Altera

    reviste   » Altera
  autori a b c d g h k l m n p r s t u v w z  
  căutare á é í ó ö ő ú ü ű ă â î ş ţ
  toate numerele » altera ANUL VIII. 2002., nr. 19 »
 


| observaţii
| listare
| bookmark


 
 
 
     
 
Descentralizarea organizării teritoriale

Descentralizarea organizării teritoriale a statului polonez

Grzegorz Gorzelak

1. Introducere — schiţă de context istoric

Polonia a intrat în procesul de transformare plecînd de la sistemul economic şi politic creat în cadrul realităţii regimului autoritarist. În urma rezultatelor Mesei Rotunde— negocieri care duraseră cîteva săptămîni, dintre aşa-numita parte guvernamentală şi

opoziţia de atunci — alegerile parlamentare semidemocratice s-au ţinut la 4 iunie, la puţin timp după aceea fiind creat primul guvern necomunist, sub conducerea lui Tadeusz Mazowiecki. Acest guvern a pregătit un program economic îndrăzneţ, prezentat la 1 ianuarie 1990 de către Leszek Balcerowicz, ministrul de finanţe de atunci. Alegerile prezidenţiale desfăşurate în toamna lui 1989 l-au propulsat pe liderul sindicatului Solidaritatea, Lech Walesa, în funcţia de preşedinte al Poloniei.

După cum reiese din acest scurt memento, în doar ceva mai mult de un an, realitatea economică şi politică a Poloniei s-a schimbat dramatic. Rămînea, totuşi, o excepţie importantă: vechiul sistem de guvernare locală, sau ca să fim mai exacţi — lipsa unei guvernări locale adevărate.

Acest lucru s-a schimbat la 27 mai 1990, cînd au avut loc alegerile locale, care au fost primele alegeri cu adevărat democratice din Polonia postbelică. Au fost păstrate de la vechiul regim cele aproximativ 2500 de municipalităţi poloneze, însă guvernările locale au primit noi competenţe, în virtutea doctrinei „autoguvernării” complete, fundamental diferită de vechiul sistem al „puterii statului unitar”1. Municipalităţilor le-a revenit responsabilitatea pentru majoritatea chestiunilor locale, legate atît de asigurarea de servicii locuitorilor lor, cît şi de crearea unor condiţii favorabile dezvoltării economice.

Este larg recunoscut faptul că guvernarea locală a devenit unul din cei doi stîlpi ai succesului schimbărilor poloneze, cel de al doilea fiind iniţiativa particulară. Există numeroase exemple de succes indubitabil al nivelului local (vezi Gorzelak et al., 1999).

Totuşi, structura teritorială imediat superioară celei locale a rămas neschimbată. Ca şi înainte, exista un singur palier regional, compus din 49 de unităţi (voivodate, introduse în 1975, după abandonarea mai vechiului sistem alcătuit din 17 regiuni şi peste 300 de powiate), avînd consilii alese indirect (sejmiki). Funcţionarul superior aflat la cîrma unei regiuni (voivodul) era numit de către primul ministru, iar voivodatele nu aveau personalitate juridică, nici venit ori bugete proprii. Astfel, vechile regiuni administrative nu erau capabile să aplice politici proprii de dezvoltare întrucît spaţiul autonomiei lor era într-adevăr foarte restrîns.

Lipsa unei guvernări regionale adevărate nu era singurul neajuns al vechiului sistem. Regiunile administrative poloneze erau mici din punct de vedere teritorial şi, de aceea, în majoritatea cazurilor, slabe din punct de vedere economic, social şi instituţional. Majoritatea capitalelor regionale erau oraşe relativ mici, lipsite de instituţii culturale, academice, de cercetare sau financiare. Unităţile regionale poloneze erau prea mici pentru a duce politici proprii într-o economie deschisă, competitivă, impulsionată de un spirit novator.

2. Disputa

Disputa referitoare la organizarea teritorială a Poloniei are loc de treizeci de ani. Deja în 1971 erau specialişti care optau pentru reducerea numărului de regiuni administrative — care se cifrau la 17 la acea dată — pentru a se ajunge la unităţi regionale mai viabile2. Totuşi, în acelaşi timp, alte voci susţineau o creştere a numărului regiunilor, sugerînd că asigurarea unei autorităţi administrative unui număr crescut de oraşe ar nivela potenţialul de dezvoltare şi, astfel, ar reduce diferenţele regionale3 din Polonia.

Reforma din 1975, care a dus la înlocuirea celor 17 voivodate cu 49, a întărit autoritatea centrului asupra unităţilor teritoriale. Aceasta era chiar una din presupuneri — că autorităţile centrale ale partidului comunist puteau controla mai bine 49 de secretari de partid regionali „mici” decît pe foştii 17 „mari”. Reţeaua tradiţională a celor peste 300 de powiate intermediare s-a destrămat oarecum de la sine, întrucît powiatele erau prea mari pentru noile voivodate mici. Totuşi, powiatele nu erau doar unităţi administrative deoarece, de-a lungul existenţei lor de peste 400 de ani, ele au structurat sistemul de plasare al oraşelor mici şi mijlocii, care erau centrele sistemelor economice, de muncă, de servicii, iar în mai multe cazuri, chiar şi culturale şi etnice.

