De la etatism la federalism—

o schimbare de paradigmă

Daniel J. Elazar

În ultimii cîţiva ani, din ce în ce mai mulţi cercetători şi oameni de stat au constatat că lumea, în ansamblu, suferă o schimbare de paradigmă: dintr-o lume de state modelate după idealul statului naţional care s-a dezvoltat la începutul epocii moderne, în secolul al XVII-lea, spre o alta, a suveranităţii statale în scădere şi a creşterii relaţiilor interstatale cu un caracter federativ constituţionalizat.¹ Acest lucru a fost observat şi de cei care studiază federalismul, şi de aceia care se ocupă cu relaţiile internaţionale, de fiecare grup dintr-o perspectivă proprie, producîndu-se convergenţa intereselor din diferite puncte de vedere. Această schimbare de paradigmă a început de fapt după cel de-al doilea război mondial. S-ar putea chiar demonstra că primul pas către aceasta a fost fondarea la San Francisco, în mai 1945, a Naţiunilor Unite, ca o ligă a statelor suverane politic, cu scopul nobil de a menţine pacea lumii, grupate ca urmare a luptei dintre două mari puteri, care a dus la declanşarea Războiului Rece. S-ar putea ca schimbarea să fi început chiar mai înainte cu un an, cînd Aliaţii s-au întîlnit la Bretton Woods, în New Hampshire, pentru a pune bazele unui nou sistem monetar.

În plus faţă de evenimentele din Europa Occidentală, ducînd la scăderea radicală a suveranităţii politice a statelor membre ale Uniunii Europene, evenimente similare au avut loc în alte părţi ale lumii, cu precădere în Asia de Sud-Vest (Asociaţia Naţiunilor Asiei de Sud-Vest - ASEAN) şi în Caraibe. Totuşi, caracterul general şi absolut al acestei schimbări de paradigmă a devenit vizibil majorităţii, chiar (poate mai ales) acelora care studiază îndeaproape afacerile publice, numai odată cu prăbuşirea - mai întîi a Imperiului Sovietic şi apoi a Uniunii Sovietice însăşi, între 1989 - 1993. Cei mai mulţi dintre aceştia au fost şi poate încă mai sînt legaţi de paradigma anterioară a blocurilor formate din state suverane care compun organizaţiile mondiale, state suverane care tind să devină state naţionale şi să-şi mărească independenţa de acţiune şi decizie. Dacă unii au fost conştienţi de această schimbare chiar în timp ce ea avea loc, iar alţii au susţinut-o ca pe un scop politic major, totuşi pentru marea majoritate ea pare să se fi produs pe neaşteptate.

Schimbarea vechii paradigme

Ambasadorul Max Kampelman, care a reprezentat SUA în Comisia CSCE la sfîrşitul anilor ’80, şi-a dat seama de schimbare şi s-a referit la aceasta în modul următor²:

„Relaţiile de interdependenţă din lume şi globalizarea economiei nu implică şi nu sugerează dispariţia statelor-naţiuni, care dau dovadă de vitalitate ca epicentru al mîndriei naţionale şi conservării etnice... Abba Eban, într-o analiză recentă a perspectivelor unei confederaţii între Israel, Cisiordania, şi Iordania, se referea la aparenta contradicţie a unei lumi fragmentate politic şi care există odată cu una integrată din punct de vedere economic. Sugestia lui este că această contradicţie poate fi armonizată de confederaţiile regionale (...)

De sute de ani, la baza organizării societăţii internaţionale stau statele separate şi suverane, a căror integritate teritorială şi independenţă politică a fost garantată şi protejată de elaborările dreptului internaţional. Carta Naţiunilor Unite, întrupînd şi reflectînd valorile sistemului statal, a reafirmat principiul nefolosirii forţei în respectarea graniţelor internaţionale şi — decurgînd din primul — cel al neintervenţiei în problemele interne (...)

În cadrul acestor principii, Woodrow Wilson (...) introducea, la începutul secolului XX, unul nou, acela al autodeterminării popoarelor, ca o lovitură împotriva colonialismului. Efectul său a fost însă unul cu consecinţe dăunătoare în multe părţi ale lumii. Din ce în ce mai mult, violenţa asociată conflictelor etnice şi-a găsit o justificare în afirmarea dreptului la autodeterminare. Ceea ce s-a înţeles greşit a fost faptul că dreptul la autodeterminare al popoarelor nu include, evident, dreptul de separare în cadrul graniţelor stabilite şi recunoscute internaţional ale statelor naţionale (...)

Lumea e din ce în ce mai mică. Nu ne putem sustrage faptului că o şoaptă sau un scîncet dintr-o parte a lumii se poate auzi imediat în întreaga lume – iar consecinţele nu întîrzie să apară.

Dar politica generală a lumii n-a ţinut pasul cu realizările tehnicii şi ştiinţei. Aşa cum trupul omenesc face eforturi naturale pentru menţinerea echilibrului părţilor sale şi considerăm că trupul este infirm dacă un braţ sau un picior creşte mult mai puţin decît celălalt, la fel de infirm este şi trupul politic al lumii, dacă organele cunoaşterii deschid căi largi spre dezvoltare, pe cînd părţile politice şi sociale rămîn în Evul Mediu (...)”

