Evoluţia federală în Spania

Robert Agranoff

Introducere

Prezentul studiu analizează dezvoltarea treptată în Spania, de către guvernele regionale, a unor structuri federale, abordînd cinci perspective ale federalismului „post-modern”: diferenţierea internă a statului unitar spaniol prin constituirea de comunităţi autonome; consolidarea progresivă prin acorduri negociate avînd ca rezultat un sistem de „autoguvernare plus co-guvernare”; complementaritatea procesului de construire a instituţiilor democratice cu cel de distribuire teritorială a puterii; contribuţia federalismului la aplanarea şi soluţionarea conflictelor dintre centru şi periferie şi utilizarea structurilor federale în edificarea statului spaniol al bunăstării sociale. Chiar dacă sistemul spaniol de pînă acum reprezintă o „federaţie incompletă”, descentralizatul estado de las autonomias este pe scena internaţională o ilustrare a caracterului tot mai federal al statelor.

În Spania post-franchistă sistemul de guvernare devine din ce în ce mai federal ca urmare a intercalării unui nivel intermediar, cel al guvernelor regionale fundamentate constituţional, fapt ce a dus la o îndepărtare a sistemului de tradiţiile unitare ale naţiunii. La origine, nu crearea unei federaţii a fost în intenţia majorităţii „proiectanţilor” constituţiei din 1978, după cum nu a fost nici crearea unui sistem unitar hipercentralizat. La aceea dată erau cu neputinţă de respins recunoaşterea existenţei şi admiterea unei guvernări descentralizate a unor însemnate unităţi administrative, cel puţin a regiunilor cu o istorie etnică subnaţională însemnată¹.

Datele istorice de bază sînt binecunoscute. Anumite regiuni spaniole nu s-au integrat niciodată cu adevărat centrului predominant castilian. În secolele XIX şi XX şi-au făcut apariţia luptele politice legate de conflicte regionale. În timpul celei de-a Doua Republici, în anii ´30, Spania a experimentat autonomia regională, după care a trăit un război civil motivat în parte de chestiuni regionale, pentru ca mai tîrziu să suporte aproape patru decenii de represiune infranaţională sub Franco². Răspunsul la toate acestea a fost, în perioada de tranziţie spre democraţie dintre 1975-78, autonomia regională.

Pe măsură ce rezultatele politicii şi guvernării duc spre estado de las autonomías (stat constituit din regiuni autonome), noi structuri federale continuă să apară. Modelul spaniol de guvernare regională a împletit federalismul cu alte cîteva forţe în construirea constituţionalismului democratic. Printre aceste forţe se numără crearea unui guvern el însuşi reprezentativ şi a unui aparat administrativ receptiv, în întîmpinarea comandamentului edificării statutului bunăstării sociale, şi promovării democraţiei, a integrării  Spaniei în Comunitatea Europeană³.

Evoluţiile din Spania reprezintă un federalism de tip „post-modern”, adică, deplasarea paradigmei de reconstrucţie a statelor spre o noncentralizare federală bazată pe forme de diviziune a puterii. Vom folosi pe tot parcursul acestei studiu termenul de „federal” pentru a indica în accepţiunea sa istorică generală prin care se desemnează o varietate de structuri federale. „Federalism” înseamnă opţiunea, sprijinul activ şi mişcarea orientată spre autonomie constituţională⁴. Pe de altă parte, vom folosi termenul de „federaţie” într-un sens mai strict, de „aranjamente instituţionale de fapt”⁵ în care guvernul central implică, pe baze constituţionale, unităţile regionale în procedura de luare a deciziilor.

În studiul de faţă sînt examinate cinci principii ale evoluţiei federale. Întîi de toate, actul de creare a unei federaţii nu constituie singura cale de realizare a proiectelor federale. Statele unitare se pot transforma intern prin înglobarea de structuri federale — după cum face Spania, care este o federaţie „în facere”. În al doilea rînd, acordurile şi pactele pot fi un proces evolutiv realizat printr-o serie de înţelegeri negociate. Cum reiese din linia spaniolă, o cale alternativă de creare a unei federaţii este prin „autoguvernare plus coguvernare”⁶. În al treilea rînd, construirea unei democraţii spaniole dintr-o dictatură şi redistribuirea teritorială a puterii prin construcţie federală sînt două procese puternic complementare. În al patrulea rînd, formele federale în curs de constituire, precum modelul spaniol, pot furniza mijloace eficace de aplanare şi soluţionare a conflictelor dintre centru şi periferie, menţinînd, în acelaşi timp, unitatea naţională. În al cincelea rînd, construcţia federală poate complementa şi sprijini edificarea unor state ale bunăstării moderne, cum a fost în cazul Spaniei unde politica naţională şi implementarea la nivelele soluţionale au fost conjugate.

Acest studiu descrie Spania ca unul dintr-o serie de state (Belgia, Etiopia, Rusia şi Africa de Sud, printre altele) care par să facă faţă printr-o evoluţie federală dificultăţilor schimbării de regim, diversităţii etnice şi regionale, problemelor de echitate socială şi economică. Fiind unul din primele, în ordine cronologică, din acest grup de state, Spania poate oferi cîteva învăţăminte importante în ce priveşte deplasarea paradigmei în direcţia federalismului.

Emergenţa federalismului

Negocierea şi rezultatele sale

Primul principiu al federalismului „post-modern” demonstrat de experienţa spaniolă este acel că federalismul nu a fost consecinţa creării oficial, constituţionale a unei federaţii; mai degrabă, structurile federale au decurs dintr-o constituţie nefederativă, care încuraja, în schimb, autonomia. Carl Friedrich susţine că deşi federalismul a ajuns să fie cunoscut în general ca procesul prin care un număr de comunităţi politice separate iniţiază structuri de funcţionare în comun, el poate totuşi fi şi procesul desfăşurat în sens invers, prin care o comunitate unitară politic se diferenţiază în cadrul unui întreg structurat federal: „Relaţiile federale sînt relaţii fluctuante prin însăşi natura lucrurilor”⁷. În cazul Spaniei, trăsăturile esenţiale ale federalismului sînt adoptate, după cum vom arăta, printr-un proces de diferenţiere.

Tranziţia a echivalat cu una din primele „revoluţii de catifea”, în sensul în care democraţia s-a instalat paşnic, prin proceduri existente în cadrul constituţional şi legal⁸. Preocuparea pentru reînvierea autonomiei regionale introduse în perioada celei de A Doua Republici a fost strîns legată de negocierile constituţionale. Asemeni majorităţii unor astfel de procese, elaborarea constituţiei a presupus opţiuni dintr-o varietate de poziţii politice faţă de arta şi ştiinţa guvernării⁹.

Vestigiile de extremă dreaptă franchistă doreau să menţină statul unitar centralizat şi se opuneau oricărei menţionări în constituţie a grupurilor etnice sau „naţionalităţilor”. La capătul opus al spectrului politic se aflau forţele de stînga şi ale intereselor infranaţionale etnice, care pledau pentru confederaţie sau o formă de „federaţie plurinaţională”¹⁰. Regele Juan Carlos şi preşedintele Adolfo Suarez erau în favoarea soluţionării chestiunii „regionale” prin adoptarea unei forme de stat unitar descentralizat¹¹. Uniunea Centrului Democratic (UCD) a lui Suarez, o coaliţie de centru-dreapta aflată la putere, era în favoarea unei forme atenuate de autonomie regională, a unei descentralizări administrative probabil, dar se opunea adoptării unei federaţii sau a unei autonomii inspirate de modelul celei de A Doua Republici. Această încercare de dezbatere a chestiunii autonomiei se distinge prin aceea că ea a fost cea dîntîi în care marile partide de dreapta şi de stînga s-au reunit¹². În analiza finală, o comisie de proiectare ce reflectă coaliţia de consens a reprezentanţilor parlamentari interimari ai celor patru partide majore — UCD, PSOE (partid al muncitorilor socialişti), PCE (comuniştii) şi partidul catalan de centru (bascii fie au fost excluşi, fie au preferat să nu participe, în funcţie de interpretarea pe care o dăm) — a elaborat un acord ce păstra trăsături semnficative ale autonomiei din perioada celei de A Doua Republici.