Este uimitor faptul că Polonia a trecut de la regiuni mari la regiuni mici chiar în momentul în care trei mari ţări occidentale — Franţa, Italia şi Spania — s-au angajat pe calea unor reforme total opuse ale structurilor lor administrative. În toate aceste trei ţări au fost create la mijlocul anilor ’70 unităţi regionale mai mari, mai puternice, şi a început procesul de descentralizare, în deplin acord cu restructurarea economică şi schimbarea criteriilor amplasării, de la cele bazate pe resurse la cele bazate pe informaţie. Avînd în vedere că ţările socialiste urmau modelul tradiţional de dezvoltare industrială, pentru ele nu era necesară descentralizarea structurilor lor teritoriale.

Întărirea centralizării a constituit argumentul principal folosit de cei ce contestau organizarea teritorială a Poloniei introdusă în 1975. O dezbatere mai deschisă a fost posibilă după 1980-1981, după apariţia „Solidarităţii” şi relaxarea cenzurii şi a controlului central. Cele mai avansate la acea vreme erau următoarele două teze: B. Jalowiecki (1984) arăta că noua paradigmă, atunci în curs de închegare, a economiei axate pe tehnologie, necesita o guvernare teritorială mai puternică şi o descentralizare mai profundă deoarece autorităţile regionale puteau influenţa mult mai eficient mediul de afaceri decît guvernarea centrală. A. Kuklinski aducea argumente în favoarea unor regiuni administrative suficient de mari pentru a-şi putea asuma competiţia cu regiunile mai dezvoltate din Europa occidentală. Totuşi, aceste dezbateri nu au dus la nici o schimbare în organizarea teritorială a Poloniei deoarece sistemul socialismului realist nu era pregătit să introducă nici o formă de democraţie, nici la nivel local, nici la cel regional.

Schimbarea sistemelor politice din 1989 şi reintroducerea guvernării locale au adus din nou în prim plan problema guvernării regionale, de această dată în condiţii incomparabil mai prielnice. Primele revendicări de înfiinţare de noi regiuni au fost formulate încă din 1990. Se susţinea că guvernarea locală trebuie suplimentată cu o nouă guvernare regională democratică şi că ar trebui introdus în întregime noul sistem de organizare teritorială a Poloniei. Nu trebuie pierdut din vedere, totuşi, faptul că guvernarea locală a fost adăugată municipalităţilor deja existente şi că, teoretic, nici una din aceste unităţi nu îşi schimba graniţele (spre deosebire de Cehoslovacia şi Ungaria, unde numărul regiunilor a crescut dramatic). Noul sistem de guvernare regională necesita regiuni noi — numărul acestora trebuia redus considerabil — fapt care a stîrnit o opoziţie puternică, care nu a făcut decît să paralizeze elitele politice în această privinţă. Guvernul reformist al lui T. Mazowiecki pur şi simplu a abandonat chestiunea unor regiuni noi, concentrîndu-se asupra reformei la nivel local.

Guvernul lui Mazowiecki a introdus în jur de 250 de noi districte administrative (rejon) care au preluat unele din competenţele voivodatelor guvernamentale. Procesul pregătirii noii hărţi a acestor rejon a accelerat mobilizarea socială. Propunerea iniţială presupunea în jur de 180 de unităţi, însă ea a fost imediat contestată de o mare parte a elitelor sociale ale oraşelor de mărime medie care nu fuseseră incluse pe lista iniţială. Aceste elite au mobilizat comunităţile locale care au exercitat apoi presiuni — prin strîngere de semnături, prin manifestări în faţa clădirii guvernului de la Varşovia, prin lobby în parlament şi în rîndul politicienilor etc. Guvernul a cedat acestor presiuni şi a crescut considerabil numărul rejon-elor. Rejon-ele au fost introduse ca o etapă „pregătitoare” pentru viitoarele powiate (districte) autoguvernate.

În timpul mandatului următoarelor guverne (1991-1993) au fost formulate mai multe propuneri privitoare la unităţile regionale. Cea mai extremă dintre acestea opta pentru între 6 şi 8 „polonii”, adică regiuni autonome care să aibă puteri constituţionale similare celor ale landurilor germane. Astfel, dezbaterea atingea însăşi structura statului polonez. Propunerea „poloniilor” a fost respinsă întrucît Polonia, în istoria sa de 1000 de ani — cu o scurtă perioadă de fragmentare feudală în timpul Evului Mediu —, a fost un stat unitar şi nu existau tradiţii de federalism în ţară. Caracterul unitar al Poloniei a devenit de atunci un principiu explicit formulat care a dat forma tuturor deliberărilor care au urmat.