Să înţelegem natura acestei schimbări de paradigmă. Ea nu înseamnă dispariţia statelor, ci dobîndirea unei noi dimensiuni, care a început ca una suplimentară, dar a ajuns să acopere (şi, cel puţin din anumite puncte de vedere, să înlocuiască) sistemul dominant de-a lungul întregii epoci moderne. Această umbrelă este o reţea de acorduri care nu obligă numai de facto, din punct de vedere militar şi economic, dar şi de jure, devenind obligatorii constituţional. Această umbrelă restrînge ceea ce s-a numit suveranitatea statală şi forţează statele să intre în asocieri de autoguvernare şi guvernare în parteneriat, pentru ca ele să poată supravieţui. Acesta este federalismul, înţeles în cel mai larg sens politic: el presupune asocierea guvernării cu coguvernarea în parteneriat şi nu poate fi redus la acea unică formă de federalism acceptată în federaţiile epocii moderne: federaţia.

Evoluţia a fost şi mai mult exacerbată de legitimarea postmodernă a identităţii etnice. Orice grup care îşi prezintă în mod convingător revendicarea identităţii etnice separate, poate în consecinţă să ceară recunoaşterea legitimă şi îndreptăţită de a-şi lua măsuri de autoconservare şi exprimare politică, dacă le doreşte. Nu fiecare potenţial grup etnic o face, nici nu caută fiecare aceleaşi forme de exprimare politică, dar mai mult decît oricînd, a crescut posibilitatea ca asemenea grupuri autodeterminate să capete legitimare.

Implicaţiile acestei schimbări de paradigmă sînt enorme. Dacă înainte fiecare stat tindea spre autarhie, omogenitate şi, cu cîteva excepţii, concentrarea autorităţii şi puterii într-un singur centru, în noua paradigmă statele trebuie să recunoască, pe lîngă interdependenţă şi eterogenitate, faptul că centrele, dacă există, nu mai sînt unice, ci părţi ale unei reţele pluricentrate, din ce în ce mai descentralizată, şi că acest lucru este necesar pentru a supravieţui în noua realitate.

Ideea că sîntem martorii unei schimbări majore de paradigmă nu presupune că rezultatul va fi perfect sau că va funcţiona în fiecare dintre cazuri. Oamenii sînt totuşi oameni şi conflictele lor sînt foarte reale. Aproape cu necesitate, într-o lume care recunoaşte atîtea grupuri etnice, unele dintre acestea vor intra în conflict cu statele unde trăiesc sau unele cu altele. Mai mult, conflictul etnic a devenit o mare problemă mondială şi a atras din ce în ce mai multă atenţie ca atare, în mare măsură datorită îngrozitoarelor consecinţe ale conflictelor etnice din ce în ce mai vizibile ale vremurilor noastre. Federalismul s-a bucurat de atenţie, probabil, ca un posibil mijloc de a rezolva conflictele etnice, într-o lume care a redescoperit cruda realitate a etnicităţii şi care nu mai crede că modernizarea va duce la abandonarea ei. Dar cei care studiază federalismul cu mintea trează, au admis de mult că cererile etnice sînt cele mai exclusiviste din lume şi că aceeaşi conştiinţă etnică ce face federalismul necesar, îl şi stînjeneşte într-o anumită măsură, micşorîndu-i şansele de reuşită. Onestitatea cere recunoaşterea acestui paradox şi confruntarea realităţii lui atît de către partizanii autodeterminării etnice, cît şi de către cei ai federalismului.

Soluţia poate consta în extinderea limitelor federalismului şi în adîncime. Căci, în cea mai mare parte a epocii moderne, cel puţin de cînd s-a fondat federaţia americană prin Constituţia din 1787, lumea a privit federalismul ca fiind pur şi simplu o federaţie. Alte forme ale acestuia, mai ales confederaţia şi legăturile confederative, pînă la 1787 considerate ca federale, nu numai că au încetat să mai fie funcţionale, dar nu au mai fost văzute ca opţiuni federale raţionale pentru organizaţiile guvernamentale.

Apariţia şi transformarea sistemului statal modern

Vechiul sistem statal a fost produsul epocii moderne. Datorită formei pe care au luat-o în practică, noile state naţionale ale Europei Occidentale, cum ar fi Franţa în Evul Mediu tîrziu sau Prusia în secolul al XIX-lea, aveau la bază concepţia că, prin concentrarea puterii într-un singur cap sau centru, statul însuşi putea fi suficient de bine controlat şi mediul destul de bine administrat pentru a se ajunge la autarhie sau, cel puţin, la maximumul realizabil al acesteia, într-o lume inevitabil ostilă sau măcar indiferentă la interesele fiecărui stat şi în care alianţele se vor face în funcţie de coaliţii temporare de interese şi nu vor dura mai mult decît ocazia care le-a provocat. Vechea maximă „Statele nu au prieteni, ci doar interese” reflectă această situaţie.

Într-adevăr, primele state naţionale puternice au fost monarhiile, susţinătoare ale dreptului divin al regilor de a proteja autoritatea şi puterea centrală. După o serie de revoluţii moderne, conduse din punct de vedere conceptual de filozofi ca Hobbes, Spinoza şi Locke şi puse apoi în practică, regii au fost lipsiţi de puterea absolută, chiar şi ca principiu. Astfel s-au format noi centre ale puterii, teoretic bazate pe cetăţenie şi consensul popular. În fapt, aceste centre se bazau pe aceeaşi putere centralizată, cu care erau învestite comitetele şi conducătorii, adunările reprezentative şi executivul vorbind în numele statului, în mod formal. Doar în puţine cazuri, disiparea anterioară a puterii a fost constituţionalizată şi merită luată în seamă. Aceste cazuri au dus la crearea federaţiilor, forme ale federalismului pe linia clară a supremaţiei naţionale (din considerente legate de relaţiile externe dar şi, de obicei, de apărare), cu puteri naţionale extinse. Deşi de facto moderate, ele erau întotdeauna disponibile de jure.