Compromisul politic care şi-a făcut în cele din urmă loc în Constituţie afirmă în Articolul 2 al acesteia: „Constituţia este întemeiată pe unitatea indisolubilă a naţiunii spaniole, ţara comună şi indivizibilă a tuturor spaniolilor; ea recunoaşte şi garantează dreptul la autonomie al naţionalităţilor şi regiunilor din care este compusă, precum şi solidaritatea dintre ele”. De maximă importanţă aici este crearea prin Constituţie a unui sistem de guvernare triplu etajat prin intercalarea unui nivel intermediar, cel al guvernării regionale. În plus faţă de guvernul gene-ral (adică central), Articolul 137 permite şi alte forme de organizare a ţării — în „municipalităţi, provincii şi orice fel de comunităţi autonome”. El se continuă cu afirmaţia: „Toate aceste organisme se vor bucura de autoguvernare pentru administrarea intereselor lor respective”. În plus, Articolul 143 reafirmă dreptul provinciilor învecinate ce au „caracteristici economice, culturale şi istorice” comune să constituie autoguvernări în Comunităţi Autonome (CA-uri). Parlamentul aprobă, la cererea unui grup de provincii sau a unei singure provincii, statutul naţional de autonomie pentru fiecare teritoriu (CA şi teritoriu le voi folosi de acum interşanjabil). Accederea la autonomie a fost grăbită pentru regiunile istorice ale Cataloniei, Ţării Bascilor şi Galiciei în condiţiile Articolului 151 (în baza unui plebiscit şi a statutului lor din timpul celei de A Doua Republici). Aceste trei regiuni cărora, printr-o prevedere specială a Articolului 151, li s-a adăugat şi Andaluzia, au dobîndit foarte rapid statutul de CA, în timp ce alte regiuni au urmat o cale mai lentă şi întrucîtva diferită în condiţiile Articolului 143. Cele cincizeci de provincii spaniole sînt acum organizate în şaptesprezece CA-uri care şi-au obţinut, toate, pînă în 1983 autonomia¹³. Fiecare guvernare regională are în competenţa sa un corp legislativ unicameral ales (o adunare), un guvern de tipul cabinetului de miniştri şi un corp administrativ; o parte din puterile deţinute sînt exclusive, iar o altă parte sînt concurente. Adunările CA-urilor au dreptul de a iniţia legi în Parlament. Prerogativele şi îndatoririle CA-urilor decurg din Constituţie şi din statutele lor originale de autonomie, imuabile pentru primii cinci ani; însă negocieri şi practici nelegiferate, precum şi anumite „acorduri de bază” dintre CA-uri şi guvernul central au atenuat în practică această „îngheţare” a noilor puteri. În plus, multe din chestiunile mai problematice legate de prerogativele şi îndatoririle respective au fost tranşate de curtea supremă, Curtea Constituţională, fie ca urmare a dreptului guvernului central de a aduce autorităţile CA-urilor în faţa instanţei în chestiuni socotite a contraveni Constituţiei, fie ca urmare a acţiunilor intentate de CA-uri în legătură cu constituţionalitatea acţiunilor centrului. În esenţă, guvernul central păstrează puterea exclusivă în mai multe domenii printre care se află apărarea, relaţiile externe, stabilizarea economică, distribuirea venitului, în jur de 32 de prerogative în total. În mod obişnuit, responsabilitatea educaţiei şi sănătăţii revine CA-urilor, cu anumite excepţii totuşi. Dreptul şi justiţia rămîn în principal o funcţie a centrului, în unele cazuri însă ele sînt delegate CA-urilor. CA-urile împart cu guvernul central responsabilităţile construcţiei de locuinţe, transportului şi autostrăzilor, protecţiei mediului, serviciilor de protecţie şi asistenţă socială. Pe de altă parte, ele împart cu guvernarea locală responsabilităţile serviciilor locale, transportului urban, dotărilor sportive şi activităţilor culturale. În domeniile funcţionale în care a avut loc transferul competenţelor, CA-urilor le revine, împreună cu guvernul central, responsabilitatea controlului a peste opt mii de municipalităţi. Municipalităţile poartă în principal responsabilitatea planificării locale, dezvoltării urbane, lucrărilor publice, parcurilor, rezervelor de apă, sistemului sanitar, facilităţilor şi serviciilor de susţinere a procesului de educaţie şi a serviciilor locale în localităţile cu o populaţie de peste 20.000 de locuitori. Cu toate că oraşele cu peste 20.000 de locuitori sînt obligate să asigure forţele de ordine şi serviciul de pompieri, se implică în asigurarea acestor servicii de siguranţă publică şi multe alte autorităţi mai mici.

Adaptarea noilor guverne ale CA faţă de guvernul central în ce priveşte prerogativele sau competencias (competenţele n.t.) lor duce la federalizarea sistemului. Acest proces s-a declanşat la începutul anilor optzeci, cînd luptele duse cu bascii şi catalanii în legătură cu transferul de putere au mascat în mare parte o activitate mai puţin vizibilă, de tergiversare a proceselor de transferare a competenţelor şi de stabilire a costurilor serviciilor transferate care vor fi subvenţionate naţional¹⁴. Acordarea de puteri sporite bascilor şi catalanilor, extinderea puterilor şi a altor CA-uri, mai puternice, şi apoi creşterea selectivă a responsabilităţii tuturor CA-urilor, a constituit un proces fluctuant. Numărul CA-urilor care au preluat responsabilităţi sporite în domenii importante precum sănătatea şi educaţia a fost mărit la şase (cinci identice şi una aparte), iar aceste CA-uri au ajuns să fie cunoscute ulterior drept comunităţi cu responsabilităţi „de nivel superior” în ce priveşte mijloacele de susţinere materială şi alte aspecte, în timp ce alte zece comunităţi sînt cunoscute ca avînd responsabilităţi „de nivel inferior”. Procesul de federalizare a luat amploare în 1992, cînd partidele mari au ajuns la un acord de transferare în termen de cinci ani către toate cele 17 comunităţi a unor competencias identice într-o serie de domenii precum plasarea forţei de muncă, formarea profesională, educaţia, însă nu şi sănătatea. În 1994, sub conducerea bascilor şi catalanilor au fost formulate noi cereri de extindere a competenţelor în cadrul Articolului 151, pentru comunităţile mai rapide pe calea reformei. Deşi această problemă este nerezolvată deocamdată, este clar că procesul de extindere a competenţelor CA-urilor nu s-a încheiat şi că această formă asimetrică de construcţie federală difuză va continua¹⁵.

O sumă de indicatori confirmă supoziţia că guvernele din etajul intermediar se instituţionalizează în jurul prerogativelor transferate. În perioada de zece ani dintre 1981 şi 1990, producerea de norme şi legi a fost preluată de CA-uri. Statisticile arată că în 1981, 68% din toate legile şi 82% din toate decretele sau ordonanţele guvernamentale au fost promulgate de guvernul central, în timp ce în 1990 statul a promulgat doar 14% din legi şi 32% din decrete. Guvernele CA-urilor au votat în comun 27 de legi şi au emis 772 de decrete în 1981, şi 186 de legi şi 3727 de decrete în 1990. Cu alte cuvinte, peste 85% din noile legi ale Spaniei şi mai mult de două treimi din ordonanţele guvernamentale au emanat de la CA-uri¹⁶.

Defalcarea cheltuielilor la nivelele guvernamentale indică mai puţin de 2% din totalul cheltuielilor pe 1981cheltuite de guvernele CA-urilor dar aproape 15% în 1990. În aceeaşi perioadă, cheltuielile guvernului general au scăzut de la 89% pînă la aproximativ 75% din total, în timp ce cheltuielile conducerilor locale au rămas relativ constante, şi situîndu-se între 10 şi 11%¹⁷. În 1982, guvernele CA-urilor aveau ca angajaţi un total de 44.475 de persoane, în timp ce în 1991 erau angajate ale acestor guverne 565.460 de persoane, cifră care echivala cu aproape o treime din totalul angajaţilor publici¹⁸. Transferurile financiare dintre 1983 şi 1989 demonstrează de asemeni dezvoltarea guvernelor CA-urilor şi poziţia lor interactivă. În această perioadă transferurile financiare au crescut în cifre absolute de la 741 milioane de pesetas pînă la peste 2 miliarde de pesetas. Aproape 80% din totalul transferurilor interguvernamentale anuale din această perioadă au avut loc de la guvernul central către guvernele CA-urilor, restul de 20% reprezentînd transferuri de la guvernele CA-urilor către cele locale.

În cele din urmă, şi cel mai semnificativ, aceste 17 guverne ale CA-urilor sînt controlate de adunările regionale unicamerale care sînt alese la fiecare patru ani (pînă în 1996 s-au organizat alegeri de patru ori) şi care desemnează, la rîndul lor, un organ executiv şi un preşedinte regional şi conduc cabinetele de miniştri regionale. În fiecare regiune s-au creat sisteme electorale şi partide politice care în unele cazuri sînt versiuni regionale ale partidelor spaniole majore, iar în celelalte cazuri partide naţionaliste regionale ce cîştigă teren în alegerile de la nivelul CA-urilor, atît cu privire la interesele regionale, cît şi la cele generale¹⁹.