În paralel cu dezbaterea specialiştilor şi politicienilor, reprezentantul guvernamental pentru reformă lucra la o nouă organizare teritorială a ţării şi a pregătit o propunere de reintroducere a palierului powiatelor. De fapt, schiţa hărţii aducea cu cea care existase în realitate înainte de 1975, cînd a fost desfiinţat acest palier. Propunerea presupunea crearea a peste 300 de powiate. Totuşi, căderea neaşteptată a guvernului în 1993 nu a permis aplicarea acestor propuneri în practică.

Guvernul care a urmat, alcătuit din partidele social-democrat şi cel ţărănesc (1993-1997), nu a înregistrat nici un progres în reformarea organizării teritoriale a statului, cu toate că pretindea că ar fi luat-o pe calea descentralizării. Principala opoziţie faţă de orice schimbare venea de la partidul ţărănesc care cîştigase o poziţie foarte puternică în consiliile alese indirect ale voivodatelor (sejmik) şi care se simţea comfortabil în vechea structură. Acest partid socotea şi că reintroducerea nivelului intermediar ar fi transferat puterea politică către elitele oraşelor de mărime medie, unde partidul ţărănesc era mult mai slab decît la nivel local, adică la sate. Patru ani au trecut fără nici o schimbare.

Aceşti ani nu au fost însă pierduţi cu totul, deoarece specialiştii şi experţii au continuat să lucreze la noua structură. Institutul pentru Afaceri Publice a fost principalul think tank care a desfăşurat aceste activităţi. O echipă extinsă de experţi a pregătit o schiţă a noului sistem de guvernare regională (ISP 1997). După cum s-a văzut nu peste mult, aceasta a devenit baza legislaţiei adoptate de parlamentul ales în 1997. Guvernul de centru-dreapta, creat după alegerile din 1997, a promis să introducă „patru mari reforme”, reforma organizării teritoriale a statului polonez fiind una dintre acestea4. A fost luată decizia revenirii la modelul trietajat care presupunea regiunile mari şi palierul intermediar al powiatelor; totodată a fost hotărît sistemul constituţional al noilor unităţi.

Mai multe motive sprijineau ideea reformei. Cel mai important era produs de convingerea că nişte regiuni puternice puteau creşte competitivitatea economiei poloneze şi în acelaşi timp puteau permite creşterea eficienţei administrării publice. S-a susţinut că multe din funcţii nu puteau fi îndeplinite nici de guvernarea centrală, nici de regiunile administrative mici, slabe, direct subordonate guvernării centrale. S-a arătat că funcţii precum construirea de instituţii, sprijinirea şi promovarea cercetării academice şi ştiinţifice, relaţiile directe, de tipul parteneriatului, cu investitorii, dezvoltarea infrastructurii etc. puteau fi îndeplinite numai de o guvernare regională adevărată, puternică şi competentă. În această desfăşurare a raţionamentului, powiatul era tocmai potrivit pentru a astupa prăpastia dintre regiunea mare şi municipalitatea mică şi părea să fie un instrument eficient de asigurare a serviciilor care nu puteau fi îndeplinite eficient la nivel strict local.

3. Luarea deciziilor

3.1. Sistemul

După dispute politice — care nu au fost totuşi foarte contradictorii — s-a căzut de acord să se atribuie palierului powiatelor următoarele caracteristici:

1. Powiatul este o unitate complet autoguvernată, cu însărcinări şi responsabilităţi proprii, concentrate în sfera serviciilor publice şi administraţiei locale. La acest palier nu există nici o autoritate a guvernului unitar.

2. Powiatul asigură doar acele servicii care nu pot fi asigurate de nivelul local. În special, sînt importante următoarele: transportul public şi drumurile locale (nemunicipale); educaţia secundară, şcolile speciale şi cele de artă; bibliotecile şi instituţiile culturale; dotările sportive şi recreative; sănătatea (spitalele generale); servicii legate de muncă, combaterea şomajului, lucrările publice; protecţia consumatorului; asistenţa socială, protecţia handicapaţilor.

3.    În numele statului, powiatul asigură următoarele servicii administrative, împuternicite fiind de către guvernarea centrală: autorizaţiile de construcţie, administrarea apelor, controlul exploatării resurselor naturale; inspecţia sanitară şi a mediului înconjurător; înregistrarea vehiculelor, eliberarea permiselor de conducere.

4. Powiatul coordonează cinci funcţii fundamentale de control îndeplinite de servicii de stat, subordonate anumitor ministere, dar în acelaşi timp subordonate demnitarului aflat în fruntea administraţiei powiatului. Acestea sunt: poliţia, pompierii, inspecţia sanitar-epidemiologică, inspectoratele veterinare şi inspectoratele de supraveghere veterinară.

Palierul voivodatelor a fost proiectat diferit:

1. La nivel regional autoguvernarea şi administrarea guvernării de stat coexistă. Consiliul regional (sejmik), ales prin alegeri direct proporţionale, reprezintă guvernarea regională. Acesta îl alege pe demnitarul (mareşalul) care reprezintă voivodatul şi îşi are propria administraţie. Primul ministru îl numeşte pe reprezentantul guvernului (voivodul) care salvgardează interesele statului la nivel regional. Voivodul îşi are propria administraţie.

