Astăzi, regionalizarea în Ungaria este inevitabilă nu din cauza sistemului administrativ sau a aderării la Uniunea Europeană. Miza, mai degrabă, este aceea a creşterii puterii economice a Ungariei, modernizarea ţării şi viitoarele poziţii pe care Ungaria şi regiunile ei le pot ocupa în diviziunea teritorială europeană a muncii. Statul ungar nu a fost capabil să provoace o schimbare de paradigmă de-a lungul secolului XX; nici autorităţile centrale nici cele teritoriale nu au fost interesate în împărţirea puterii. Astfel, în loc de reforme reale, diferitele planuri de descentralizare nu au realizat decît modificări insignifiante în amploarea redistribuirii. Atitudinea este similară în planurile cele mai recente cu toate că este imposibilă îmbinarea tendinţelor actuale ale economiei europene cu structura prezentă de diviziune a muncii din Ungaria — după cum demonstrează eşecul tuturor încercărilor în acest sens din secolul de curînd încheiat. Apariţia unei structuri teritoriale moderne din punct de vedere economic poate fi concepută numai într-un cadru cu totul nou. Acest cadru teritorial nu poate fi decît regiunea, organizată în jurul unor puternice centre metropolitane, dispunînd de putere politică, avînd instituţii proprii şi autonomie financiară. Mărimea regiunilor statistice şi de planificare actuale ale Ungariei este în acord cu standardele europene (Figura 3); ele sunt capabile să primească funcţiuni noi şi să folosească un sistem de distribuţie negociat. În secolul XXI numai regionalizarea poate duce la bun sfîrşit procesul de modernizare a Ungariei.

REFERINŢE

Dente, B. 1999: In un diverso Stato. Milano, Il Mulino.

Esterbauer, F. (Ed.) 1992: Regionalismo e federalismo nella costruzione della nuova Europa. Trento, Regione Autonoma Trentino-Alto Adige.

Horváth, Gy. 1998: Európai regionális politika [European regional policy]. BudapestPécs, Dialóg Campus Kiadó.

Horváth, Gy. 2000: Decentralizáció és a régiók - kelet-közép-európai nézõpontból [Decentralization and regions in East Central Europe]. In: Horváth Gy. - Rechnitzer J. (Eds.): Magyarország területi szerkezete és folyamatai ezredfordulón [Regional structure and processes in Hungary in turn of the millenium[. Pécs, MTA Regionális Kutatások Központja. pp. 60-72.

Horváth, Gy. 2001: European regional policy and the East-Central European enlargement. - Role of the Regions in the Enlarging European Union. Discussion Papers. Special Issue. Pécs, Centre for Regional Studies, pp. 7-16.

Horváth, Gy. 2001: Consequences of the interrelationship between institutions of regional development and of integration in Hungarian regional policy. - European Mirror. Special Issue. pp. 119-154.

Keating, M. 1998: The New Regionalism in Western Europe. Territorial Restructuring and Political Change. Cheltenham, Edward Elgar.

Keating, M. - Loughlin, J. (Eds.) 1997: The Political Economy of Regionalism. London, Frank Cass.

Le Galès, P. - Lequesne, Ch. (Eds.) 1998: Regions in Europe. London, Routhledge.

Loughlin, J. (Eds.) 1999: Regional and Local Democracy in the European Union. Luxemburg Office for Official Publications of the European Communities.

Loughlin, J. 2000: Regional authonomy and state paradigm shifts in Western Europe. Regional and Federal Studies. 2. pp. 10-34.

Michalski, A. – Saraceno, A. 2000: Regions in Enlarged European Union. Brussels, EC, Forward Studies Unit.

OECD Territorial Reviews. Hungary. Paris, Organisation for Economic Co-operation and Development. 2001.

Parks, J. – Elcock, H. 2000: Why do regions demand authonomy? - Regional and Federal Studies. 3. pp. 87-106.

Perulli, P. (Ed.) 1998: Neoregionalismo. L ’economia archipelago. Torino, Bollati Borlinghieri.

Smith, B. C. 1985: Decentralization. The Territorial Dimension of the State. London, Allen and Unwin.

Traducere de Mihai Vieru

Gyula H orváth

Figura 3 Distribuţia populaţiei în Uniunea Europeană şi Ungaria în funcţie de numărul populaţiei din cadrul regiunilor NUTS 2, 1999 Sursa: Calculele autorului bazate pe: Regions. Statistical Yearbook, 1999; KSH

*

Gyula HORVÁTH (n. 1951), doctor în economie,specialist în domeniul politicilor regionale europene, cooperare regională în Europa Centrală şi restructurare şi transformare regională în Europa Centrală şi de Est. Este director general al Centrului de Studii Regionale al Academiei Ungare de ştiinţe din Pécs, profesor de Politici regionale comparative europene la Universitatea din Pécs, doctor honoris causa al Universităţii din Kaposvár, membru al Academia Europaea din Londra, membru al Academiei Ungare de ştiinţe, preşedinte al Asociaţiei Ungare de ştiinţe Regionale. Autor şi coeditor a 25 de volume şi aprox. 190 de articole de specialitate, dintre care: Európai regionális politika (1998), Regionális támogatások az Európai Unióban (2001).

Referat prezentat la Conferinţa Internaţională „Implicaţii ale înfiinţării regiunilor în România”, Sinaia 19-21 septembrie 2002 şi publicat din amabilitatea Institutului pentru Politici Publice.