În anii nouăzeci, prezenţa acestui estado de las autonomías pe întreg teritoriul Spaniei întrece cu mult aşteptările celor ce iniţial au văzut în modificarea constituţională doar o rezolvare a problemei regionale. Linz²⁰ remarcă faptul că unii din liderii implicaţi în procesul constituţional nu preconizaseră autonomia decît pentru regiunile istorice. Totuşi, el conchide că adevăratul succes al soluţiei regionale s-a dovedit a fi constituirea de organe de guvernămînt şi de elite politice în toate regiunile. Elaborarea constituţiei, acest „act proeminent politic”, a dat naştere partidelor necesare construirii unui nou guvern central şi realizării unui acord rezonabil în ce priveşte problemele regionale²¹. Actualizîndu-i-se virtualităţile, aranjamentul federal a atins în foarte scurt timp proporţii pe care puţini le-ar fi putut prezice²².

O convenţie în evoluţie

Experienţa spaniolă mai demonstrează şi că „federalizarea” poate presupune un proces post-constituţional de realizare progresivă a unor acorduri, în aceeaşi măsură în care se poate baza pe o convenţie originală. Fără să nege neapărat baza contractuală a federaţiei²³, diferite alte forme federale se pot ivi din înţelegeri iniţiale nonfederative. Astfel de sisteme pot vădi cu aceeaşi tărie trăsături federale decisive precum autonomia fundamentată constituţional, reprezentarea regională²⁴, şi, de maximă importanţă, „autoguvernarea plus co-guvernarea”²⁵. Federalizarea spaniolă se dovedeşte a implica o „contractualizare” în evoluţie ce nu numai că decurge din relaţiile interguvernamentale curente, dar reflectă de asemeni tradiţiile istorice de autoguvernare ale multora din regiunile spaniole²⁶. „Contractualizarea” care a avut loc continuă să-şi actualizeze virtualităţile printr-o serie de acorduri şi decizii ce grăbesc federalizarea. În mod paradoxal, la mijlocul anilor nouăzeci, un proces constituţional care de fapt evitase să facă un „pact federal”, evoca în realitate „un ansamblu de politici aflate într-o unitate durabilă, dar limitată, care să asigure urmărirea intereselor comune, păstrînd totodată entităţile respective intacte”²⁷.

În perioada dintre 1975 şi 1978, anterioară Constituţiei, şi în Constituţia însăşi, proiectanţii spanioli s-au opus etichetării sistemului ca federal din cauza implicaţiilor multiple ale unei astfel de definiri. O federaţie în linia distribuirii puterii ca în Statele Unite sau Germania era un sistem ce trebuia evitat. Nu putea fi folosit nici termenul de „federal” pentru a nu se recunoaşte pretenţiile nerealizate ale naţionaliştilor care ar fi putut apela la ideea istorică potrivit căreia state independente au intrat în componenţa unui stat mai mare. Unii lideri politici basci şi catalani nu s-au grăbit să susţină federaţia de teamă că tratarea celorlalte regiuni în mod identic ar diminua statutul lor distinct şi capacitatea lor de autoguvernare sensibil sporită. Mai mult, Articolul 145.1 afirmă că „în nici o condiţie nu va fi permisă federarea Comunităţilor Autonome”. Această clauză face trimitere la problema Primei Republici (1873-75), a unităţilor teritoriale autodeclarate atunci independente faţă de naţiunea spaniolă, iar apoi agregate într-o federaţie de „comunităţi libere”. Ea reafirmă de asemeni prerogativele guvernului central în încheierea de tratate şi acorduri.

Totuşi, Constituţia este clar construită pe dualitatea principiilor de unitate naţională şi de înglobare a intereselor pluraliste. Aceasta implică autonomia unei varietăţi de „interese respective”, inclusiv ale subunităţilor de guvernămînt²⁸. Unitatea naţională este corelată cu principiul solidarităţii între regiuni, de vreme ce Articolul 138 face apel la „asigurarea stabilirii unui echilibru economic just şi adecvat între diferitele regiuni” şi afirmă că diferenţele dintre statutele CA-urilor nu vor implica privilegii economice şi sociale. Dificultatea extremă a constituit-o găsirea traseului dintre unitate şi diversitate.

O serie de acorduri majore care au dat formă sistemului ilustrează procesul de contractualizare progresivă. „Pactele de la Moncloa” din 1977 semnate de toate partidele politice din parlamentul preconstituţional, precum şi de guvernul UCD, au combinat măsurile economice cu acţiuni politice ce nu sufereau amînare. În timp ce acţiunile politice majore erau legate de libertatea expresiei, dreptul de întrunire, reforma Codului penal şi a justiţiei militare, Pactele au declanşat un proces de preautonomizare pentru a răspunde cererilor basce şi catalane de preluare imediată a puterii în propriile teritorii. În total, unsprezece regiuni se bucurau de o formă de autonomie limitată încă dinainte de ratificarea Constituţiei. Pactele de la Moncloa au fost de maximă importanţă în stabilirea principalelor puncte de consens pentru perioada necesară redactării Constituţiei²⁹.

Al doilea acord, Acuerdo Autonómico din 1981, realizat de UCD aflată la putere şi de principalul partid de opoziţie, PSOE, avea în vederea „armonizarea” procesului neuniform de autonomizare. Pactul şi legea rezultate din acest acord au intervenit într-o perioadă de nesiguranţă a stabilităţii regimului: o lovitură de stat nereuşită în februarie 1981, o creştere a numărului incidentelor violente al căror autor era grupul terorist basc ETA, precum şi alte incidente care au dus la desfăşurarea de forţe militare pentru menţinerea ordinii. Legea, Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA) a încercat să restrîngă unele din prerogativele CA-urilor deja negociate şi ratificate în statutele de autonomie şi să oblige parlamentele CA-urilor să ceară aprobarea legilor lor de către guvernul central. Deşi s-au opus din răsputeri, bascii şi catalanii nu au reuşit să împiedice promulgarea LOAPA, dar au invocat totuşi o prevedere constituţională pentru a întîrzia aplicarea legii pînă la verificarea ei de către Curtea Constituţională. În august 1983, Curtea a declarat ca neconstituţionale patrusprezece din clauzele LOAPA, încurajînd în esenţă prerogativele autonome anterioare pactului. Deşi evenimentele LOAPA sînt adeseori socotite importante în dezamorsarea atmosferei tensionate în ce priveşte regionalismul de la începutul anilor ’80, deciziile Curţii au condus la două direcţii majore în constituirea federalismului.

Acele prevederi LOAPA care au fost declarate neconstituţionale aveau în vedere legile CA-urilor ce puteau fi blocate de către guvernul naţional şi alte proiecte de restrîngere a puterii ce ar fi dus la slăbirea statutelor de autonomie ale CA-urilor. Încurajînd statutele de autonomie ale CA-urilor ca pe „legi de ordin superior”, în sensul de a fi echivalente unor constituţii şi dreptului la autoguvernare, Curtea a definit limitele controlului pe care îl poate exercita guvernul naţional asupra CA-urilor. Această acţiune a condus ulterior la o serie de decizii ale Curţii Constituţionale care au consolidat acest principiu. Puterile centrale şi regionale au fost conturate în această perioadă în care Curtea „a adoptat o abordare bazată pe conceptul juridic formal de relaţii interguvernamentale şi a fost puternic influenţată de ideea autoguvernării regionale (şi locale) ca drept fundamental³⁰. Bazîndu-şi deciziile pe Secţiunea 2 şi pe Articolul 137 din Constituţie, Curtea a hotărît că „autonomie” însemna posibilitatea de a lua decizia finală în ce priveşte o competencia dată. Această decizie a avut drept urmare eliminarea anumitor forme de control ale guvernului central atît asupra legilor CA-urilor, cît şi asupra deciziilor administrative.

Mai puţin vizibile, dar la fel de importante au fost aspectele Acordului din 1981 care au trecut testul Curţii şi au grăbit autonomizarea regiunilor neistorice. LOAPA a furnizat o sumă de principii de omogenitate: alegeri regionale uniforme, termene limită pentru legislativele regionale, supunerea guvernelor regionale unui vot de neîncredere constructiv la cererea a 15% din fiecare adunare, limitarea proporţiilor guvernelor CA-urilor la 10 membri, supravegherea regională a conducerilor provinciilor, prevederi privind transferul către structurile CA-urilor de angajaţi publici naţionali, armonizarea mecanismelor de finanţare a teritoriilor. În pofida înlăturării unor părţi importante ale LOAPA, principiile de mai sus, asupra cărora există un acord, rămîn valabile şi constituie elemente ce au contribuit la construirea guvernelor regionale pe o bază mai unificată.