2. Autoguvernarea regională răspunde de toate chestiunile legate de dezvoltarea regiunii, în special de strategia sa pe termen lung. Reprezentantul guvernului controlează legalitatea deciziilor luate de guvernările teritoriale pe toate cele trei paliere, el este superior tuturor funcţionarilor administraţiei generale a statului şi totodată primul nivel la care se poate face apel în litigiile administrative.

3. Nu există o subordonare a nici unei structuri faţă de o alta întrucît fiecare trebuie să-şi îndeplinească propriile însărcinări, care nu se suprapun cîtuşi de puţin.

Chestiunile sistemice nu au fost de importanţă crucială în timpul dezbaterii politice. În comparaţie cu propunerile iniţiale, ele au dus la consolidarea competenţelor şi responsabilităţilor voivodului, cu preţul slăbirii celor ale mareşalului, fapt care însă nu a îndepărtat soluţiile finale de la conceptul iniţial de guvernare regională.

3.2. Graniţele

Graniţele noilor unităţi teritoriale au devenit, în schimb, cea mai importantă şi mai dificilă problemă politică. În realitate, disputele asupra modelului geografic al noilor unităţi au împins în umbră dezbaterea problemei mult mai importante a însuşi sistemului constituţional al autorităţii publice din ţară. Trebuie reamintit faptul că reforma a dus la desfiinţarea imediată a majorităţii regiunilor administrative, fapt care a echivalat cu o decădere a oraşelor capitală şi a elitelor politice şi administrative regionale şi care a însemnat totodată ruperea legăturilor dintre structurile politice şi cele de afaceri etc. Opoziţia faţă de reducerea drastică a aproape 37 de voivodate a fost aprigă nu numai la nivel regional, ci ea şi-a atras şi sprijinul politicienilor de pe scena naţională, legaţi de regiunile periclitate.

Propunerea cea mai raţională implica crearea a 12-13 voivodate. Ea se baza pe principiul că o regiune poate fi creată numai în momentul în care ea ar avea un oraş capitală îndeajuns de mare, care să dispună de instituţii, de potenţial intelectual şi profesional, ale cărui autorităţi ar fi capabile să opereze pe scena internaţională. În Polonia există 9 oraşe de asemenea rang (Varşovia, Krakovia, Wroclaw, Poznan, Lodz, aglomerarea urbană Katowice, Szczecin, „oraşul triplu” Gdansk-Gdynia-Sopot şi Lublin). În plus, ar trebui create trei regiuni pentru a umple „vidul” din est (Olsztyn, Bialystok, Rzeszow), iar cele treisprezece voivodate din centru ar putea avea două capitale: Bydgoszcz şi Torun5.

Această propunere radicală şi în acelaşi timp rezonabilă a fost contestată de mai multe cercuri. Un plan intermediar cu 25 de voivodate a fost propus de către o coaliţie a mai multor oraşe relativ mari. Au fost întocmite, publicate şi discutate mai multe hărţi, unele din ele conţinînd seturi de regiuni şi graniţe ale acestora inventate ad-hoc.

Dezbaterea cu privire la numărul şi forma regiunilor a avut loc şi la nivelul local. Totuşi, după cum au arătat studiile (Gorzelak, 1999), în majoritatea cazurilor numai elitele au fost interesate de această problemă. Locuitorilor satelor şi ai micilor oraşe, dispersaţi prin regiune, puţin le păsa de fapt de care unitate regională urma să aparţină localitatea lor. Elitele locale ale oraşelor capitală care erau în pericol de a-şi pierde statutul de voivodat au încercat totuşi să creeze impresia că se bucurau de o largă susţinere populară, iar uneori au reuşit să creeze contrafaceri de genul rezultatelor sondajelor făcute de presa sau radiourile locale6, al marilor întruniri politice în faţa primăriilor, al manifestaţiilor la Varşovia etc. O excepţie în sensul existenţei unui sprijin mai larg putea fi găsită în Opole, partea de vest a Sileziei Superioare, regiunea cu cea mai puternică comunitate a minorităţii germane din ţară. Elitele regionale eficiente au fost capabile să mobilizeze şi în localităţile mai izolate un sprijin popular mai larg în favoarea păstrării voivodatului Opole. În această luptă au fost abil exploatate temerile transferării veniturilor colectate în regiune către „găurile negre” ale minelor de cărbune din Silezia.