Cel de-al doilea element definitoriu al statului naţional a fost tendinţa de  omogenizare. Fiecare stat trebuia să coincidă cu naţiunea sa, şi fiecare naţiune cu statul său. Acolo unde oamenii nu se potriveau măsurii acestui „pat al lui Procust”, se făceau eforturi de a-i înghesui în el cu forţa. Asemenea eforturi s-au făcut datorită presiunii interne (ca în Franţa, unde guvernul francez, în numele statului, a dus războaie cu bretonii, occitanii, provensalii şi languedocienii, contestîndu-le, printre altele, pînă şi dreptul de a-şi boteza copiii cu nume care nu apăreau pe lista franceză oficială) sau externe (ca în Balcani, unde mici state naţionale cu minorităţi în afara graniţelor s-au luptat deseori unele cu altele pentru a cuceri teritoriile unde locuiau conaţionalii lor, iar apoi fie exterminîndu-i, fie expulzîndu-i pe aceia care nu se defineau ca apartenenţi la aceeaşi naţionalitate, cum se întîmplă astăzi în Bosnia). Ca urmare, războaiele moderne au urmat în principal două direcţii complementare: imperialistă, a statelor mai puternice, avînd ca scop crearea posibilităţii de a deveni şi mai autarhice prin acapararea populaţiilor, teritoriilor şi resurselor; sau naţionalistă, avînd drept ţel unificarea diverselor părţi ale naţiunii cu statul naţional.

Pînă la urmă, aceste trei scopuri n-au putut fi realizate. În multe cazuri nici unul din ele n-a fost realizat; în altele, realizarea a fost temporară, pînă la revolta celor dezavantajaţi. Şi încă în altele, ea s-a dovedit a fi imposibil de atins prin orice mijloace de durată. De obicei, o combinaţie între cei trei factori a împiedicat realizarea lor.

Regretatul Ivo Duchacek, el însuşi ceh şi deci expus zădărniciei acestor eforturi în Europa Centrală între cele două războaie mondiale, arăta³ acum 20 de ani că din statele pe-atunci existente în lume 90% aveau între graniţele lor minorităţi care atingeau 15% sau mai mult din populaţia totală. Din cele 10% rămase, aproape toate aveau mari minorităţi în afara graniţelor statale. De la momentul evidenţierii lor, lucrurile s-au complicat, după cum reiese din resuscitarea conflictelor etnice, într-o formă sau alta în întreaga lume, factor care a devenit unul dintre catalizatorii noii paradigme, în căutarea unor căi de rezolvare.

Autarhia, în realitate, n-a fost niciodată realizabilă. E bine să ne reamintim că liberalismul economic modern, bazat în primul rînd pe principiul liberului schimb, a apărut la scurt timp după apariţia etatismului modern, pentru a pune la îndoială tocmai baza economică a etatismului, exprimată de mercantilismul care ţintea spre autarhie. În parte, liberalismul economic s-a născut datorită lipsurilor mercantilismului, puse în lumină de revoluţia americană împotriva Marii Britanii. Cînd politica a ratat, imperialismul i-a luat locul ca un mijloc al acestor state naţionale moderne de a ajunge la autarhie. Imperialismul a eşuat la jumătatea secolului XX, nu numai pentru că popoarele subjugate l-au respins, dar şi pentru că sensibilitatea morală democratică i-a afectat şi pe asupritori.

Soluţia nu era nici liberul schimb, în sensul liberal al secolului al XIX-lea, el fiind o prelungire a conceptului de secol al XIX-lea al „societăţii automate”. Acesta era un concept potrivit căruia guvernul putea fi eliminat sau măcar înlocuit de „piaţă” sau de „marşul istoriei”, sau de descătuşarea bunătăţii originare a omului — şi suferea de aceleaşi defecte ale conceptelor respective, atunci cînd  era să fie aplicat în lumea reală. La începutul epocii moderne, cei care conceptualizau şi provocau revoluţiile modernităţii au înţeles că întreaga societate era structurată de guvern şi că instituţiile guvernamentale erau acelea care îi imprimau fiecărei societăţi identitatea şi caracterul. Consacrînd un spaţiu mai amplu vieţii sociale particulare şi individualismului, ei au dezvoltat ideea „societăţii civile”, care păstrează acea înţelegere a rolului guvernului în societate şi o atribuie începuturilor civilizaţiei, dar au stabilit trei sfere separate sau separabile: guvernamentală, publică sau non-guvernamentală (asociaţiile voluntare) şi privată, fiecare din acestea văzută ca absolut esenţială pentru ca societatea civilă să se realizeze pe sine de-a lungul traiectoriei imaginate. Oricum, cu timpul, teoriile lor s-au scufundat într-un fel de înţelegere mecanică a „societăţii”, ca înlocuind societatea civilă şi existînd în şi prin sine, cu sau fără guvern.

Ideologiile secolului al XIX-lea, oricît de diferite în felul în care conceptualizau omenirea şi în felul în care doreau să ajungă la societatea ideală, aveau acest tip de înţelegere. Toate credeau că scopurile lor pot fi atinse prin declanşarea mecanismelor sociale automate care aveau să mişte lucrurile în mod „natural” în direcţia corectă. Acest lucru este adevărat şi dacă vorbim de laissez-faire, care credea că piaţa este un mecanism automat adecvat, de anarhism care credea că bunătatea umană, odată descătuşată, va duce la rezultatul dorit sau de marxism, care credea că el va fi obţinut de procesele istorice — sau altele.