Sînt corelate cu aceste practici uniformizatoare o serie de acorduri importante ce păstrează o anumită cantitate de diversitate în contextul menţinerii unităţii întregului³¹. Multe din ele sînt remarcabile, însă trei s-au dovedit esenţiale. Primul, după cum am menţionat deja, este însăşi Constituţia, care recunoaşte statutul distinct al regiunilor istorice grăbindu-le astfel drumul spre autonomie. Această recunoaştere explicită a venit în întîmpinarea planurilor de secesiune ale elitelor mai nerăbdătoare. În urma accederii mai rapide la autonomie în condiţiile Articolului 151, aceste CA-uri fac parte din cele cu competenţe „superioare”, iar prerogativele sînt în general atribuite mai repede guvernelor regionale respective. Al doilea punct implica chestiuni referitoare la limba oficială, o problemă emoţională, dată fiind existenţa identităţilor subnaţionale puternic înrădăcinate în limbile regionale şi a represiunii din perioada regimului franchist a tuturor dialectelor spaniole, cu excepţia celui castilian. S-a ajuns la un acord de recunoaştere a bilingvismului prin recunoaşterea constituţională a şase limbi ca oficiale: castiliana — limba oficială în întreaga Spanie, catalana, euskera (limba bască), galiciana şi variantele valenciene şi majorcane ale catalanei. CA-urile au permisiunea de a include propriile limbi regionale în statutele lor de autonomie ca limbi oficiale în domenii precum mass-media, educaţia şi afacerile guvernamentale, iar şase dintre CA-uri au şi făcut-o. Cu toate că implementarea politicii lingvistice a creat un considerabil conflict interguvernamental³², este de necontestat că bilingvismul a ajutat la dezamorsarea problemelor regionale şi a contribuit la consolidarea co-guvernării.

Al treilea punct esenţial îl constituie faptul că acordurile constituţionale onorate au venit ca o continuare a străvechii moşteniri a fueros (privilegiul scutirii de taxe) în CA-urile cu régimen foral ale Ţării Bascilor şi Navariei. Aceste vechi structuri permit celor două CA-uri să colecteze impozitul pe venit şi alte taxe importante în interiorul propriilor graniţe şi să cedeze guvernului naţional o sumă stabilită printr-o formulă precisă de calcul pentru a rambursa acestuia partea ce revine CA-ului din cheltuielile naţionale. Suma anuală, aportaciones, este ajustată ratei inflaţiei pe baza unor negocieri bipartite (Navarra şi guvernul naţional) sau tripartite (CA-ul basc, cele trei provincii basce şi guvernul naţional). Într-o ţară care menţine un sistem de impozitare extrem de centralizat în ciuda structurilor sale federale, sistemul de régimen foral oferă acestor CA-uri un mai mare control al resurselor şi cheltuielilor lor. Deşi la vremea redactării Constituţiei s-a socotit a fi esenţial din punct de vedere politic să nu se abdice de la ideea unor drepturi străvechi (unele linii de continuitate a lor au persistat în Navarra chiar şi în anii de franchism), nu au fost recunoscute şi alte fueros a căror funcţionare fusese întreruptă. Această lipsă de recunoaştere a provocat resentimente în unele părţi ale Spaniei, în special în Catalonia, unde catalanii pretind că specificitatea lor merită un tratament aparte, echivalent celui acordat pentru régimes forales.

Formula de finanţare a CA-urilor a avut ca rezultat un alt set de structuri ce au contribuit la federalizare. Acestea au apărut în urma negocierilor tripartite dintre partidul aflat la putere la nivel central, liderii principalelor partide de opoziţie şi guvernele CA-urilor. Negocierile s-au concentrat asupra distribuţiei interdependente a încasării impozitelor (guvernul central este autorizat constituţional să cedeze orice taxe cu excepţia celor vamale) şi asupra formulei de finanţare a celor cincisprezece CA-uri cu „regim obişnuit”. Conform primului acord, valabil între 1984-86, fiecărui CA i se aloca o parte stabilită printr-o formulă³³ care se modifica anual odată cu transferul rapid de competencias. Al doilea acord, încheiat către sfîrşitul anului 1986 şi valabil pînă în 1991, a instituit o nouă formulă, accentuat politică, ce elimina de fapt costurile delegării responsabilităţilor şi care era corelată cu numărul populaţiei, venitul personal, efortul fiscal, numărul provinciilor CA-urilor şi, în cazul comunităţilor insulare, distanţa faţă de capitală. În final au fost totuşi adăugaţi factori ce reintroduceau costul serviciilor delegate, însă importanţa lor a fost diminuată. Solé-Vilanova concluzionează că „necesitatea” a fost înlocuită de un sistem de împărţire simplă a venitului anual”³⁴.

Al treilea acord răspunde cererilor de situare a tuturor regiunilor la acelaşi nivel cu Ţara Bascilor şi Navarra, cereri formulate de liderii partidului catalan în nume propriu, cărora li s-au alăturat apoi alţi lideri de partide naţionaliste, iar, mai tîrziu, liderii guvernelor CA-urilor. Guvernul central a respins structuri complete de tip régimen foral, dar s-a ajuns la o înţelegere de a ceda 15% din impozitul pe venit (excluzînd impozitul pe venit destinat asigurărilor sociale) pentru crearea bazei de finanţare a CA-urilor, de fapt acordîndu-se astfel CA-urilor o mai mare parte din veniturile provenite din propriile surse. Pentru a înlătura opoziţia regiunilor mai sărace care urmau să înregistreze pierderi semnificative prin această dispoziţie, au fost adăugate cîteva prevederi care să o menţină în ofensivă, astfel încît nici o regiune să nu aibă de pierdut, cel puţin iniţial, în urma la cesión (cedare n.t.). Deşi detaliile acestui acord pot fi modificate, în esenţă actul de cesión a fiscalităţii va fi menţinut deoarece partidele mari şi-au dat deja acordul iniţiind modificarea bazei financiare publice, deplasarea ei spre nivelul CA-urilor.

Pactul final, Pacto Autónomico din 1992, implică realizarea, în termen de cinci ani, a transferului unui set de competencias identice. Negocierile privind acest transfer în domeniul educaţiei, plasării forţei de muncă şi reconversiei profesionale printre altele, au început în timpul campaniei electorale din 1993; unele regiuni au exercitat presiuni pentru accelerarea procesului de transferare a competenţelor. Ulterior PSOE şi PP au ajuns la un subacord al Pacto Autónomico de sporire a prerogativelor celor zece regiuni „de nivel inferior” prin amendarea, în decurs de trei luni, a statutelor lor de autonomie, declanşînd prin aceasta o via lenta (cale lentă n.t.), o adăugare treptată a competencias. La sfîrşitul lui 1993, Congresul a aprobat în condiţiile Articolului 143 un transfer generalizat prin amendarea statutelor de autonomie ale celor zece teritorii în aşa fel încît să li se adauge alte 32 de competenţe pentru uniformizarea responsabilităţilor CA-urilor. Fără îndoială că se vor încheia în continuare noi acorduri de transferare a competenţelor întrucît CA-urile continuă să exercite presiuni în favoarea descentralizării.

Aceste acţiuni demonstrează că structurile federale se pot constitui printr-o serie de acorduri mai mici, urmate însă de acţiuni guvernamentale de susţinere. Procesul de pactizare progresivă a devenit o necesitate deoarece negociatorii Constituţiei spaniole doreau să edifice un sistem care să păstreze unitatea şi să permită diversitatea. După cum susţine Moreno³⁵, rezultatul instituţional al procesului de descentralizare din Spania presupune drept caracteristică fundamentală „alocarea inductivă de puteri”. Spre deosebire de federaţiile constituite pe baza unei convenţii, modelul spaniol de federalism „imperfect” va necesita „un proces îndelung de delimitare a puterilor înainte ca structurile sale de tip federal să capete formă”³⁶.