Drept rezultat, mai cu seamă datorită neputinţei coaliţiei aflate la putere de a-şi potoli opozanţii din propriile rînduri la soluţiile radicale, opoziţia parlamentară a avut şansa de a interveni, fapt ce a deschis posibilitatea preşedintelui republicii de a se implica în procesul legislativ prin veto-ul prezidenţial. În cele din urmă, după un proces legislativ prelungit şi nu lipsit de o tentă de umor, au fost create 16 regiuni administrative. Acest fapt marca un progres însemnat faţă de vechea soluţie, însă un pas înapoi faţă de modelul iniţial al celor 12-13 regiuni (vezi harta 1). Trei regiuni administrative sînt prea slabe pentru a îndeplini criteriile care au conturat principiile reformei: Swietokrzyskie (oraş capitală în Kielce), Lubuskie (două oraşe capitală: Zielona Gora şi Gorzow) şi Opolskie (Opole).

Harta 1. Noile voivodate poloneze

Tulburările sociale şi politice declanşate de reforma voivodatelor au fost atît de puternice încît autorii acesteia au ajuns la concluzia că nu ar trebui create noi tensiuni prin proiectarea graniţelor powiatelor. Ca urmare, aproape peste tot pe unde exista o justificare, oricît de mică, pentru a se crea un powiat, el a fost creat. Aceasta a dus la formarea a 308 aşa-numite powiate „săteşti” şi 65 de aşa-numite powiate „orăşeneşti”. Acest al doilea caz reprezintă o situaţie în care un oraş relativ mai mare (cu peste 100.000 de locuitori) sau un oraş care a fost capitala unui fost voivodat, şi-a asumat responsabilităţile powiatului (astfel încît consiliul orăşenesc este în acelaşi timp consiliul powiatului, iar primarul oraşului este totodată demnitarul de la conducerea administraţiei powiatului). În majoritatea cazurilor, aceste oraşe sînt înconjurate de powiate „săteşti”.

Numărul powiatelor este prea mare. Powiatele actuale seamănă cu cele tradiţionale, care au fost proiectate cu cîteva secole în urmă pe principiul potrivit căruia de la centrul unui powiat să se poată ajunge într-o singură zi de mers călare sau cu o căruţă la toate localităţile sale. Deşi este evident că acest principiu nu ar trebui să se aplice azi, disputele politice, sprijinite de forţa tradiţiei, au dus la apariţia acestei structuri şchioape de powiat.

4. Finanţele

Dificultatea descentralizării se află în sistemul financiar. Competenţele trebuie susţinute de resurse suficiente pentru exercitarea lor, altfel competenţele sînt formă goală şi nu pot fi exercitate cum se cuvine, lucru într-o anumită măsură adevărat în cazul reformei poloneze a organizării teritoriale a statului.

Powiatele şi voivodatele obţin venituri mai cu seamă de la bugetul de stat, sub formă de subvenţii şi subsidii. Powiatele au dreptul la 1% din impozitul pe venitul persoanelor fizice, care este un impozit al statului. Voivodatele sînt îndreptăţite la 1,5% din IVP şi la 0,5% din impozitul pe venitul persoanelor juridice. Alte surse de venit propriu ale acestor două paliere sînt cele obţinute din proprietăţile deţinute, concesionări şi împrumuturi. În ansamblu, venitul propriu asigură 7,7 % din necesităţile powiatelor „săteşti” şi 15,9% din cele ale voivodatelor. Venitul anual total al palierului powiatelor (exclusiv powiatele „orăşeneşti”) se ridică pentru fiecare locuitor la 325 PLN, iar la palierul voivodatelor la 95 PLN, care reprezintă într-adevăr sume mici de bani.

Tabelul de mai jos prezintă date de bază referitoare la sistemul financiar al guvernării teritoriale.

Tabelul 1. Veniturile guvernării teritoriale în Polonia, 2000, milioane de PLN*

Specificări

Total

general

Gmine

Powiate şi powiate

„orăşeneşti”

Voivo-date

total

powiate

Powiate „orăşeneşti”

Total

Venit anual propriu

                           din care:

          Participaţiuni la impozit pe venit al statului

                  impozite pe venitul persoanelor juridice

                  impozite pe venitul persoanelor fizice

          Impozit pe bunuri imobiliare

          Impozit agricol

          Titluri de trezorerie

Sume alocate de la bugetul de stat

                           din care:

          Pentru îndatoririle administraţiei de stat

          Pentru îndatoriri proprii

Alte sume alocate

Subvenţii generale de la bugetul de stat

          dintre care pentru educaţie

Fonduri pentru finanţarea suplimentară a responsabilităţilor proprii din surse bugetare

72,609.5

29,552.0

9,996.4

985.1

9,011.3

6,644.1

720.8

1,993.9

15,526.4

8,839.4

5,927.7

935.3

25,858.0

19,367.4

737,8

34,683.8

17.569,8

5,506.4

548,8

4,957,6

4,247.8

712.1

1,300.4

4,151.4

2,501.3

1,530.5

598.2

11,669.3

8,676.1

595.1

34,321.1

11,392.7

3,950.2

345,6

3,604.6

2,396.3

8.7

693.5

9,843.1

5,984.2

3,268.6

156.7

12,788.3

10,266.9

140.3

12,554.7

975.3

179.7

-

179.7

-

-

-

5,486.6

3,071.8

1,982.4

87.2

5,988.6

4,688.9

17.0

21,764.4

10,417.4

3,750.5

345,6

3,424.9

2,396,3

8.7

693.5

4,356.5

2,912.4

1,286.2

69.5

6,799.7

5,578.0

123.3

3,704.6

589.5

539.8

90.7

449.1

-

-

-

1,531.9

353.9

1,128.6

180.4

1,400.4

424.4

2.4

*1 USD echivalent cu circa 4 PLN

Sursă: Anuarul Statistic al Poloniei pentru 2001, Varşovia, tabelul 22(260)