Pe la mijlocul secolului XX, după ce încercările de a realiza capitalismul laissez-faire au dus la nedreptăţi economice şi sociale şi la marea criză economică, după ce alte încercări au dus la diferite forme de totalitarism şi la cel de-al doilea război mondial, mare parte a lumii era sătulă de ideea mecanismelor sociale automate. Comerţul liber fusese, de asemenea, compromis nu numai de interesele nelegitime ale diferitelor popoare şi organizaţii politice, dar şi de interesele lor legitime. Deşi valoarea comerţului liber era din ce în ce mai mult recunoscută, la fel era şi nevoia de a-l îngrădi într-un fel care să asigure nişte reglementări şi facillităţi necesare pentru avantajul şi beneficiul tuturor.

Mai mult, chiar al doilea război mondial clarificase cîteva lucruri: unul — că statele cu mare potenţial militar trebuiau să devină cumva interdependente, pentru a preveni alte catastrofe exterminatoare; şi doi — că oamenii nu se vor învoi să fie guvernaţi de cei care nu sînt dependenţi în nici un fel de ei.

Se naşte noua paradigmă

Punctul culminant al acestei schimbări a fost introducerea energiei nucleare. Bomba atomică şi urmaşele ei au clarificat tuturor, cu excepţia nebunilor, că suveranitatea absolută nu mai era posibilă, că pînă şi cea mai puternică forţă a lumii era limitată ca exerciţiu, putînd să ducă la o reacţie catastrofală, autodestructivă. „Echilibrul terorii”, generat de imperialismul sovietic în anii Războiului Rece, a fost controlat de realismul nuclear şi a dus la eforturi de a adapta sistemul noilor state, la vechi realităţi.

Evident, un echilibru al terorii putea fi numai temporar. Aşa cum se temeau marile puteri, dar şi cele mai mici, cei interesaţi în menţinerea unui echilibru aveau să ajungă la aceleaşi arme ale terorii în scurt timp, cu consecinţe nebănuite şi lipsă de speranţă. Astfel, în interiorul echilibrului terorii, mai ales în afara oprimantului bloc comunist, care încerca utilizarea unor noi variante ale vechilor tehnici imperialiste de păstrare a statului conducător şi clasei guvernante, s-au făcut eforturi de a depăşi vechiul sistem şi de a găsi noi căi de a controla situaţia, spre satisfacţia reciprocă a tuturor.

S-a născut astfel Comunitatea Europeană (CE), acum Uniunea Europeană (UE), iniţial o reţea de tratate stabilind legături funcţionale între diferitele state ale Europei Occidentale. Data naşterii este 1949, care marchează începutul epocii postmoderne, deşi primul tratat, Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului a fost semnat oficial abia în 1958. La început, legăturile funcţionale se bazau pe efortul de a împăca cele două mari state europene rivale, Franţa şi Germania, într-un mod paşnic, pentru a împiedica viitoare războaie între ele. Cu timpul, Comunitatea Europeană a evoluat de la acorduri consultative la exercitarea de autorităţi funcţionale în consens, stabilite de tratate internaţionale, la relaţii de confederaţie pînă la, odată cu adoptarea Tratatului Uniunii Europene de la Maastricht, confederaţie propriu-zisă. Curînd, eforturi similare începeau să aibă loc în alte părţi ale lumii, parţial influenţate de experienţa CE/UE şi stimulate de identificarea aceloraşi nevoi.

În acelaşi timp, cele două mari blocuri de putere ale Războiului Rece, sub conducerea superputerii dominante în fiecare dintre ele, încercau să construiască legături aparent mai lejere, dar la fel de obligatorii, în economie şi apărare. Acelea generate de Uniunea Sovietică erau legături de modă veche, imperiale, într-o nouă haină ideologică. Din acest motiv, eşecul lor nu a fost o surpriză, odată cu căderea imperiului sovietic la sfîrşitul anilor ’80 şi începutul deceniului nouă.

Legăturile din lumea liberă s-au dezvoltat sub conducerea Statelor Unite, care credeau cu generozitate că este în interesul lor să reconstruiască Europa şi să dezvolte parteneriatul cu statele componente, chiar dacă acest lucru avea să ducă la dificultăţi. Astfel, după cel de-al doilea război mondial, Statele Unite şi-au restabilit vechile alianţe şi duşmănii în Europa şi Extremul Orient, prin propriile acţiuni.

Într-un fel, lumea de după război s-a reîntors la o nouă paradigmă, pe care n-o căutase. După cel de-al doilea război mondial a avut loc restabilirea vechiului sistem statal, cu mici modificări. Statele Unite au preluat reconstruirea fostelor puteri ale Axei, pentru ca acestea să poată fi din nou primite în familia naţiunilor, dar şi a Aliaţilor distruşi de război, pentru ca să poată funcţiona din nou ca membri egali ai comunităţii statelor lumii. S-au creat relaţii de securitate colectivă, una dintre acestea fiind Naţiunile Unite, încercîndu-se asigurarea păcii mondiale. Odată cu începutul Războiului Rece, Naţiunile Unite au devenit mai mult simbolice decît eficiente, deşi întîmplarea a făcut ca URSS şi sateliţii ei să iasă din ONU înainte de izbucnirea războiului din Coreea, lucru care a permis organizaţiei libertatea de a-şi relua atitudinea anterioară la adresa unei probleme de o asemenea amploare şi de a-şi îndrepta sprijinul şi spre susţinerea şi apărarea Coreii de Sud, condusă de Statele Unite.