Democraţie şi autonomie

Procesele de construire a estado de las autonomías şi a democraţiei sînt pentru mulţi arhitecţi ai regimului postfranchist două feţe ale aceleiaşi medalii. După cum sugerează Diaz-López³⁷, „pentru majoritatea celor care sînt în favoarea regiunilor autonome (fie ei naţionalişti sau nu), ideile de democraţie şi de autonomie sînt inseparabile, astfel că procesul de descentralizare din Spania este resimţit ca fundamental pentru libertate şi democraţie”. Studiile privind „democratizarea”, adică participarea universală şi dezbaterea deschisă şi liberă³⁸, sau tranziţia de la autoritarism, inclusiv cea din Spania, dezvăluie faptul că aceste transformări au loc de obicei în corelaţie cu transformări de natură economică, socială, militară şi uneori administrativă³⁹. Asemeni altor ţări din sudul Europei, condiţiile de tranziţie spre o democraţie politică au ajuns la maturitate în Spania în urma dezvoltării clasei de mijloc, creşterii urbanizării şi diminuării ruralizării, secularizării, opoziţiei clasei muncitoare, rentabilizării statului şi internaţionalizării economiei⁴⁰. În ce priveşte relaţia dintre democraţie şi autonomie, Schmitter⁴¹ se referă la încurajarea autonomiei locale ca la „o posibilă componentă a seriei de procese transformatoare” comună unor astfel de tranziţii⁴². În concepţia majorităţii democraţilor spanioli, autoguvernarea se află în strînsă legătură cu descentralizarea statului şi administraţiei prin crearea şi consolidarea unor instituţii de nivel infranaţional ale guvernării reprezentative.

Componenta guvernamentală a democratizării a fost discutată în relaţie cu constituirea celor 17 guverne ale CA-urilor. Aceasta este evoluţia cea mai importantă: guvernul central, recunoscut aproape în unanimitate ca slab, însă extrem de centralizat, a transferat încet şi fără tragere de inimă prerogativele spre nivelele inferioare. Procesul de transferare a competenţelor a fost unul în care oficialităţile şi administraţia centrală au fost acuzate că „îşi apără propriul metru pătrat” în timp ce reprezentanţii înşişi ai centrului pretindeau că apără interesele generale. Însă odată cu transferul către basci, în 1987, a serviciilor medicale şi de ordine, s-a marcat un punct de cotitură. Virtual, au fost transferate toate competenţele incluse în statutele de autonomie iniţiale. Aproximativ în aceeaşi perioadă, CA-urile care optaseră pentru „calea lentă” au început să preia noi responsabilităţi. Preluarea în viitor a cheltuielilor majore şi a unor responsabilităţi, precum educaţia, a înscris guvernele tuturor CA-urilor pe orbita dezvoltării unor politici legate de şi deţinînd responsabilităţile serviciilor importante.

Nivelul administraţiei locale a trebuit şi el să se integreze noului sistem democratic. Tranziţa a condus la formarea unor consilii provinciale alese în teritoriile compuse dintr-o singură provincie în care nu a avut loc fuzionarea acestui nivel cu guvernul CA-ului; peste 8.000 de municipalităţi sînt conduse în prezent de alcaldes (primari) aleşi împreună cu consilii alese. Deşi diputaciones au pierdut o parte din funcţii în favoarea guvernelor CA-urilor şi deşi este îndoielnică viabilitatea lor pe termen lung, municipalităţile mai mari (mai ales cele 274 care au în administrare o populaţie de peste 20.000) deţin responsabilitatea serviciilor majore, adică în jur de 18 funcţii în total. Oraşele mari pot să îşi asume de asemeni alte 17 categorii de servicii conferindu-le o mare libertate de acţiune pentru a veni în întîmpinarea preferinţelor cetăţenilor⁴³.

Administrarea financiară a structurilor infranaţionale a păstrat un caracter centralizat. Studiul lui Solé Vilanova⁴⁴ privind finanţarea conducerii locale şi a CA-urilor dovedeşte pe bază de documente încetineala cu care centrul a cedat prerogativele generatoare de venituri. Spre deosebire de majoritatea federaţiilor, guvernului central îi revin prin Constituţie prerogativele impozitării care urmează să fie cedate celorlalte nivele de conducere. Constituţia recunoaşte de asemeni dreptul guvernelor subnaţionale de a-şi finanţa serviciile din impozite proprii, pe lîngă finanţările şi impozitele delegate lor de către guvernul central. Înainte de acordul de cedare către CA-uri (cu excepţia régimenes forales) a 15% din impozitul pe venit, guvernele CA-urilor un „regim obişnuit” erau dependente de centru: sursele proprii de impozitare nu depăşeau 12% din totalul veniturilor anuale ale CA-urilor, 16% din cele ale provincilor şi 40% din cele ale municipalităţilor⁴⁵. Municipalităţile au într-adevăr o bază mai largă de impozitare, însă ajustarea impozitelor impuse de ele trebuie avizată de guvernul central sau de cel al CA-ului. În măsura în care responsabilitatea fiscală şi „autoritatea” democratică, reprezentativă, desemnată prin alegeri sînt legate, disproporţia financiară de pe axa verticală a conducerii reprezintă unul din segmentele mai puţin dezvoltate ale democraţiei spaniole. Solé Vilanova a etichetat situaţia actuală drept un „federa-lism de consum”, adică dependenţa financiară faţă de centru, cuplată cu devoluţia⁴⁶.

Sistemele electorale ale celor trei nivele de conducere se numără în mod evident printre cele mai importante aspecte ale democratizării. Conducerile locale şi regionale au deja experienţa a trei sau patru unde de alegeri, în funcţie de data autonomizării lor. Numeroasele transferuri de putere de la nivel central ce au avut loc în urma rezultatelor diferitelor scrutinuri indică democratizarea încă în curs la mijlocul lui 1996, cînd PP a preluat puterea cu sprijinul partidelor naţionaliste. Guvernarea naţională fusese deţinută de PSOE din 1982 (acesta însuşi preluînd puterea de la UCD); guvernarea subnaţională este mai eterogenă, în Ţara Bascilor şi în Catalonia predominînd partidele naţionaliste, iar PP, principalul partid de opoziţie la nivel central, predominînd în zece regiuni şi în oraşele mai importante. Disputele electorale la nivel subnaţional sînt din ce în ce mai mult intense între versiunile locale ale partidelor centrale sau de partidele subnaţionale. Potrivit lui Carillo⁴⁷, o asemenea naţionalizare a politicii locale, polarizarea în jurul a două partide în majoritatea teritoriilor, a jucat un important rol de integrare interguvernamentală creînd canale de comunicare şi influenţă şi demonstrînd eficacitatea existenţei unor interstiţii de putere partizane între nivelele de conducere. Sistemul electoral nu numai că a contribuit la dezvoltarea democraţiei, ci, în plus, pare să se constituie într-o grilă de tip federal.

Relaţiile centru-periferie şi federalizarea

„Libertad, Amnistía y Estatuto de Autonomía” era, în primele etape ale tranziţiei postfranchiste, un slogan popular al opoziţiei democratice care reunise partidele de stînga şi grupurile subnaţionale etnice în cererea de soluţionare a problemelor de natură etnică, eludate vreme de aproape patruzeci de ani. În relaţia dintre periferie şi centru problema perioadei franchiste fusese aceea că un număr însemnat de basci şi catalani s-ar fi învoit să admită că Madridul ar putea fi centrul „statului” lor, dar nu şi că ar reprezenta identitatea lor naţională; el nu era socotit guvernul „naţiunii lor”⁴⁸. Spre deosebire de alte societăţi multinaţionale din Europa, proporţia minorităţilor etnice din Spania nu reprezintă, în pofida puternicei lor conştiinţe de sine, o chestiune numerică. În cea mai mare parte a ţării, dubla identificarea spaniolă/regională coexistă cu predominanţa limbii şi culturii castiliene. Provinciile basce constituie 5%, Catalonia 15%, iar Galicia 7% din populaţia naţională (în care îi includem aici şi pe imigranţii care vorbesc castiliana şi se autoidentifică drept castilieni). Ca urmare, consensul în curs de constituire în perioada tranziţiei implica faptul că recunoaşterea subnaţionalismului etnic ar trebui să aibă loc în cadrul menţinerii şi consolidării întregului colectiv care este naţiunea spaniolă. Regele Juan Carlos, de pildă, a avansat în repetate rînduri această idee în perioada respectivă. Monarhia, „mama tranziţiei” cum a fost numită, a sprijinit cu hotărîre autonomia în interiorul unei unităţi a Spaniei. O întrebare fundamentală este în ce măsură a ajutat estado de las autonomías, prin structurile sale federale, la concilierea pretenţiilor de recunoaştere etnică la nivel subnaţional.

În primul rînd, autonomia a dat frîu liber guvernelor din teritoriile periferice care deţin puterea de decizie în funcţiuni de conducere însemnate. Deşi s-ar putea oricînd contesta gradul de eficacitate al anumitor competencias care au fost delegate, asumarea de către CA-uri, în cadrul unei politici de susţinere a bilingvismului, a responsabilităţii serviciilor publice, problemelor culturale, mijloacelor de comunicare, educaţiei, a dus la o înflorire a culturilor subnaţionale etnice, sprijinite prin autoguvernare. În regiunile istorice autonomia a dat frîu liber exprimării, îndelung frustrate, a subnaţionalismului, iar la nivel operaţional a ascuţit nemulţumirile faţă de centru. În regiunile neistorice se conturează sentimente, latente pînă acum, de identitate regională (pentru prima oară în regiunile cu o mai slabă coeziune istorică, susţin unii critici) care au dus la înmulţirea pretenţiilor de autonomie. Însă pentru prima dată de la apariţia naţionalismului etnic, autonomia a dat naştere unor mecanisme guvernamentale care să abordeze aceste nemulţumiri în cadrul autoguvernării — o „utilizare politică”, etalon al federalismului⁴⁹.