Propunerea de continuare a descentralizării se loveşte de constrîngerile bugetare ale sistemului naţional al finanţelor publice. Bugetul de stat controlează doar jumătate din totalul banilor publici ai ţării, aproape 40% din totalul banilor publici fiind controlaţi de agenţii şi fonduri necentralizate (7 la sută de sistemul de asigurări de sănătate), iar guvernarea teritorială (voivodatele, powiatele şi gmina) are cu puţin peste 10 la sută din fondurile publice (vezi Gilowska, 2001). Procesul general de descentralizarea ar fi posibil abia după centralizarea fondurilor publice, adică lichidarea majorităţii agenţiilor şi fondurilor şi includerea resurselor lor în bugetul de stat. Şansele unei astfel de operaţiuni vor creşte probabil sub viitorul guvern (din octombrie 2001) care va moşteni finanţele publice într-o stare foarte proastă şi care va trebui să opereze o reformă fundamentală a sistemului financiar al ţării.

5. Politicile regionale

Asemănător altor ţări socialiste (vezi Bachtler, Downes, Gorzelak, 2000), pe întreaga durată a anilor ’90, politicile regionale din Polonia au fost extrem de slabe şi au fost subordonate politicilor sectoriale ale guvernelor naţionale. De fapt, au fost aplicate doar puţine măsuri şi instrumente care ar fi putut fi etichetate drept „politici regionale”, cum ar fi cele 16 zone economice speciale şi măsurile speciale introduse în zonele ameninţate de un şomaj structural.

Crearea unei guvernări regionale (relativ) puternice, avînd unele puteri autonome, a introdus un partener inexistent anterior pentru guvernarea centrală. Politicile regionale ale statului — oricît de slabe au fost — pot fi suplimentate de atunci de politicile de dezvoltare proprii ale celor 16 voivodate. Principiile acestor politici au fost formulate în cele 16 strategii regionale, întocmite de autorităţile voivodatelor în 1999 şi 2000 (pentru evaluarea lor vezi Gorzelak, Jalowiecki, 2001).

Politicile regionale ale Poloniei s-au bazat pe principiul „contractelor regionale” (vezi Gorzelak, 2001). Contractul este produsul a două documente fundamentale: strategia naţională de dezvoltare regională, întocmită de guvern (o astfel de strategie a fost creată pentru perioada 2001-2006) şi strategia regională întocmită de guvernările regionale. Pe baza strategiei naţionale de dezvoltare regională, guvernul elaborează „programul de susţinere” care specifică obiectivele politicilor de stat regionale, sumele de bani care urmează a fi cheltuite pentru atingerea acestora şi distribuţia acestor fonduri pentru fiecare prioritate şi pentru fiecare regiune în parte. În general, au fost adoptate următoarele priorităţi şi principii pentru primul program de susţinere 2001-2002 (extins ulterior pentru 2003, deşi în limita aceleiaşi sume de bani):

Tabelul 2. Priorităţile pentru primul program de susţinere, 2001-2002

No.

Prioritatea

%

1

Dezvoltarea şi îmbunătăţirea infrastructurii care stă la baza competitivităţii regiunilor

50

2

Restructurarea bazei economice a regiunilor şi crearea condiţiilor pentru diversificarea sa

15

3

Dezvoltarea capitalului uman

12

4

Sprijinirea regiunilor care au nevoie de impulsionare şi sînt ameninţate cu marginalizarea

18

5

Dezvoltarea cooperării interregionale

5

Suma totală alocată politicilor regionale ale statului este distribuită în concordanţă cu aceste priorităţi. Ea este apoi împărţită între regiuni potrivit următoarelor principii:

·     80% în funcţie de numărul populaţiei;

·     10% regiunilor care au teritorii (alcătuite din powiate) în care GDP pe cap de locuitor este sub 80% din media naţională;

·     10% teritoriilor (compuse din powiate) cu o rată a şomajului depăşind cu 150% media naţională.

Regiunile ştiu cîţi bani urmează să primească de la stat şi înaintează propuneri potrivit obiectivelor şi sarcinilor prezente în strategiile lor regionale, cu condiţia ca aceste propuneri să respecte priorităţile. Ele răspund ofertei guvernului propunînd propriile „programe regionale” în care sînt indicate proiectele care îşi au rădăcinile în respectivele programe regionale. Contractul reprezintă acordul final dintre guvern şi regiune asupra programului regional (vezi schema de la sfîrşitul studiului).