Chiar înainte de acestea, un nou sistem monetar fusese fondat în lume, prin acordul de la Bretton Woods, înregistrat la Conferinţa Monetară şi Financiară a Naţiunilor Unite din acelaşi loc în New Hampshire, în 1944. Conferinţa a consfinţit Fondul Monetar Internaţional şi Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare. Dacă s-a acordat puţină atenţie implicaţiilor politice la vremea aceea, dezvoltarea lor ulterioară şi fondarea embrionară a unei ordini economice mondiale a avut consecinţe politice foarte reale.

Între timp, Organizaţia Tratatului Atlanticului de Nord (NATO) fusese fondată ca un pact al securităţii colective occidentale. Retrospectiv, el poate fi considerat un pas major către noua paradigmă. Departe de a stabili relaţii de confederaţie, el a stabilit în schimb ceea ce Karl Deutsch numea într-o formulare fericită o „comunitate a securităţii”, sub egida Statelor Unite, incontestabil atunci singura superputere occidentală.⁴

Dacă eforturile de a pune bazele unor federaţii de state descentralizate în Germania de Vest, Japonia şi Italia au fost încununate de succes şi un mic număr de federaţii au supravieţuit decolonizării în ţări ca India, Pakistan (mai mult pe hîrtie decît în practică), Malaya-Malaiezia şi Nigeria, eforturile de a federaliza agregări de state preexistente sub forma unor federaţii, ca de exemplu embrionul Statelor Unite ale Europei, nu au reuşit. Oricum, în anii ’50, ţările Europei Occidentale au început să urmărească ceea ce numeau ele soluţii „funcţionale” şi nu federale, în rezolvarea uniunii lor. Acestea au evoluat lent în relaţii confe­derate care au dus la schimbarea paradigmei.

Eforturi similare au fost iniţiate în Caraibe. La început, Marea Britanie a încercat să fondeze o Federaţie a Indiilor de Vest. Ea a eşuat, dar relaţiile confederate care uneau mare parte din insule au supravieţuit ruinării. Insulele sînt, prin definiţie, insulare, deci o federaţie era prea mult pentru ele. Dar, deşi îşi căutau independenţa, îşi dădeau seama că aveau nevoie de cîteva trăsături comune, cum ar fi moneda, educaţia şi tribunalele.

Aşişderea Spania, făcînd eforturi să-şi păstreze vechiul model statal, dar în contextul tendinţei de autonomizare a regiunilor sale periferice mai puternice din punct de vedere economic, a luat înţeleapta hotărîre de a introduce în întreaga ţară descentralizarea regională. Conducătorii săi au lansat-o pe calea federalizării, controlînd totodată impulsurile secesioniste ale bascilor, catalanilor şi ale altora. În anii ’70, Italia a iniţiat sistemul regional pe care Aliaţii îl introduseseră în Constituţia ei postbelică. Belgia, confruntată cu intensificarea problemelor etnice dintre flamanzi şi valoni, a adoptat federalizarea în anii ’80. Astfel, fără a abandona în mod conştient sistemul statal, paradigma federală s-a strecurat într-un segment din ce în ce mai important al lumii. Într-o altă direcţie s-a dezvoltat Olanda, care, conform constituţiei sale, devenise „un stat unitar descentralizat” după Războaiele Napoleoniene, abandonînd confederaţia, dar fără a face paşi spre federalizare. Ea s-a retras din propriul imperiu. Coloniile din Caraibe s-au transformat în federaţii, adică state independente intern, legate de Olanda însăşi printr-o relaţie federală asimetrică de state asociate, incluzînd oficial fosta ţară-mamă şi componentele sale europene, dar avînd ca instituţii majore de guvernămînt chiar pe acelea ale Olandei.

Tabelul de mai jos este o listă a formelor de federaţie existente în prezent.

POLITICĂ	ECONOMICĂ	RELIGIOASĂ	CARACTERISTICI PRINCIPALE
1. Uniune	Corporaţie multi-divizată	Organizaţie bisericească episcopală	Unităţi teritoriale clar legate, păstrîndu-şi puterile „municipale” doar în exercitarea puterii concentrată în guvernul comun
2. Consociaţie	Sistem de breaslă	Congregaţii etnice (în biserica centralizată sau ierarhizată)	Unităţi constitutive neteritoriale exercită puterea concentrată în guvernul comun
3. Federaţie	1. Comunitate economică 2. Conglomerate, dacă unităţile constitutive sînt reprezentate în structura generală de conducere	Organizaţie a bisericii prezbiteriene	Unităţi constituente autoguvernante puternice, legate într-un guvern puternic, dar limitat
4. Federalizare	Uniuni vamale	Biserica autocefală (organizaţii legate ale unei mari biserici ierarhizate)	Legături permanente asimetrice între două unităţi care se autoguvernează, cea mai mare avînd putere specifică faţă de cea mai mică, în schimbul unor privilegii specifice
5. Dominion	Companie mixtă pe acţiuni		Conducere mixtă de către două unităţi, exercitată asupra celei de-a treia sau asupra unui teritoriu sau a unei întreprinderi comune
6. Confederaţie	Piaţă comună	Uniune sau federaţie congregaţională	Unităţi constitutive autoguvernante puternice, legate permanent de un guvern lejer, cu scop limitat
7. Ligă	Zonă de comerţ liber	Convenţie congregaţională	Legături lejere, dar permanente în scopuri limitate, cu guvern comun, dar cu un organism sau secretariat mixt
8. Autorităţi funcţionale inter-jurisdicţionale	Întreprinderi mixte	Organisme de misionari	Entităţi mixte sau comune, organizate de unităţile constituente pentru a prelua sarcini speciale