În al doilea rînd, politicile naţionale făurite în comun de centru şi periferie au încercat să stabilească un echilibru între unitate şi diversitate. Începînd cu negocierile asupra statutelor de autonomie ale bascilor şi catalanilor, şi-au găsit un răspuns multe interese, oricît de decepţionante ar fi pentru o parte sau alta soluţionările lor. Alături de acordurile de impozitare pentru Ţara Bascilor şi Navarra, au fost precumpănitoare chestiunile lingvistice, mai ales în Ţara Bascilor şi Catalonia. În acest sens, guvernul naţional a trebuit să invoce şi el prerogative precum prevederile Constituţiei în privinţa libertăţii civile pentru a asigura dreptul vorbitorilor de castiliană de a avea acces la educaţie, la mijloace de informare şi de a fi admişi în serviciile publice din Ţara Bascilor. Au urmat apoi numeroase negocieri administrative. CA-ului basc i s-a garantat existenţa propriilor forţe de ordine, dar, în toiul violenţelor ETA, guvernul naţional a implementat aceaste competencias foarte încet, şi pe o bază foarte limitată. În mod curent, forţele de ordine basce se află în subordinea unui comitet comun al guvernului central şi al CA-ului. Guvenul catalan, Generalitat, a încercat fără succes să îşi exercite controlul asupra conducerii locale, garantat prin statutul său de autonomie, într-o tentativă de desfiinţare a conducerilor celor patru provincii care a fost contracarată de guvernul central, sprijinit mai tîrziu şi de Curtea Constituţională. De fapt, majoritatea celor mai delicate probleme au fost rezolvate în final de Curtea Constituţională care a urmat calea îngustă dintre autoguvernare şi interesele naţionale⁵⁰. De pildă, în chestiunea limbii, Curtea a sprijinit dreptul CA-urilor de a opera bilingv atît în instituţiile publice cît şi mass-media, cu condiţia protejării drepturilor monolingvilor ce vorbesc doar castiliana.

În al treilea rînd, reprezentarea partidelor naţionale şi autoritatea guvernelor CA-urilor fac posibilă manifestarea electorală a subnaţionalismului etnic, utilă unor importante ţeluri simbolice şi de distribuire a puterii. În Catalonia, coaliţia CIU condusă de Jordi Pujol, lider de partid şi preşedintele Convergencia, a ajuns să deţină controlul în Generalitat şi să constituie punctul de convergenţă al intereselor politice catalane. Sprijinul electoratului basc s-a divizat între partide politice generale şi partide naţionaliste basce, însă cu excepţia perioadelor în care Partidul Naţionalist Basc (PNV) a fost nevoit să coalizeze cu PSOE, el a deţinut controlul asupra sau a fost parte a guvernului CA-ului. Aceste partide naţionaliste au dominat, la nivel central, reprezentarea teritoriilor respective în Cortes. Reprezentarea partidelor naţionaliste din celelalte regiuni a fost însă scăzută şi sporadică în cele şase legislaturi naţionale.

Deşi fără îndoială îi nemulţumeşte atît pe susţinătorii înverşunaţi ai centralismului cît şi pe naţionaliştii etnici, autonomia de structură federală oferă o cale de rezolvare a disensiunilor dintre centru şi periferie. Sondajele de opinie demonstrează din plin că, deşi identităţile regionale opuse centrului rămîn puternice în teritorii precum Ţara Bascilor şi Catalonia, majoritatea covîrşitoare a celor ce se identifică regional sînt mai degrabă în favoarea „autonomiei” decît a „independenţei”⁵¹. Caracterul adeseori conflictual al relaţiilor de funcţionare este o dovadă în plus că ele se caracterizează adeseori şi prin cooperare. Multe probleme care la începutul tranziţiei erau rezolvate prin confruntarea simplă dintre puterea centrală şi puterea regională, sînt acum mai mult chestiuni de rutină ale implementării politice naţionale. Şi mai important însă este faptul că ele sînt rezolvate în interiorul procesului politic confirmînd astfel ideea propusă de Diaz-López⁵² în legătură cu relaţia dintre centru şi periferie, aceea a nevoii de „libertate în stat” în loc de „libertate împotriva statului”⁵³.

Interdependenţa din cadrul statului bunăstării sociale

Ultimul principiu abordat aici are în vedere rolul structurilor federale în dezvoltarea unui stat spaniol prosper în linie europeană. După cum susţin Rose⁵⁴ şi alţii^55, funcţionarea obişnuită a statului modern are loc prin intermediul mai multor nivele, întrucît guvernele naţionale în general evită operarea directă a programului de guvernare bizuindu-se pe „nivelele inferioare” pentru realizarea programelor autorizate, finanţate şi reglementate de centru. O astfel de „conducere la scară naţională”, care să facă legătura între nivele, a apărut în urma dezvoltării unui stat prosper. Articolul 1 al Constituţiei defineşte Spania drept „stat social şi democratic”, iar Articolul 2 stabileşte principiul solidarităţii dintre regiuni. Multe dintre funcţiunile centrale ale statului bunăstării sociale printre care bunăstarea socială însăşi, dezvoltarea economică, protecţia mediului şi sănătatea publică pe numără printre competencias asumate de CA-uri. Unele din aceste puteri sînt concurente, dar există o puternică interacţiune interguvernamentală, chiar şi în cazul prerogativelor delegate în totalitate. Într-adevăr, operarea majorităţii acestor programe s-a făcut în linia unui federalism caracterizat prin cooperare⁵⁶.

Deşi un fervent partizan al autoguvernării regionale, Curtea Constituţională a luat o serie de decizii prin care guvernul naţional este în continuare autorizat să urmărească, să supravegheze şi chiar să intervină în anumite probleme ale CA-urilor. Curtea a susţinut că interesele locale, regionale şi generale pot fi clar delimitate, instituţiilor centrale revenindu-le întreaga responsabilitate a protejării şi promovării „intereselor generale”. Deciziile care încurajează implicarea forurilor naţionale în competencias ale CA-urilor au survenit în multe domenii politice importante printre care educaţia, sănătatea, dezvoltarea economică, ba chiar şi turism. Acesta din urmă fusese socotit iniţial o competencia exclusivă a CA-urilor, dar Curtea a decis că turismul influenţează dezvoltarea economică care este o responsabilitate comună. În realitate, aceasta însemna că guvernul central poate promulga „legislaţia de bază” şi „normele de bază” privind funcţiile CA-urilor, respingîndu-se poziţia iniţială, favorabilă CA-urilor, potrivit căreia acestea deţin autoritatea finală asupra puterilor garantate în statutele lor de autonomie, excluzîndu-se astfel controlul central. În plus, noile decizii reafirmau dreptul guvernului central de a legifera şi de a-şi asuma prerogative de supraveghere⁵⁷. Ba mai mult, în ciuda unor acte politice precum transferul generalizat de competenţe, instituirea unor mecanisme uniforme de finanţare a CA-urilor şi legiferarea supravegherii exercitate de guvernul central, statutele de autonomie ale CA-urilor au renunţat la doctrina constituţională iniţială a principio dispositivo, prin care fiecare regiune îşi asuma prerogative după propria alegere, bineînţeles în limitele impuse la Constituţie⁵⁸. Acest curs al evenimentelor a pus guvernul central în poziţia de a promova regiunile ca distribuitori de servicii pe o bază mai mult sau mai puţin egală — o practică constantă a sistemelor federale.

Politici suplimentare au plasat CA-urile în poziţia de parteneri în promovarea statului bunăstării sociale. În sănătate, unde competenţa a fost delegată în şase regiuni, guvernul central nu numai că păstrează anumite forme de control financiar şi de control al programului, ci de asemeni operează printr-un Consiliu Interteritorial al Sistemului Sanitar Naţional. În alte 11 regiuni au fost create organisme de cooperare centru — CA pentru îndrumarea sistemului de asigurări de sănătate ca o măsură provizorie în cazul unei descentralizări uniforme⁵⁹. Multe programe naţionale noi în ce priveşte serviciile sociale au fost negociate cu majoritatea sau cu toate teritoriile pe o bază de uniformitate. De exemplu, programul de finanţare generală a serviciilor sociale se bazează pe un set de standarde şi de linii de forţă administrative la care au ajuns de comun acord 15 regiuni (cu excepţia Navarrei şi a Ţării Bascilor), împreună cu Ministerul Afacerilor Sociale. În mod similar, proiecte de finanţare a protecţiei copilului sînt puse la dispoziţia tuturor regiunilor, indiferent de competenţele care le-au fost delegate. În fine, intrarea Spaniei în Comunitatea Europeană necesita standardizarea politicilor Ca-urilor într-o serie de domenii: producţia agricolă şi de preparate lactate, pescuit şi produse piscicole, precum şi legislaţia muncii.