Cele 16 contracte regionale pentru perioada 2001-2002 au fost semnate în iunie 2001. O evaluare preliminară indică faptul că sumele prea mari alocate anumitor regiuni sînt alocate pentru proiecte care ar fi fost finanţate oricum, deoarece acestea sînt proiecte „centrale” mai vechi, finanţate anterior de la bugetul de stat, care au fost acum incluse în programele regionale. Mai mult, marja de libertate a guvernelor regionale este restrînsă de puţinătatea resurselor alocate politicilor regionale ale statului (pentru anii 2001-2003 acestea s-au cifrat la aproximativ 2,5 miliarde USD). Totuşi, principiile par interesante şi promiţătoare avînd în vedere că ele cel puţin cresc importanţa abordărilor strategice ale dezvoltării regionale şi naţionale.

Acest sistem pare simplu, într-o oarecare măsură „automat”, şi bazat pe cîteva criterii foarte simple şi pe parametri general acceptaţi de evaluare a lor. Noul cadru al politicilor regionale marchează totodată începutul integrării politicilor regionale şi sectoriale deoarece o parte considerabilă a fondurilor care îi sînt destinate sînt alcătuite din resurse cheltuite altădată de către ministerele şi agenţiile guvernamentale sectoriale.

6. Evaluarea experienţei poloneze

Reforma organizării teritoriale a spaţiului polonez a fost relativ bine pregătită în timpul anilor 1997-1998 şi implementată eficient de la 1 ianuarie 1999. Experienţa sa iniţială este mult mai bună decît rezultatele celorlalte trei reforme implementate în perioada 1997-2001. După aproape trei ani, rezultatele obţinute pot fi comparate cu ipotezele şi speranţele pe care s-a bazat această reformă (vezi Gorzelak et al. 2001).

Devine evident faptul că stadiul descentralizării nu este satisfăcător. Legislaţia a creat un cadru promiţător pentru activităţile noilor regiuni, iar acum acest cadru ar trebui completat cu resurse concrete. Continuarea progreselor în acest domeniu necesită o reformă radicală a reformei generale a sistemului finanţelor publice din Polonia care nu suferă amînare.

Există totuşi două obstacole în calea acestui proces. Primul îl constituie absenţa unei reforme fundamentale a sistemului finanţelor publice, aceasta reprezentînd un pas necesar înainte ca orice formă de descentralizare financiară să poată fi pusă în practică. Al doilea, aderarea iminentă a Poloniei la Uniunea Europeană a adus o nouă soluţie procedurală prin care fondurile UE vor fi distribuite între sectoare şi regiuni. Întrucît va exista doar un singur Program Operaţional Integrat de Dezvoltare Regională (iar nu 16, unul pentru fiecare regiune), Ministerul Economiei, responsabil de politicile regionale ale statului, va cîştiga în importanţă, iar politicile regionale naţionale vor deveni încă şi mai puternice faţă de politicile regionale ale regiunilor înseşi.

Legislaţia încă mai necesită finisare. Mai cu seamă, relaţiile dintre administraţia regională guvernamentală (a voivodului) şi autoguvernarea regională trebuie clarificate şi mai mult. Dubla subordonare a şefilor unor servicii asemănătoare poliţiei — faţă de administraţia powiatului şi faţă de nivelul superior al serviciului — creează probleme. Totuşi, după aproape trei ani de funcţionare devine evident faptul că structura de bază a noului sistem a fost bine proiectată.

În ciuda acestor neajunsuri, reforma a adus cu sine unele din avantajele scontate. Mai întîi de toate, ea a creat un organism capabil să execute un plan strategic pe termen lung de dezvoltare regională. În al doilea rînd, ea a creat o autoritate care poate influenţa mediul de afaceri în sens larg şi, astfel, poate atrage capital inovator. În al treilea rînd, ea a dat regiunilor posibilitatea de a-şi asuma cooperarea internaţională care poate fi benefică pentru regiunile poloneze şi pentru vecinii lor. În al patrulea rînd, powiatele şi-au asumat cîteva din serviciile care depăşeau potenţialul municipalităţilor şi care sînt acum asigurate mai bine decît erau de către vechile voivodate mici. În fine, reforma a lărgit spaţiul guvernării democratice a ţării.

Chiar luînd în considerare faptul că reforma a fost tărăgănată mai mulţi ani, Polonia este prima ţară central europeană care şi-a creat unităţi regionale puternice cu o autonomie relativ mare precum şi prima care a urmat o reformă cuprinzătoare a structurii sale administrativ teritoriale care este în pregătire de pildă în Republica Cehă (Illner, 2001), Slovacia (Pasiak, Gajdos, Faltan, 2001) şi Ungaria (Szigetvári, 2001).