Toate federaţiile postbelice s-au lărgit mult datorită noilor realităţi economice care au făcut ca state constitutive ale federaţiilor deja existente să se înscrie în sistemul internaţional, în scopul dezvoltării economice. Această tendinţă este una de durată. Relaţii transnaţionale între oraşe, cantoane, state federate şi provincii din Europa şi America de Nord au început să se dezvolte chiar mai devreme. După cel de-al doilea război mondial, numărul şi întinderea acestor relaţii a crescut în proporţie geometrică.⁵

În timpul administraţiei Kennedy din Statele Unite, în anii ’60, statele americane au început şi ele să-şi facă loc în arena internaţională. Înainte de aceas­ta, mentalitatea convenţională susţinea că relaţiile internaţionale erau fieful exclusiv al guvernului federal, în afara cazului în care era vorba despre un interes direct al vreunui stat autohton, de obicei legat de imigrarea unui grup anume (de exemplu eforturile Californiei de a-i exclude pe imigranţii japonezi, la începutul secolului) sau de probleme de interes politic ale funcţionarilor publici aleşi (de exemplu susţinerea verbală a guvernatorului statului Michigan faţă de indepen­denţa poloneză şi ucraineană, în anii Războiului Rece). Astăzi, încurajate de Ministerul Comerţului din SUA, statele au început să-şi caute în străinătate pieţe de desfacere pentru produsele lor, să încurajeze investiţia străină în Statele Unite şi să pună în practică programele americane de asistenţă tehnică pentru statele în curs de dezvoltare.⁶

În anii ’70, diferenţa dintre statele suverane politic şi cele federalizate începuse deja să se şteargă. În anii ’90 se ajunsese la un sistem internaţional „fără grile”, incluzînd cele peste 180 de state „politic suverane” şi cele peste 350 de state federative (sau constitutive). Astfel, noua paradigmă a apărut încet, fără să fie dinainte planificată şi a prins avînt. Pe la jumătatea anilor ’70 multora li se părea că nici măcar Comunitatea Europeană nu va supravieţui. Apoi, în anii ’80 ea a cîştigat în forţă, odată cu toate celelalte forme de federalism.

Slăbiciunea crescîndă a imperiului sovietic şi a însăşi Uniunii Sovietice a contribuit la transformarea acordurilor şi tratatelor internaţionale, cum ar fi Acordul General asupra Comerţului şi Tarifelor (GATT) şi Organizaţiei pentru Securitate şi Cooperare Europeană (OSCE), în organizaţii mai bine constituite care, deşi dependente de statele membre, aveau mijloace mai solide pentru a-şi realiza acordurile multilaterale executorii. Fiecare caz are o poveste care trebuie spusă pentru a înţelege mai bine întreaga dimensiune a schimbării de paradigmă. Nu numai că GATT a menţinut decenii la rînd o lume deschisă comerţului, dar fiecare rundă de renegocieri a lărgit acordurile de comerţ deschis şi a făcut rezistenţa la acestea din ce în ce mai dificilă, chiar dacă venea din partea statelor celor mai puternice. Deşi s-ar fi părut că impasurile succesive anunţau prăbuşirea GATT, runda din 1993 a fost cea mai extinsă. Acest lucru s-a reflectat structural şi simbolic în acea parte a acordului care prevedea că de la 1 ianuarie 1995 GATT avea să devină Organizaţia Comerţului Mondial (WTO), care nu mai era structurată ca o ligă, ci ca o organizaţie internaţională.

OSCE a devenit vehiculul care a forţat adoptarea de către Uniunea Sovietică postgorbaciovistă a unui program de liberalizare, care a dus în final la prăbuşirea ei. Aceasta s-a întîmplat prin insistenţele aplicării standardelor Europei Occidentale în privinţa Drepturilor Omului, în ţările din est, încet, dar inexorabil. Astăzi OSCE a devenit, din Conferinţă, Organizaţia pentru Securitate şi Cooperare în Europa (OSCE), cu scopul de a se întări, rămînînd un puternic paznic al drepturilor omului în toată Europa.

Anii ’90

Pe măsură ce se aşează praful peste anii ’90, există tot mai multe federaţii, incluzînd mai mulţi oameni ca oricînd. Acestea sînt pietrele de temelie ale noii paradigme. În prezent există 21 de federaţii, avînd aproape două miliarde de oameni sau 40% din populaţia totală a lumii. Ele sînt împărţite în peste 350 de state federative sau constituente (raportat la peste 180 de state suverane politic).

Anexate sau alăturate acestor federaţii, există numeroase acorduri federale, de obicei asimetrice (federalizări şi state asociate), în care puterea federată are o legătură constituţională cu un mic stat federal pe o altă bază decît relaţiile normale stat-federaţie, una care păstrează o mai mare autonomie micului stat federat sau se bazează pe o relaţie între o federa ţie occidentală şi popoarele sale autohtone. Statele Unite, de exemplu, au relaţii de federaţie cu Porto Rico (recent reafirmate de portoricani printr-un nou referendum) şi cu Insulele Mariane de Nord. Ele recunosc de asemenea cîteva sute de triburi de americani nativi (indieni) din cadrul lor, ca „naţiuni autohtone dependente”, cu cîteva drepturi reziduale de suveranitate şi o oarecare putere. Acestea capătă acum un înţeles real, fie prin autoguvernare tribală responsabilă, fie prin beneficii acordate triburilor, de cazinourile deschise pe pămînturile tribale. Statelor Federale ale Microneziei, Insulelor Marshall şi Palau, anterior protectorate ale SUA, cucerite de la Japonia în cel de-al doilea război mondial, li s-a acordat independenţa ca state asociate legate de SUA în scopuri de apărare şi dezvoltare.