Astfel, construirea statului bunăstării sociale şi a federalismului au mers mînă în mînă. Statele prospere necesită în mod evident un model matricial⁶⁰ de conducere ce implică diferenţierea regională a anvergurii puterii şi cu atît mai mult distribuirea puterii. Distribuirea puterii a deplasat elemente importante de planificare şi de luare a deciziilor pe un nivel mai apropiat de cetăţeni. În acelaşi timp, structurile federale oferă mijloacele de menţinere a standardelor şi a solidarităţii naţionale.

Concluzie

Se poate ca estado de las autonomías să fi fost iniţial proiectat ca un stat unitar cu trăsături de autonomie şi de delegare a competenţelor, însă el devine tot mai mult un stat federal. Dezvoltarea prin funcţionare a pactului constituţional relevă un set de ajustări operaţionale şi politice progresive care se constituie în structuri noi. Provocarea pe care o reprezintă guvernarea în cadrul Constituţiei postfranchiste include importante structuri intermediare de conducere, construirea unei forme creative de federalism.

Deşi transformarea politică din Spania este, fără îndoială, rezultanta unor forţe multiple, experienţa ei în deplasarea puterii de la statul central la autonomia regională poate oferi învăţăminte altor state în tranziţie, fie aceasta urmarea unui stat nou de independenţă sau a unei schimbări de regim. Reconcilierea intereselor subnaţionale etnice, sau ale minorităţilor poate fi consolidată printr-o distribuire a puterii în cadrul căreia să se menţină interesele generale importante sau chiar anumite forme de control. Construirea unor noi sisteme politice necesită o muncă de transformare a guvernării printr-un proces de realizare a unei „coexistenţe paşnice” în ciuda eventualelor diferende: concurenţă în alegeri; schimburi în exercitarea puterii locale, regionale şi centrale; o tratare formală, principială a afacerilor oficiale; hotărîrea de a rezolva problemele; păstrarea în nişte limite rezonabile a confuziei obişnuite în politică şi adeseori suportarea cu o anume demnitate a unor dificultăţi de durată⁶¹. Schimbarea în „o sută de zile” este un mit; construirea unui sistem de autoguvernare, plus guvernare distribuită este un proces îndelungat.

Federalismul spaniol este o formă incompletă a federaţiei clasice. Senatul reprezintă doar într-o măsură redusă regiunile şi are considerabil mai puţină putere decît Congresul Deputaţilor în problemele legate de legislaţie şi de controlul exercitat de guvern. CA-urile nu pot interveni direct într-o eventuală reformă a Constituţiei. Reziduurile de putere revin statului. Statutele de autonomie regională, de fapt echivalentele lor constituţionale au nevoie să fie aprobate legislativ la nivel naţional. Spania fiind un stat deopotrivă unitar şi dispersat, CA-urile nu deţin puterile constituente proprii federaţiilor. Dimpotrivă, o sumă de trăsături-cheie consolidează direcţia federală tradiţională: recunoaşterea constituţională a CA-urilor; deţinerea de către acestea a unor prerogative legislative independente; recunoaşterea proceselor politice şi a puterilor decizionale de nivel infranaţional; deşi trebuie să ceară acordul naţional pentru a-şi modifica structurile de bază, din punct de vedere funcţional şi organic, CA-urile nu pot fi eliminate de către stat⁶². Aceste caracteristici din urmă cărora li se adaugă acţiunile guvernului central, ale Curţii Constituţionale şi ale pactelor majore ale partidelor politice în direcţia extinderii statului constituit din regiuni autonome, au reliefat clar aspectele federale ale Constituţiei din 1978.

Programul de construire a unei federaţii complete, dacă o astfel de acţiune va avea loc, trebuie să înceapă pentru unii lideri cu uniformizarea ariilor de competenţă a CA-urilor. Politologul Manual Fraga⁶³, fost lider PP şi preşedinte al CA-ului Galiciei, a propus egalizarea completă a competencias în condiţiile Articolelor 143 şi 151 pentru a plasa toate regiunile într-o federaţie similară celei austriece. Acestei poziţii i s-au opus un număr de specialişti în Constituţia Spaniei. În mod firesc, experţii guvernamentali plasează în capul listei reforma Senatului care ar trebui să presupună o reprezentare teritorială completă sau prerogative egale în legislaţie şi în controlarea guvernului sau ambele. Propuneri mai modeste avansează ideea ca a doua cameră existentă să devină organismul de primă deliberare asupra problemelor CA-urilor şi a legislaţiei naţionale introduse în CA-uri. În 1995 o Comisie Parlamentară de Revizuire a Constituţiei a iniţiat dezbaterea reformei Senatului, însă este puţin probabil ca prerogativele Senatului privind legislaţia şi controlul să se schimbe. Alte reforme care să sporească puterile constituente ale CA-urilor ar necesita redeschiderea dezbaterilor constituţionale şi sînt din punct de vedere politic imposibil de iniţiat, cel puţin în momentul de faţă.

Un curs al evenimentelor mai probabil pentru viitor este continuarea dezvoltării structurilor federale. Consolidarea finanţării din resurse proprii a guvernelor infranaţionale constituie un punct important într-un astfel de program care ar presupune, de asemeni, reforma conducerilor locale de nivel prim şi secund, neglijată pînă în momentul de faţă după cum au fost neglijate perspectivele conducerilor provinciale care par de prisos în lumina CA-urilor; programul ar mai presupune instituirea de unităţi de distribuire a serviciilor statului bunăstării sociale în zonele rurale unde aceste servicii sînt adeseori absente şi reconsiderarea capacităţii serviciilor elementare ale multora dintre micile municipalităţi. În fine, trebuie stabilit rolul vastei birocraţii guvernamentale centrale în cadrul unui stat tot mai federal şi, mai ales, prezenţa şi greutatea sa în cadrul CA-urilor⁶⁴. Măsura în care aceste schimbări pot fi efectuate în viitorul apropiat prin dezvoltarea autoconducerii şi a conducerii distribuite va depinde de măsura în care poate fi menţinut un consens continuu de slăbire a centralizării şi de un răspuns pozitiv la întrebarea dacă edificarea federaţiei spaniole serveşte obiectivelor politice ale celor implicaţi⁶⁵.

Măsura în care Spania a realizat o federaţie va constitui pentru un timp, fără îndoială, obiect de controversă. În ultimă instanţă, este mai puţin importantă eticheta aplicată unui sistem, decît structurile sale de funcţionare. De fapt, trecerea pe plan internaţional de la etatism la federalism se află la baza focalizării crescînde asupra legăturilor, reţelelor şi matricilor unor politici confruntate cu centralizarea, a altora cu descentralizarea, toate în cadrul unei armonizări, crescîndă şi ea, prin internaţionalizare şi regionalizare⁶⁶. Structurile în evoluţie ale Spaniei caută să vină în întîmpinarea dificultăţilor guvernării. De aceea, problema ultimă căreia va trebui să i se dea un răspuns nu este dacă Spania se transformă într-o federaţie, ci dacă structurile federale care au devenit modalitatea de guvernare a Spaniei îi vor spori acesteia stabilitatea şi vor promova şi alte beneficii pe care o astfel de guvernare le conţine virtual.

NOTE:

1. J. Linz.: Spanish Democracy and the Estado de las Autonomias, în Forging Unity Out of Diversity: The Approaches of Eight Nations, 1989; J. M. Valles şi M. Cuchillo Foix: Decentralisation in Spain: A Review, în European Journal of Political Research, 1988, nr. 16, p. 395-407.

2. A. deBlas, şi J. Laborda Martin: La Construcción del estado en Espańa, în Estructuras sociales y cuestión national en Espańa, 1986; R. Carr. şi J. P. Fusi: Spain: Dictatorship to Democracy, 1981; R. Herr: A Historical Essay on Modern Spain, 1971.

3. R. Bańon: La modernizatión de la administratión publica espańniola: Balance y perspectivas, 1992; D. J. Elazar: Federalism, Intergovernmental Relations and Changing Models of the Policy, în Subnational Politics in the 1980s, 1987.