Una din învăţăturile ce pot fi desprinse din reforma poloneză este aceea că pregătirea noului sistem teritorial trebuie să se bazeze pe principii funcţionale clare, care nu trebuie dezbătute la scară general naţională. Este o iluzie faptul că structura teritorială afectează direct pe toată lumea, fapt care ar justifica o dezbatere publică asupra numărului şi granielor unităţilor teritoriale. De fapt, reforma este o chestiune tehnică (şi politică, de altfel), asemănătoare structurii guvernului sau responsabilităţilor unui anumit palier al guvernării teritoriale. În nici un caz ea nu este legată mai direct de viaţa fiecăruia decît — să zicem — rata dobînzilor, care nu este dezbătută de publicul larg. Specialiştii şi organismele şi instituţiile politice abilitate ar trebui să impună reforma prin procedurile reprezentării democratice, fără să cedeze presiunilor exercitate de grupuri de interese din varii regiuni şi localităţi. Este responsabilitatea parlamentelor şi guvernelor să introducă soluţiile care dau formă funcţionării statului, iar nu o chestiune care să poată fi dezbătută de un public care oricum nu are cunoştinţele necesare sau adesea nu este interesat de aceste probleme şi este manipulat de elitele regionale care-şi urmăresc propriile interese.

Argumentaţia de mai sus poate fi sprijinită şi de faptul că identificarea personală sau de grup cu teritoriul locuit poate fi găsită — cel puţin în Polonia — numai la scară locală, adică acolo unde noţiunea de comunitate locală este potrivită. Pe teritorii mai mari — ca powiatul sau voivodatul polonez — identificarea este mult mai slabă, dacă există totuşi (după cum reiese din cercetări, ea poate fi regăsită în două regiuni poloneze, cum ar fi Silezia şi Wielkopolska, şi în alte cîteva teritorii restrînse cu o moştenire culturală şi/sau etnică tradiţională; vezi Jalowiecki, 1996).

Reforma a îndeplinit una din presupunerile sale majore: regiunile poloneze sînt vizibile pe harta Europei şi pot fi active pe scena europeană. Acesta a fost unul din argumentele majore în asumarea reformei, întrucît palierul regional devine unul din cei mai importanţi actori în economia globală, competitivă, impulsionată de inovaţie.

NOTE:

1. Acesta era sistemul „sovietic”, în care existau cele două subordonări direcţionale: organul executiv de la un nivel dat era mai mult sau mai puţin dependent de consiliul său respectiv (relaţie orizontală), fiind însă, în acelaşi timp, dependent faţă de organul executiv imediat superior (relaţie verticală). Subordonarea pe orizontală era responsabilă pentru interesele locale, în vreme ce cea verticală trebuia să asigure interesele statului sau ale „întregii naţiuni”. În practică, relaţia verticală era mult mai puternică decît cea orizontală, ceea ce făcea ca sistemul să fie profund centralizat şi ducea la o dominaţie sistemică a intereselor de stat asupra celor locale.

2. Vezi „Biuletyn KPZK PAN” No 83, PWN, Varşovia, 1974.

3. Unii ar prefera termenul „disparităţi”. Totuşi, o disparitate este o îndepărtare faţă de „paritate”, care nu este definită în mod obişnuit. Este o greşeală să se considere toate diferenţele drept disparităţi, deoarece unele diferenţe sînt rezultatul geografiei, al sistemului de amplasare, al istoriei, al abilităţilor de guvernare ale societăţilor teritoriale etc. Astfel, „paritatea” trebuie să recunoască un anumit grad de diferenţiere, numai diferenţele care depăşesc limitele justificate putînd fi etichetate drept „disparităţi”.

4. Celelalte trei erau sistemul de pensii, cel de sănătate şi sistemul de învăţămînt.

5. Se poate imagina împărţirea ţării în 10 regiuni cu adevărat mari, fără Olsztyn şi Rzeszow ca oraşe capitală de regiune. Totuşi, această soluţie îndrăzneaţă nu era fezabilă din punct de vedere politic.

6. În general, întrebările cuprinse în astfel de sondaje erau foarte departe de orice corectitudine metodologică, ca de pildă: „sunteţi de acord ca oraşul dumneavoastră să piardă statutul de capitală de voivodat şi să fie subordonat — aici urma numele oraşului propus drept capitală a regiunii mai mari — şi să plătiţi impozite pentru necesităţile acelui oraş?” şi altele asemenea.

Traducere de Doina Baci

*

Grzegorz GORZELAK, profesor de economie specializat pe dezvoltarea şi politica regională şi locală, director al Institutului European pentru Dezvoltare Regională şi Locală al Universităţii din Varşovia, preşedintele al secţiei polone a Asociţiei pentru Studii Regionale. A publicat ca autor şi editor peste 30 de lucrări şi peste 190 de articole de specialitate. Este redactor-şef al revistei ştiinţifice poloneze Studii Regionale şi Locale.

Referat prezentat la Conferinţa Internaţională „Implicaţii ale înfiinţării regiunilor în România”, Sinaia 19-21 septembrie 2002 şi publicat din amabilitatea Institutului pentru Politici Publice.

   

a
f
e
g

 
       


(c) Fundaţia Jakabffy Elemér, Asociaţia Media Index 1999-2006