Într-adevăr, o manifestare a noii paradigme este felul în care federalismul a restaurat democraţia în diferite state. În acest sens am menţionat deja cazul Spaniei. Federalismul se reflectă şi în restaurarea democraţiei în Argentina şi Brazilia. În Brazilia, existenţa federalismului a păstrat un modest guvern liber, chiar în timpul dictaturii militare, în pofida faptului că guvernatorii statelor puteau deţine puterea şi avea alegeri limitate, datorate puterii lor politice şi militare. Sub conducerea generalilor, statele Braziliei şi-au menţinut poliţia de stat, sub controlul guvernatorilor. În statele mai mari aceste forţe erau formate din pînă la 40 000 de profesionişti, mai bine organizaţi şi înarmaţi decît armata braziliană, formată în mare parte din recruţi pe termen limitat. Astfel, guvernatorii se puteau împotrivi oricărei ameninţări cu forţa venită din partea nivelului federal.⁷ Federalismul a fost un mijloc de promovare a democraţiei în Venezuela, unde guvernatorii statelor, de curînd transformaţi în funcţionari aleşi, au jucat un rol crucial în apărarea democraţiei în timpul ultimei încercări de a-l elimina pe preşedinte, în 1993. El pare de asemenea să fie un instrument de trecere lentă a Mexicului de la un partid unic către pluripartitism.

Şi mai spectaculos a fost felul în care federalismul a fost folosit pentru reunificarea Germaniei, după prăbuşirea Republicii Democrate Germane. Mai întîi, teritoriul RDG a fost reîmpărţit în cinci landuri federale, după care ele s-au unit cu cele unsprezece landuri federale ale RFG şi cu Berlinul (anterior un stat asociat), pentru a forma o republică federală lărgită.

Dincolo de cercul acestor federaţii, noi confederaţii au luat naştere, cum ar fi Uniunea Europeană, care leagă federaţiile (ca Germania), uniunile (ca Marea Britanie) şi statele unitare (ca Franţa) într-un acord federal de stil nou. Altele din aceeaşi categorie sînt Comunitatea Statelor Independente (CSI), urmaşa Uniunii Sovietice sau Comunitatea Caraibelor, construită în jurul şi în umbra CARICOM (Pieţei Comune a Caraibelor), moştenitoarea Federaţiei (eşuate) a Indiilor de Vest. Chiar dacă acestea din urmă nu sînt atît de avansate pe drumul confederării ca Uniunea Europeană, urmează şi ele aceeaşi direcţie.

În aceste noi confederaţii, multe state au dezvoltat federaţii şi relaţii de state asociate, din iniţiativă proprie sau s-au descentralizat intern, reflectînd o altă dimensiune a schimbării de paradigmă, ca în Portugalia şi în Azore, Monaco şi Franţa.

Relaţiile de ligă, mai lejere, pe care le menţionam mai sus, cum ar fi OSCE în Europa şi NATO, care şi-au depăşit statutul de grupuri de state legate de tratate şi au dobîndit anumite puteri constituţionale, limitate dar nu mai puţin reale, reprezintă următorul cerc după aceste federaţii şi confederaţii. În anii ’90, acestea au început să fie suplimentate de zone regionale ale comerţului liber, între care cea mai veche lega Belgia, Olanda şi Luxemburg, ca naţiuni Benelux. Ea a fost înlocuită de Uniunea Europeană, dar cele mai noi dintre acestea, Zona Comerţului Liber a Americii de Nord şi ASEAN, promit viitoare extinderi. De exemplu, acordul de comerţ liber dintre Australia şi Noua Zeelandă, care a intrat în vigoare la sfîrşitul celui de-al doilea război mondial, a început să integreze cele două ţări în domeniile social şi economic, dincolo de comerţul dintre ele. Din ce în ce mai mult se strîng relaţiile între Noua Zeelandă şi statele Australiei, nerămînîndu-se doar la o simplă legătură bilaterală. Pentru a spune şi mai mult, acţiunea recentă a Consiliului de Cooperare în Golf, de anulare a boicotului secundar şi terţiar al Ligii Arabe împotriva Israelului, nu putea fi făcută de cele şase state, incluzînd Arabia Saudită (foarte prudentă ca stat individual), decît colectiv. Ca state individuale, ele nu ar fi fost în poziţia de a lua o asemenea măsură, în absenţa unei acţiuni anterioare a Ligii Arabe.

Cele din urmă, dar în nici un caz ultimele, sînt relaţiile similare din lumea întreagă. Ca în runda de negocieri GATT din 1995, şi acestea devin mai mult decît simple tratate. În ciuda faptului că WTO a fost un tratat, naţiunile industriale de frunte ale lumii au descoperit că nu pot trăi fără aceasta, aşa că au fost nevoite să-şi rezolve diferendele pe care le aveau între ele.

Şi, în sfîrşit, există organizaţii internaţionale al căror statut este de aşa natură încît state, altfel independente politic, sînt practic obligate să facă parte din ele şi să preia politica acelor organizaţii ca pe a lor înseşi. Începînd cu Uniunea Poştală Internaţională, fondată în secolul al XIX-lea pentru a reglementa comunicaţiile în lume, s-a înregistrat o creştere constantă, chiar dacă inegală, a numărului acestor organizaţii.