4. M. Burgess: Federalism and Federation: A Reappraisal, în Comparative Federalism and Federation, 1993.

5. P. King: Federalism and Federation, 1982.

6. D. J. Elazar: Exploring Federalism, 1987.

7. G. J. Friedrich: Trends of Federalism in Theory and Practice, 1968.

8. D. Share: The Making of Spanish Democracy, 1986

9. V. Ostrom: The Political Theory of a Compound Republic, 1987

10. J. M. Valles şi M. Cuchillo Foix — op. cit.

11. C. E. Diaz–López: The State of the Autonomic Process in Spain, în Publius: The Journal of Federalism, 1981, nr. 11, p. 193-217.

12. D. Share — op. cit.

13. P. J. Donaghy şi M. T. Newton: Spain: Guide to Political and Economic Institutions, 1989.

14. R. Agranoff şi J. A. Ramos: Intergovernmental Relations in Spain, 1995; R. Agranoff: Inter-governmental Politics and Policy: Building Federal Arrangements in Spain, în Regional Politics and Policy, 1993; J. V. Sevilla: Financial Aspects of Political Decentralization in Spain, în Environment and Planning: Government and Policy, 1987, nr. 5, p. 287-299.

15. R. Agranoff: Asymetrical Federalism in Spain: Designs and Outcomes, 1994.

16. Ministerio para las Administraciones Públicas: Estadisticas de confictividad, 1991.

17. Instituto Nacional de Estadistica: Anuario Estatistico de Espańa, 1991.

18. L. R. Aizpeola: La cifra de functionarios públicos ha crecido en casi medio millón entre los ańos 1982 y 1991, în El Pais, 22 februarie 1992.

19. E. Carillo: La nacionalizatión de la politica local, în Politica y Sociedad, 1989, nr. 3, p. 29-46; R. Gunther, G. Sani şi G. Shabad: Spain after Franco: The Making of a Compatitive Party System, 1986.

20. J. Linz — op. cit.

21. D. J. Elazar: Constitution making: The Pre-eminently Political Act, în The Politics of Constitutional Change in Industrial Nations: Redesigning the State, 1985.

22. R. Davies: The Feceral Principle Reconsidered, în Australian Journal of Politics and History, 1956, nr. 1, p. 223-244.

23. D. J. Elazar: Exploring Federalism, 1987; V. Ostrom: The Meaning of American Federalism: Constituting a Self-Governing Society, 1991.

24. M. Burgess — op. cit.

25. D. J. Elazar: Exploring Federalism, 1987.

26. R. Agranoff: Las relaciones intergubernmentales y el stado de las autonomias, în Politica y Sociedad, 1994, nr. 7; R. Herr — op. cit.

27. D. J. Elazar: Exploring Federalism, 1987.

28. P. L. Murillo de la Cueva: El estado de las autonomias, în Estructuras sociales y cuestión nacional en Espańa, 1986.

29. J. Subirats: Political Change and Economic Crisis in Spain, în  The Politics of Economic Crisis: Lessons from Western Europe, 1989.

30. J. M. Valles şi M. Cuchillo Foix — op. cit, p. 399.

31. R. Agranoff: Asymmetrical and Symmetrical Federalism in Spain, 1994.

32. R. P. Clark: Public Policy to Protect a Minority Language, 1988.

33. J. Solé-Vilanova: Regional and Local Government Finance in Spain: Is Fiscal Responsability the Missing Element, în Decentralization, Local Governements and Markets, 1990.

34. Idem, p. 344.

35. L. Moreno: Ethnoterritorial Concurrence and Imperfect Federalism in Spain, în Evaluating Federal Systems, 1994.

36. Idem, p. 172.

37. C. E. Diaz-López: Centre-Periphery Structures in Spain: From Historical Conflict to Territorial-Consociatonal Accomodation?, în Centre-Periphery Relations in Western Europe, 1985, p. 266.

38. S. P. Huntington: The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century, 1991, p. 7.

39.  S. P. Huntington — op. cit.; G. O’Donell, P. C. Schmitter şi L. Whitehead: Transitions from Authoritarian Rule: Southern Europe, 1986.

40. S. Giner: Political Economy, Legitimation, and the State in Southern Europe, în Transitions from Authoritarian Rule: Southern Europe, 1986; de asemenea R. Carr şi J. P. Fusi — op. cit.

41. P. C. Schmitter: Democratisation: Exploring the Limits of ’Transitology’, în Prospects: South Africa in the Nineties, 1993, nr. 2, p. 18-21.

42. Idem, p. 19.

43. R. Bańon şi E. Carillo: Tipologia de municipios de la comunidad valenciana, 1992; E. Carillo: Gestión de recursos humanos presupuestación y hacienda local en Espańa, 1991.

44. J. Solé Vilanova — op. cit.

45. Idem.

46. Idem, p. 351.

47. E. Carillo: La nacionalización de la politica local, în Politica y Sociedad, 1989, nr. 3, p. 40.

48. J. Linz: Early State-Building and Late Peripheral Nationalism Against the State: The Case of Spain, în Building States and Nations, vol. 2, 1973.

49. A. Gagnon: The Political Uses of Federalism, în Comparative Federalism and Federation, 1993.

50. C. A. Zaldivar şi M. Castells: Espańa, fin de siglo, 1992.

51. CIES; prezentat de L. Moreno — op. cit.

52. C. E. Diaz-López — ambele opere citate.

53 C. E. Diaz-López: The State of the Autonomic Process in Spain, în Publius The Journal of Federalism, 1981, nr. 11, p. 217.

54. R. Rose: From Government at the Centre to Nationwide Government, în Centre-Periphery Relations in Western Europe, 1985.

55. De exemplu D. E. Ashford: The Emergence of Welfare States, 1986; B. Dente: Local Government Reform and Legitimacy, în The Dynamics of Institutional Change: Local Government Reorganization in Western Democracies, 1988.

56. J. Terrón Montero şi G. Cámara Villar: Principos y técnicas de cooperación en los estados compuestos: Reflexiones sobre su aplicación al caso de Espańa, în Communidades autónomicas e instrumentos de cooperación interterritorial, 1990.

57. P. Cruz Villarón; La doctrina constitutional sobre el principio de cooperación, în Communidades autonomias e instrumentos de cooperación interterritorial, 1990; P. L. Murillo de la Cueva — op. cit.; J. M. Valles şi M. Cuchillo Foix — op. cit.

58. M. Bacna del Alcázar: Curso de cienca de la administración, 1985; E. Garcia de Enterria: Estudios Sobre Autonomias Territoriales, 1985.

59. A. Rico: Interorganizational Theory and the Dynamics of Coordination of Health Policy-Making in Spain, 1992.

60. D. J. Elazar: Exploring Federalism, 1987, p. 37-38.

61. V. M. Pérez-Diaz: The Return of Civil Society: The Emergence of Democratic Spain, 1993, p. 19.

62. A. Monreal: The New Spanish State Structure, în Federalism and Federation in Western Europe, 1986.

63. M. Fraga: Administración unica: Una propuesta razonable, 1992.

64. R. Agranoff: Inter-governmental Politics and Policy: Building Federal Arrangements in Spain, în Regional Politics and Policy, 1993, nr. 4; R. Bańon — op. cit.; R. Bańon şi E. Carillo — op. cit.; E. Carillo: Gestión de recursos humanos presupuestación y hacienda local en Espańa, 1991; INAP: Reflexiones para la modernización de la Administratión del Estado, 1991; L. Moreno — op. cit.

65. J. Kincaid: From Cooperative to Coercive Federalism, în Annals, 1990, nr. 509, p. 152.

66. R. Agranoff: Frameworks for Comparative Analysis of Intergovernmental Relations, 1990; D. J. Elazar: International and Comparative Federalism, în Political Science and Politics, 1993, nr. 26, p. 190-195; V. Ostrom: Multiorganization Arrangements in the Governance of Unitary and Federal Systems, în Policy Implementation in Federal and Unitary Systems, 1985; L. J. Sharpe: The Rise of Meso Government in Europe, 1993.

Traducere de Doina Baci

*

Robert AGRANOFF, profesor la Indiana University din Bloomington, SUA, este specializat în domeniul federalismului şi al relaţiilor internaţionale, publicînd numeroase titluri  (Dimensions of Human Services Integration, Intergovernmental Management: Human Services Problem Solving in Six Metropolitan Areas, New Governance for Rural America: Creating Intergovernmental Partnerhips), articole şi studii. Membru al Fundaţiei Ortega y Gasset din Madrid.

Robert Agranoff, Federal Evolution in Spain, publicat în International Political Science Review, vol. 17, nr. 4, p. 385-401, preluat cu permisiunea editorilor.