Astfel, în pragul celui de-al treilea mileniu al erei noastre şi în a doua generaţie a epocii postmoderne, schimbarea de paradigmă pare să fie destul de avansată. Pînă şi ungherele cele mai tulburate ale primei generaţii a epocii postmoderne par să aleagă paradigme federale, ca o modalitate de a-şi rezolva conflictele presupuse a fi „insolubile”. Să luăm drept exemplu Comunitatea Statelor Independente din fosta Uniune Sovietică; noua constituţie apropiată de federalism a Africii de Sud; Declaraţia de Principii israeliano-palestiniană şi Acordul de la Cairo, precum şi Tratatul de pace israelo-iordanian, care se întemeiază pe capacitatea celor două părţi, plus Iordanul, de a fonda o reţea de autorităţi mixte, pentru a-şi dezvolta şi pe mai departe entităţile mixte, fie ca state, fie într-o modalitate înrudită; şi, foarte recent, Declaraţia britano-irlandeză asupra Irlandei de Nord, urmată de declaraţiile de armistiţiu local, cu uşi deschise spre negocierile de pace în acea zonă tulburată, de-a lungul unor linii care vor combina autoguvernarea şi guvernarea în parteneriat, chiar dacă amănuntele sînt încă foarte vagi.

Este la fel de interesant că dreptul internaţional a suferit deja schimbări consi­derabile pentru a se acomoda noii paradigme⁸. Pentru că dreptul internaţional s-a dezvoltat din sistemul statal westfalian, acesta a devenit una din principalele bariere ale depăşirii etatismului. Majoritatea profesioniştilor angajaţi în relaţii internaţionale au studiat dreptul internaţional şi conceptele sale şi sînt legaţi de concepţia westfaliană asupra suveranităţii de stat, care a dominat gîndirea convenţională despre relaţiile internaţionale şi interstatale. După cum au arătat politologii, deşi în perioadele liniştite legea poate modela realitatea, în perioadele de schimbarea cea dintîi o va succeda pe a doua şi va găsi modalităţi să i se acomodeze şi s-o justifice.

Multe vor trebui să se întîmple pînă cînd această paradigmă va deveni la fel de înrădăcinată ca cea veche. Printre cele ce trebuie să se întîmple, e nevoie ca cer­ce­tătorii şi personalităţile publice să recunoască noua paradigmă ca fiind ceea ce este, să caute s-o înţeleagă şi s-o promoveze. Pe cînd vechea paradigmă a statului era mai degrabă o reţetă a războiului, noua reţetă federală, dacă va funcţiona, este una a păcii.

NOTE

1. Folosesc termenul „federal” aici în sensul său istoric larg, nu pur şi simplu pentru a descrie federaţia modernă, ci diferitele relaţii federale, inclusiv federaţiile, confederaţiile şi alte relaţii confederative, federalizările, statele asociate, autorităţile speciale mixte cu statut constituţional şi altele.

2. Kampelman, M.: Negociating Toward a New World: The Art of Conflict Resolution Through Diplomacy, discurs ţinut la B’nai Brith, Ierusalim, 13 octombrie 1993.

3. Duchacek, I.: External and Internal Challenges to the Federal Bargain, în Publius, anul 5 nr. 2, 1975.

4. 5. K. Deutsch şi S. Burell: Political Community and the North Atlantic Area. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1957.

5.  S. J. Koch: Toward a Europe of Religions: Transnational Political Activities in Alsace, în Publius, anul 4, nr. 3, 1974; J. W. Scott: Transborder Cooperation, Regional Initiatives and Sovereignity Conflicts in Western Europe: The Case of the Upper Rhine Valley, în Publius, anul 19, nr. 1, 1989.

6. D. Palumbo: American Politics, New York, Appleton-Century-Crofts, 1973; J. Kincaid: The American Governors on International Affairs, în American Confederal Experiences, Past and Present (red. D. J. Elazar — în curs de apariţie).

7. Interviuri în Brazilia, realizate de autor, 21-30 iulie 1980.

8.  M. Hirsch et al.: Yerushalayim le’An? Jerusalem: Makhon Yerushalayim LeKheker Yisrael,  1994; R. Lapidoth: Yerusalayim-Heibtim Medini’im u’Mishpati’im. Jerusalem: Makhon Yerushalayim LeKheker Yisrael,  1994; E. Molinaro: Gerusalemme e i Luoghi Santi, în La Communitŕ Internazionale, nr. 2, 1994.

Traducere de Doina Baci

*

Daniel J. ELAZAR este profesor universitar la catedra de ştiinţe politice şi directorul Centrului de Studii ale Federalismului în cadrul Universităţii Temple, la catedra de relaţii interguvernamentale a departamentului de studii politice de la Universitatea din Bar-Ilan, unde conduce şi Institutul pentru Guvernare Locală. Preşedinte al Centrului de Afaceri Publice, preşedinte fondator al Asociaţiei Internaţionale a Centrelor de Studii ale Federalismului, a făcut parte din Comisia Consultativă privind Relaţiile Interguvernamentale, timp de nouă ani. Este co-editorul publicaţiei Publius, şi printre cele mai recente cărţi ale sale se numără Federalism and the Way to Peace (1994), Federal Systems of the World: A Handbook (1994), Covenant and Polity in Biblical Israel (1995).

Daniel  J. Elazar, From Statism to Federalism — A Paradigm Shift, publicat în International Political Science Review (1996, vol. 17, nr. 4, pp 417–429) şi preluat cu permisiunea autorului.